协商民主：农村基层民主建设的新范式

安林瑞

（甘肃行政学院政治学教研部 甘肃 兰州 730010）

党的十八大报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度，明确提出要“健全社会主义协商民主制度”，“积极开展基层民主协商”，“保障人民享有更多更切实的民主权利”。农村基层民主作为我国社会主义民主法制建设和政治体制改革的一项重要内容，主要指农村基层组织实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督及村务和政务公开，即“四个民主、两个公开”[1]。作为农村基层民主的重要内容和直接成果的村民自治，是我国农民政治权利得以实现的重要方式，它有效地保证了人民群众直接参加国家和社会事务的管理，直接反映着农民在社会政治生活中的地位和作用，是农民政治参与的最重要和最直接形式，是农民民主思想和民主行动的具体阐释。村民自治的发展程度直接关系到农村基层民主的发展。随着社会主义市场经济的发展和农村基层民主政治建设的不断深入，农民的政治参与意识日益增强，农民政治参与的重要性不断显现。然而，从我国目前农民政治参与和基层民主发展的广度和深度来看，则是成绩可喜，问题不少。

一、中国农村基层民主建设中存在的问题

以村民自治为主要内容的农村基层民主政治建设符合我国国情的发展，经过20多年的发展，取得了可喜的成绩。通过村民自治，民主法治理念深入我国农村地区，农民的政治参与热情有了很大提高，对我国社会主义民主政治建设发展做出了重大贡献，然而，由于各种因素的影响，我国农村基层民主政治建设仍然存在许多问题和不足。

1.我国广大农村地区经济发展水平较低，缺乏农村基层民主政治建设的相应基础。民主的发展水平与经济发展程度直接相关，民主化的程度和方式受制于经济发展水平的高低。由于基础设施建设落后，农民文化教育水平不高、思想观念落后，大量农村劳动力和精英外流等原因，我国广大农村地区经济力量薄弱，经济发展水平较低，严重影响了农民参与政治实践的积极性，制约了农村基层民主的进一步发展。

2.民主制度建设远远滞后于民主实践的发展。民主与法制密不可分，民主需要法制作保障。但由于当前法制不完备，影响了基层民主实践的进一步发展。最突出的问题是在村党支部、村委会两者的关系上，缺乏具体的相关法律规定。《中国共产党基层组织工作条例》、《村民委员会组织法》规定的村党支部、村委会的职责存在相互重叠、交叉的现象，同时也缺乏相关的立法、司法解释。对村党支部如何体现领导核心作用、村委会如何依法行使村务管理权等关键内容，尚缺乏明确的规定，因而具体操作起来比较困难，制约了农村基层民主政治的发展。

3.许多农民民主意识淡漠，政治参与积极性不高。导致这种情况出现的原因主要有几个方面。一是许多农民文化程度不高，受封建皇权思想的影响较深，诚如列宁说：“文盲是处在政治之外的，不识字就不可能有政治。”我国广大农民由于受教育程度不高，相关的科学文化知识比较缺乏，因此对民主的理解和认识不到位，往往不可避免地被边缘化，无法参与到政治活动中来。二是由于受村务公开、财务公开的内容和质量等的限制等因素，民主参与的渠道不够畅通。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这四者相辅相成，缺一不可。但在农村民主政治的发展实践中，除了民主选举权利外，其他三个民主权利发展严重不足，即使民主选举权利的发展，也实非广大农民的主动参与，而往往是出于一些经济利益的诱惑才去参加投票。三是封建传统思想在农村地区仍有较大影响，民主传统欠缺，许多民众视民主权利为儿戏，不投票、代投票、乱投票等现象广泛存在。

4.农村“两委”之间矛盾重重，也导致民主发展程度较低。另外，由于相关的法律法规、制度的不健全和党员干部认识的差异，我国农村地区存在“两委”关系不协调的现象，双方职责划分存在交叉的地方，导致两者作用的发挥受到制约。

