加强地方立法规划和领导 推进依法治国的全面落实

杨伟荣

（广东省韩山师范学院 广东 潮州 521011）

第十二届全国人民代表大会第三次会议通过修改立法法，依法赋予设区的市拥有地方立法权，这对于全面推进依法治国，使更多的更实际更具体的方面和问题纳入到法治的正确轨道上具有很大的现实意义。立法工作是依法治国的前提和基础，地方立法工作作为国家立法工作体系的一个组成部分，其制定的法规成为国家法律体系重要的一个层次和部分，同样也影响到国家的法治进程和水平，其民主性、科学性和缜密性也不容忽视。因此，在下来的特别是实施设区的市地方立法权工作时，要大力加强地方立法相关工作的规划和领导，使其制定出台的地方法规既符合宪法、法律、相关法规的要求，又符合本地区的实际情况，使地方法规能规范调整好相关的各种关系，维护好相关经济社会发展所需正常的秩序，促进本地区经济社会的发展。

根据修改后颁布的《立法法》，在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，又相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。为此明确规定，设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。同时，考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进，修正案规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。应该说，《立法法》已经为我们后面设区的市的地方立法工作指明了方向，以后就是怎样落实展开了。在这个方面，笔者以为，在全面推进依法治国，更加重视和强调法律在安邦治国的作用以及法治的建设已进入快车道的背景下，更须加强地方立法工作的规划和领导。为此笔者提出几点与各位同仁探讨。

一、在设区的市地方立法赋权中既要积极又要稳妥，不要冒进也不要攀比

在以前取得地方立法权的49个市后面，新一轮设区的市取得地方立法权从《立法法》修正案颁行时正式开启，但具体哪个时间能真正拥有，要视其制定地方性法规的条件是否成熟。地方立法是全面赋权，但要稳步推进，不是一下子全部放开。地方立法的条件包括组织架构、人员配置、立法专业力量与水准等立法能力是否齐备，也要视该地区经济社会发展情况以及立法需求乃至其人口数量、地域面积等因素而定，不能罔顾这一切在条件尚不成熟时而急功冒进，也非只是为了其他目的和念想而争立法权。那些只是为抢头香打头炮，抢在别的省、区，别的市前面，炫耀所谓的成绩；或只是为了与其他省、区，别的市保持一致不落于人，别人争了我也要争，别人上也我即使没条件也要上等想法和做法都要不得。在这里，各省、自治区的人大常委会负有重大责任。根据立法法修正案规定，“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”，因此本着积极稳妥的精神，在推进时由省、自治区的人大常委会予以综合考虑。什么时候可以上，可以由哪个、哪几个上；哪个在先哪个容后，都要根据立法法修正案所规定的条件是否成熟而定。因为作为法律的制定是一件很严肃的事情，地方性法规的制定也是立法工作的重要组成部分，必须严肃认真，不可戏也。在立法条件方面，首先是在设区的市人大常委会内应增设新的专门委员会专司立法工作。其次是组成一个较强的独立于政府部门的立法团队。再次是这个团队应包括熟悉立法理论与实践的法律方面及相关领域的高素质的技术专家和学者。简言之，组织要完备，力量要加强，素质须提高。我们一方面是看到很多地方有很强烈的愿望和很高的积极性，但另一方面我们也要正视在人大及其常设机构人大常委会的组成人员中有法律背景的人比例较低，熟悉立法理论与实践的人更是缺乏，难于很好担负起法律制定这个严肃而重大的责任。因此，在地方立法权的推进时既要积极又要稳妥，不要冒进也不要攀比。省、自治区之间不要攀比，各设区的市也不要攀比，一切都从立法条件是否成熟去考量。要打有充足准备之胜仗，为全面推进依法治国奠定好坚实的基础和前提。

刚颁行的立法法修正案同时还规定，“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的”，因行政管理有迫切需要，可以先由设区的市人民政府相应制定地方政府规章。从严格意义讲，规章，无论是部门规章还是政府规章，与法规即便是较大市所制定的地方性法规还是有很大区别的，地方性法规应该确认是法律体系中的一层，而规章，无论是部门规章还是各级政府规章从严格意义上是否是法律体系中的另一层还是有点疑义。但可以确定的是，它最起码比同级人大制定的地方性法规要低。因此，作为稳妥推进制定地方性法规的过渡，由本级人大常委会及属下的立法专门委员会指导，而由本级地方政府主导制定的，可能具有半法律性质的规范性文件即地方政府规章，也就成为了一个很好的举措和选择，既可以防止诸多形式的仓促立法而实际上导致的对法律权威和法治的挑战与破坏，又可以减少、避免地方政府印发红头文件自设行政权力自减行政职责的违法现象，从而使地方政府行政更加规范。

