西方政策与民意采集结果的一致性分析

林 竹

（天津社会科学院舆情研究所 天津 300191）

政府政策对民众意见的回应性，是社会政治学所需要讨论的核心问题。西方学者对于政策与民意的相关性进行了大量和较为深入的研究。理论研究的共识是，在民主社会里，了解民意、设法探寻民意，是政策制定过程中不可或缺的步骤。实证研究显示，西方政策与民意的一致性比例约占1/2多到2/3强。[1]然而正如小V·O基所指出的那样:“判断在不同的政治环境下对于不同的政策要民意所起到的作用与角色，是一极为困难的分析性问题”[2]。这是因为，政府的政策和民意始终处于一种复杂的动态互动的过程之中。民意在间接影响政府政策的同时也在被政府的政策所塑造与影响。因此西方政策与民意采集结果的一致性也是以多种形态呈现出来。

一、政府政策对民意采集结果的一致响应

在许多国家，民意采集的渠道是多样化的。既有由政府主动出面收集听证会及一般座谈会形式，也有全民公决民意直接表达，还有作为民众自动采取行动而直接表达的，包括：投书、请愿、示威、游行、集会、宣言、演讲、传单、签名、出版、大众传媒等等诸多形式。作为民意间接表达的形式，则是民意代表、民选官员、政党和利益集团等，他们一般以民意代言人的面貌，有可能间接地表达民意。

在现代社会，政治家们可以利用相对先进的民意调查技术方法获得相对准确的民意，民意调查在民意表达上具有卓越优越性，这对于政府的决策是很有裨益的。就像约翰·捷尔（John Geer）所说：“如果政府的决策者不能很可靠地获得民意信息，那么它们在考量政策的时候只能根据他们的个人观点或者是他周围的和他想法一样人的观点来行事”。[3]而这不能不说是政治家们选择错误的政治决策的一个重要诱因。在西方很多国家中民众掌握有示威、游行、集会以及选举和弹劾等“武器”。在一些他们有强烈意愿的问题上，如果无视他们的意见，必然遭到民众的强烈抵制与不满，甚至可能遭到民众的报复，也必然会在换届选举中遭到淘汰。正如一些政治家所指出的那样：“虽然民意测验已经不能像从前那样成为政府决策的一种决定性力量，但是并没有系统性与精确性的证据证明在任何时候都是这种情形，最简单的事实是政府在任何层面上都不得不把一只眼睛放在民意测验的结果上。”[4]在西方，民意的支持与否已经成为政府领导能力评价的一个重要标准，他们会参考民众的意见做出决策，可以说民众的支持与否事关一个政党、一届政府的政治生命。

有关政府政策与多数民众偏好是否吻合的问题，国外有许多实证研究，大致可分为下列两大类：一是分析长期民意变化与政策变化间的“同向性”；二是分析单一时间点上多数民意与实际政策的“一致性”。

所谓同向性的研究，是透过相同的政策意见问题重复调查所获得资料，来比较民意改变的方向与政策变化的方向，如果两者改变的方向相同，则称之为同向。最早从事这一类研究的学者是戴卫尼（Devine），他比较一般民众与关注民众的政策偏好，并发现政策变化与后者较为同向。另外，佩奇（Page）和夏皮罗（Shapiro）运用现有资料分析法，搜集分析美国1935年至1979年间的政策民调资料，针对300多个政策议题，做过最为广泛的同向性的研究，发现有66%的政策变化与民意变化同向，而政策议题的显著性是政策与民意同向的重要决定因素。

至于有关民意与公共政策一致性的研究，则以艾伦·门罗（Alan Monroe）(1979)的成果最为丰硕。他测试了在1960至1974年间民意—政策相合度。每一个有用的民调问题都为民众是否对国民政策产生特定影响提供了证据。对每一事项，门罗都确定相应的政策改变是否发生。对74项民众认可当前状态的事项，没有发生变化的比例为76%。对48项民众希望改变的事项，发生改变的比例为59%。这表明，民众希望有所变化时对政策产生的影响没有希望不变时对政策的影响大。当然，可以经常观察到美国政治系统倾向于维持现状。也就是，激烈的少数人经常能阻止变化。但每一类情况中，民众的意愿成为政策的比例都高于没有实现的比例。综合两种情况——希望变化与希望不变——门罗发现当时政策与民意的相合度约为2/3。[5]