5.农村政治文明建设缺乏有效的保障机制，监督机制不适应基层民主建设的新要求。由于农村党支部与村委会的具体工作权限不够明确，造成村委会和党支部的关系不好协调，制约了农村基层组织整体作用的充分发挥。从法律的角度看，由于现行法律对违反《村组法》的行为在惩治方面缺乏硬性规定，使得一些严重违法乱纪的行为得不到及时、有效的处理，给农村基层民主政治建设带来了很多负面影响。

二、在村民自治实践中引入协商民主的重要性和可行性

（一）重要性分析

协商民主是20世纪80年代以来，在西方政治学界兴起的一种民主理论，是作为对共和主义、自由主义、精英主义和多元主义的一种理论反思和对代议制民主的有益补充。该理论强调，在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策立法达成共识。国内关于协商民主的理论研究也正在如火如茶地展开并已取得了一定的成果。2003年俞可平在《理论参考》发表的文章“当代西方政治理论的热点问题”中，首次谈到“协商民主”。文章认为，政府与公民的协商，是达到民主决策的必要环节，协商民主作为民主的实践，是政治合法性的重要来源之一。[2]林尚立在《学术月刊》2003年第4期上发表的“协商政治：对中国民主政治发展的一种思考”一文认为，“协商政治”概念在一定程度上：足作为竞争政治的替代来强调的。[3]此后，国内关于协商民主的研究逐渐展开。总体来看，国内学者的研究主要集中在协商民主的概念探析、作为制度结构和决策机制的协商、协商民主的价值意义、地方民主视域中的协商民主、选举民主与协商民主的关系、协商民主的发展前景与面临的挑战、协商民主与中国的民主政治、中外协商民主比较等方面，关于协商民主在农村基层民主实践中的运用研究也已触及，但相对欠缺。因此，开展关于将协商民主引入村民自治实践的研究具有重要意义。

1.理论意义：有助于完善我国村民自治制度的研究领域，丰富村民自治乃至农村基层民主政治的内容；有助于进一步打开研究者的理论视野，拓展研究领域；有助于推动协商民主的中外比较研究，进一步挖掘我国农村基层民主发展的潜力。

2.实践意义：选举民主在村民自治的发展过程中赋予了其旺盛的生命力和存在的政治合法性，但随着实践的发展，选举民主的不足之处也日渐凸显，发展协商民主可以充分发挥民主的公正性与效率性、把民主的充分性与权威性、尊重多数与保护少数等有机地结合起来；有助于强化公共决策的合理性，提升村民自治制度的政治合法性，有益于彰显中国特色民主政治的优越性。

（二）可行性分析

西方学者从不同的角度对协商民主做了多种阐释，主要观点有以下三种：协商民主是一种民主的决策体制，或者说决策形式；协商民主是一种民主治理形式；协商民主是一种民主的团体组织或政府形式。本文的研究是将协商民主视为民主的一种重要形式展开的。在我国村民自治的发展实践中，显然更多地强调选举民主，协商民主则被忽略或即使已运用却缺乏自觉性，因此，协商民主在我国村民自治实践中，不仅有引入的必要性，也存在必然的可行性。

1.协商民主与选举民主的良性互动和有效结合，是我国民主政治发展的趋势之一。在我国广大农村民主意识和民主基础薄弱的条件下，村民自治发展遭遇困境，要想实现农村基层民主建设的科学化，仅靠选举民主显然势单力薄，协商民主有助于提高村民自治质量。协商民主在村民自治实践中有可运用和引入的空间。村民自治是农村基层民主的主要实践，包括民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，这四种民主内容都有运用协商民主这种民主形式的空间。

2.协商民主在村民自治实践中的运用有其必然性。民主政治发展的一个基本要求是理性、平等基础上的公民有序政治参与，这正是协商民主的基本要素之一。目前，我国村民自治的发展遇到了一系列难题，迫切需要推进其广泛、多层发展，而协商民主的理念和内容与农村基层民主存在契合点，即平等性和直接性。

3.协商民主是村庄社会结构和文化传统优化的内在要求。中国的村庄是以血缘关系、亲缘关系和地缘关系为纽带组成的一个相对固定的熟人社会，邻里之间相互团结、相互信任和相互帮助，是这种社会结构的显著特征。以“和而不同”、“和为贵”为主要内容的中国传统文化，在村庄具有广泛而深刻的影响。这些都为协商民主在村民自治中被借鉴、采用提供了深厚的社会基础和丰富的精神资源。[4]