在积极稳妥推进地方立法工作时，各省、自治区的人民代表大会常务委员会负有特别重大的责任。无论前面所说的在设区的市“开始制定地方性法规的具体步骤和时间”，还是在对设区的市所制定的地方性法规的合法性审查与批准，都负有法定的责任。立法法修正案规定：“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查。”因此，各省、自治区的人民代表大会常务委员会要视下面各设区的市人民代表大会的不同情况给予全方位的指导和支持，使各设区的市能有适应本地区经济与社会发展需要的地方性法规，使各个地方的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面都能够做到依法依规，促进全面依法治国方略的实施与落实。

二、要把设区的市地方性法规的制定置于高的起点，严要求高标准做好工作

首先要明确设区的市地方立法的主体是市人大及其人大常委会。市人民代表大会及其常委会是地方的权力机关，是制定地方性法规的法定机关，因此地方性法规的制定都应在它的主导下进行。而我们也注意到了，即或如此，无论在地方立法权的争取或是实际的具体的立法时都会有政府的影子，这时候更要明确地方立法的主体及其权力和责任的归属，而这就是设区的市的市人大及其人大常委会而不是其他，当然也不是设区的市人民政府。我们也注意到了，立法法修正案有关于因行政管理有迫切需要，而制定地方性法规条件尚不成熟时，可以先由设区的市人民政府制定地方政府规章的规定。正如前面提到的，规章与确定属于法律的同级人大制定的地方性法规不同，当然可以由设区的市人民政府去制定。同时规章正是因为与同级人大制定的地方性法规不同，所以根据立法法修正案的要求和规范，“规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规”，因此规章即使由设区的市人民政府主导，但在整个规章的制定过程中本级人民代表大会常务委员会及属下的立法专门委员会应该进行全面的立法指导。笔者以为，设区的市制定地方性法规的主体的明确，避免政府既当制定者又当执行者，将有助于更好地全面推进依法治国，因为从很大意义讲，地方立法反而是限制和规范地方政府的权力，让地方政府在上位法缺位的情况下，能够有地方性法规去规范政府的权力和行为，杜绝过去很多地方政府通过印发红头文件自设行政权力的违法现象，从而使地方政府更能依法行政。而使行政机关依法办事，从现实意义上是全面推进依法治国的非常关键的一大步。

其次是在设区的市制定地方性法规时要严格依照立法法的程序方面的规定进行。设区的市所制定的地方性法规作为国家法律体系中一个重要组成部分，因此其制定都必须按照一般法律制定的程序及其具体的环节去操作，不能因其是层级较低的地方性法规而有任何放松要求降低标准的想法和做法。在立法者的头脑里应该明确，要制定的是代表国家意志的具有权威性的法律，立法者所做的不是一件简单的工作，而是背负着依法治国的重任，不能有丝毫松懈，要严要求高标准做好。

三、设区的市之地方性法规内容应具有一定超前性但不可脱离实际

根据立法法修正案的规定，设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。那么制定在这些方面地方性法规时，一方面要科学立法，在内容上应该在不重复上位法的前提下，根据本地区在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法需求和其他实际情况，通过充分的调查、全面的研究和讨论并借鉴其他地方好的经验的基础上提出相关的草案，再按照法律制定的其他程序去进行，使到制定出来的法规成为“立得住、真管用”的好法律。要做到几个“不要”、“不得”、“不能”：不要好高骛远，不要规定即便经过很大的努力也难于做到的事情和要求，只制订需要规范能够做到的而不强人所难，应该具有可执行性和可操作性；“不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责，杜绝利用地方立法谋求政府扩权或将部门的权利、利益法律化；更不能混淆、颠倒权利义务的关系。另一方面，要民主立法。通过建立一定的机制，让社会公众在地方立法过程中有渠道、有机会表达意见，使地方立法充分体现社情民意，使立法有更广泛的社会基础和群众基础，使制定出来的法规更容易为民众所接受、更利于法规的施行和落实。

［1］《中华人民共和国立法法（修正案）》（中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第三次会议2015年3月15日通过）.