一些个案研究也显示，许多政治人物很注意民意调查，常常以政策民调结果作为政府决策依据：例如肯尼迪借助于哈里斯的民意调查来决定他的民权和外交政策；尼克松70年代初经由一系列民意调查最后才做出他的经济政策，还有工资与价格管制政策决定；布什更是一位非常敏感于民意调查结果的总统，他的扫毒政策由原来的减少毒品需求转变为强力扫荡贩毒的措施，只因为调查显示民众是支持铁腕的政策；克林顿总统则仰赖格林堡所设定的电话调查系统，来探求民众对总统经济政策的看法，使得修正后的经济政策能够在国会获得高度的支持。

民意的支持与否,事关政府的政策能否顺利推行。美国学者埃瑞克森（Erickson），赖特（Wright）与麦依云（McIver）合作，在1976-1988年间进行了数次调查，几次调查都提供了100000多个全国样本和州内的大规模样本，测量了对8项州政策赞成或反对的意见，发现意见与政策之间相关系数很高（+0.81）。在一个充满自由主义的州的领土上，自由主义政策往往能够得到更好的实行。相应地，最保守的州实行最保守的政策。尽管不能完全确定这一因果关系，但这些数据有力地证明了州政府进行重要决策时，民意的确起到了作用。[6]因此，一些国家政府在制定政策的时候并不是自由的，他只能在民众所能忍受的范围之内具有自由性，否则其任何政策，无论初衷是多么的善良，也必然会举步维艰，不能获得令人满意的政治效果。

二、政府通过引导使民意与政策趋向一致

大量的案例表明，民意在影响政府决策的同时，也时时刻刻被政府所影响着。当一个政策被制定以后，民意就会自发地产生一种接受它的趋势。尤其是一项公共政策变得明确与具体以后，这种趋势会表现得尤为明显。具体而言，无论是政府还是总统或是议会，都可以积极地运用其领导力，通过宣传、信息以及诸多其他手段来塑造民意。例如，在肯尼迪-美国钢铁公司争端案中，钢铁公司显然低估了肯尼迪总统的国家元首影响力，有证据表明有超过六千五百万的美国人接受了肯尼迪总统在4月8日召开的记者招待会上所坚持的立场，在这次简短的会面中，肯尼迪只是简要地说明了政府在与美国钢铁集团争议中所采取的立场是正确的，并陈述了理由。这位风度翩翩的年轻总统的演讲立刻吸引了整个美国民众的眼球，公决的结果明显开始不利于钢铁公司，并最终造成了钢铁公司的屈服。[7]

美国学者在进行了大量的研究以后，在民意政策理论中提出了“受控制的民意”的模型，并称之为“事后一致”，这种政策对民意的响应并不是一种真正的政策对民意的响应，而是政府通过政策或者宣传来引导民意使之与政府的既定政策趋向一致。

金伯格（Ginsberg）是对于操纵民意模型的最重要的分析专家之一，他认为:“现代社会中的民众对政治持有的观点，不过是国家政府通过努力以期望民众所保持的观点的一种人工结果”[8]，政府不过是想利用民意来证明其行为的合理性而已。凯南则转引科恩的观点指出：政策制定者通过新闻出版将政策“出售”给议会，或者直接推销给民众，然后议会再把这些“民意”转变为法令。马耳斯特（Maltese）指出白宫一直在进行一场无休止的战役（an unending campaign）来使民意符合总统的偏好，即使是在大选竞选成功以后。例如克林顿总统，在1997年成功连任以后，仍然长期利用民意测验专家和罗伯特·史克尔等宣传机构来宣传其政策，使民众接受他的政治思想，从而达到控制民意的目的。对于控制民意的价值评价，不同的学者有不同的观点，反对者如夏皮罗，他将控制民意定性为：民众在一定范围内被给予了错误解释或者不正确的、有误导性或者带有偏见的信息，以致于导致民众对政策产生了错误性的判断并转而支持对他们的利益有害的政策或者伤害对于他们来说有价值的事物的一种政治手段[9]。而精英主义政治学者则认为，政府通过控制民意来推行自己的政策是无可厚非的，是一种领导力（leadership）的体现。

从具体表现来看，民意往往会受到外界尤其是媒体的宣传影响，因为民众对一个社会问题从产生心理到形成比较完善的理性认识，进而做出自己判断的过程中，外界信息的作用是不可忽视的。这些信息包括个人之间的信息传播，与媒体的信息传播两大类。其中，由于个人之间的信息传播范围一般比较小，而且不具有目的性，因此其对民意调查所能够产生的效果十分有限。然而，后一类宣传，通过电视、出版物、收音机等方式所传播的信息就能够给民意形成带来很显著的影响。当民众长期的“暴露”在媒体的宣传攻势之下时，往往会很容易接受媒体宣传中所携带的诱导性观点，从而把媒体的观点不自觉地转化为自己的观点。因此，从某种程度上来说，媒体的作用甚至可以在一定范围内成为民意形成的“导演者”、决定者。因此，在西方政治活动中，媒体往往成为政党之间的“赛马场”。伴随着这种激烈的竞争，政党或者某些利益集团会不正当地利用各种宣传手段来影响民意。例如在著名的“水门事件”中，政党和政府就使用了大量的金钱与媒体建立关系，以对民意进行影响。在美国有的时候政府甚至能够利用各种宣传手段帮助人们建立什么是“正确”的观念、一个事件的事实，以及人们自己对于未来的期望。例如，政党或者利益集团可以通过对人们提供“线索”的方式来引导人们认识哪个国家是他们的敌人，哪个国家是他们的朋友。人们在接受了这种认识以后，往往会形成十分根深蒂固的观念，以致于会认为，这个国家所作的任何行为都是“邪恶”的。

另外一种通过媒介来人为地塑造民意的手法，是通过有选择性地提供给媒体信息来达到控制民意的目的，如美国前国务卿哈里·基辛格，他经常性地散布给出版社某种信息以便在某个具体事项上影响美国民意，其中最有名的就是关于越南战争的信息，有人甚至说“没有基辛格，美国人根本不会允许美国在越南打上十年的战争”。虽然，这些利益集团所采用的手法不一定每次都会有效[10]，但是，毋庸置疑的是这些影响将会给民意的形成造成一种非中立性的影响。

一旦这种影响产生了作用，将会让民众在大脑中形成一种固有的观念，从而对于其他信息将会自发地产生排异。例如，一旦一个人认为自己的观念与某个政党的政治理念一致，那么他就会在内心中形成一种认识，即只要是这个政党所提出的政策，那么必然是与自己的理念相一致的，从而根本不会去理会其他的政治观点。即便是去了解另外一种政治理论也往往会从反面去理解，试图驳倒这种政治理论，以证明自己所坚持的观点的正确性。当然，这个个体是有机会接触与他所持观点不同的信息的，但是即便如此，他也会产生一种极为强烈的抵触心理，而漠视这种信息的存在。正如小V.O基所言：“对于政治观点的宣传从根本上讲是对现状的一种巩固与加强。”[11]换言之，一个投票者在大选期间更倾向于只聆听他所支持的那个党派的候选人的发言。因此，可以说民意对政策的影响并不是单方向的，民众的态度虽然没有被放在首要的地位，但也是决策者不得不考虑的一个问题。所以决策者才试图影响民意，引导民意。由于民意测验可以扮演双重角色，既可以反映民意，也可以塑造民意，决策者在利用民意测验时具有很强的灵活性。决策者是不愿被一堆统计数据牵着鼻子走的，而更希望利用民意测验来引导民意，为其政策服务[12]。

三、不同政治领域与事件中表现的一致性关系不同

西方政策与民意的一致性在不政治领域与事件中表现的关系不同。在有的事件中民意能够起到很大的作用，而在另外一些事件中，就几乎看不到民意的影响。例如在核试验的案例中，1958年8月22日美国政府宣布停止核试验1年，但是从1954开始由于受到苏联在军事领域的巨大成就刺激了美国民众，他们的意愿是支持美国继续进行核试验的，直到1958年底人们已经适应了没有核试验的生活，所以到1962年为止，民意调查表明美国人倾向于继续禁止核试验。但是在1961年9月5日美国政府宣布恢复进行核试验。美国民意调查的结果显示，美国民众直到1962年后半年，才与政府的决策逐渐一致。由此可以看出，美国政府对于大气层内的核试验的进行与停止就几乎和民意调查的结果呈一种相反的状态。而在古巴导弹危机中，民意的反应就对美国所采取的有些政策产生了巨大与直接的影响。在这个事件中民意对美国的对外政策起到了“渐进的但是有决定性”的影响。[13]

著名学者佩支（Page）和夏皮罗（Shapiro）认为：之所以政策在不同的事项上对于民意的响应度并不相同，主要是由于事项本身的性质不同造成的。一般而言，对于那些突出、透明的事件，政策的响应度就比那些与民众非突出性事件的响应度高出许多。在核试验案例中，由于核试验本身具有高度的保密性，因此不可能让民众全部了解这些项目的意义、过程以及未来的计划，所以民意一直处于一种盲目的状态，而且这种问题似乎也与一般民众的日常生活相去甚远，因此，政策与民意之间的不一致也就不难理解了。而古巴导弹危机不同，民众会认为，一旦苏联的中程导弹被部署在古巴，那么他们将会不得不每天在“红色帝国”的威胁下提心吊胆的生活，所以在这个问题上民众表现得十分积极，因此政策与民意的契合度也就较大。

另外一些学者指出，对于道德和“充满情绪”（emotionally charged）的问题，政府决策对与民意的响应度要远远超过其他问题。这是因为往往一些道德问题有很高的社会关注度，而且从技术上来把民意变成政策与法律的复杂性也不高，所以代议制政府愿意在这些问题上显示其与民众意志的一致性。显然，民众的意愿更多地体现在如何看待堕胎与同性恋之中，而不是体现在要怎样解决联邦赤字上。[14]

最后，民意的分布度对于能否被政府所响应也是一个重要的因素。对于一些事件，民众所表达出来的意愿的分布情形是“两分式”的，也就是说持两种意见的人的数量几乎相等，而另外一些事项上，民众的意见就几乎趋向一致，很显然，决策对后者的响应机会要远远大于前者。这是因为，官方总是试图寻找一种比较缓和的解决方案，对于那些争论比较激烈的问题，是很难在激烈的争论中寻找到一个合适的平衡的解决方式，最有可能的结果就是：“两者都不采纳”。

［1］Robert S.Erikson/Kent L.Tedin：“American public opinion——Its Origin,Content and Impact”，A Dirision of Simon&Schuster，Inc.1995，P.337

［2］V.O.Key，Jr.：Public opinion&American Democracy，New York：Knopf，1967.

［3］Geer：The need of the civilians-an introduce to use the result of the public opinion，American Democracy Review，Winter，1999.

［4］Bainbrige：Public opinion in democratic societies，Oxford publicationp.23

［5］Robert S.Erikson/Kent L.Tedin：“American public opinion——Its Origin，Content and Impact”，A Dirision of Simon&Schuster，Inc.1995，P.337.

［6］Robert S.Erikson/Kent L.Tedin：“American public opinion——Its Origin，Content and Impact”，A Dirision of Simon&Schuster，Inc.1995，P.335-342.

［7］Frank Joyce：FearFactor，AlterNet，Oct.26，2004.

［8］Key，Jr：Public Opinion and American Democracy，Utah University publication，p.343

［9］F.John Mehrtens：Three worlds of public opinion?Values，variation，and the effect on social policy，International Journal of public Opnion Research，Vol.16 No.2

［10］柯克 约翰逊.“美国人说打下去是惟一出路”［N］.纽约时报，2004-12-22.

［11］Key，Jr.，Public Opinion and American Democracy，Utah University publication，p.347.

［12］Neil Mckay：The Wilson Quarterly，Vol.25，No.4，Autumn 2001：34．

［13］陈文鑫.塑造民意还是反映民意—民意测验与美国的对外政策［J］.美国研究，2003（4）．

［14］CharlesW.Kegley，Jr.，&EugeneR.Wittknopf：Americna political，p.288-289.