4.协商民主在中国民主政治中的发展实践证明了它存在的合法性。中国农村社会频繁发生的征地纠纷、村集体资产流失、村务财务不公开、贪污腐败等一系列问题及由此引发的矛盾，都是事关农民基本权利和切身利益的问题，为了扩大村民自治内涵、完善乡村民主，更好地维护农民利益，促进农村社会发展，许多地方党委实际上已经将协商民主引入了村民自治的实践，最典型的当属浙江温岭的恳谈民主。实践证明，这种形式很好地弥补了选举民主的不足，已为当地广大农民所接受，可见，村民自治实践中引入协商民主已经势在必行。

5.广大农民政治参与热情的高涨和参与意识的提高。十一届三中全会以来，家庭联产承包责任制的推行冲击了传统的高度集中的集体经济，促进了农民主体意识和权利意识的回归，实现了国家在经济领域的放权：村民自治的实施适应了农民的政治参与要求，激发了广大农民的参与积极性，实现了国家在政治领域的放权；“乡政村治”格局填补了人民公社瓦解后的权力真空，使农民摆脱了对行政权力的依赖，实现了国家权力从乡村社会的收缩；市场经济的发展强化了农民的权利观念、主体意识和民主意识，并带来了农民利益的多元化和政治参与的自主化。这些为协商民主在农村的发展奠定了很好的发展基础。

三、协商民主在村民自治视域中的推进对策

如何在建设社会主义新农村的进程中，借鉴协商民主的制度设计，坚持从实际出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推进协商民主的发展，按照“管理民主”的要求，形成更为规范的村民自治机制，提升农民政治参与的能力和水平，加强农村基层民主政治建设，需要长期不懈的努力和探索。

1.以科学发展观为指导发展农村生产，提高农村经济发展水平，为协商民主、进而农村基层民主的发展奠定坚实的物质基础。经济发展是政治热情的原动力。管子曰：仓廪实而知礼仪，衣食足而知荣辱。要按照科学发展观的要求，立足本地实际，依托本地资源、人文环境等因素，关注市场动态，引导农民树立市场经济观念，积极规划引导，打造优势特色产业，建设专业村、特色乡镇，不断发展壮大农村经济，为农村基层民主政治发展提供坚实的物质基础。

2.加强党在基层民主建设中的领导作用，理顺各种关系。有“位”才能有“为”。开展农村工作时，要坚持经济发展和党的建设两手抓，以发展抓党建、以党建促发展。在发展经济的同时，通过加强基层党组织建设，增强党组织领导经济发展的战斗力、凝聚力和创造力，有力地贯彻党在农村的路线、方针和政策，为农村经济的发展提供坚实的组织保障。针对一些农村地区“两委”关系紧张的情况，应从制度建设和党员干部思想意识转变两个方面来予以改变。一是完善相关制度建设，确立基层党组织的领导核心地位和村民委员会的自治组织地位，明确划分二者的职责，使二者都有充分作为的空间；二是在现行制度不健全的情况下，广大党员干部应统一思想认识，促进“两委”的互相沟通和互动，齐心协力为新农村建设出谋划策。

3.加大党关于发展协商民主的宣传力度，加强民主法治教育，提高广大农民政治参与的自觉性。村民自治是我国基层民主的核心内容，建设充满活力的村民自治组织制度，是我党关于农村基层民主政治建设的基本主张，党的基层组织和地方政府应积极担负起宣传村民自治的含义、意义、作用等内容的宣传任务，使广大农民及时、准确地了解党的相关政策，树立民主理念，参与民主建设。同时，要依靠公共教育系统，利用各种教育资源，对广大农民进行民主法制教育，积极宣传协商民主的主要内容和理念，着重加强对农村青少年的社会主义民主政治思想教育，涤荡封建思想在农村地区的影响力，切实提高农民的文化素质和政治素质，为发展农村基层民主提供强大的内驱力。

4.积极完善各项基层民主辅助制度建设，为协商民主在村民自治实践中的发展做好铺垫，营造发展协商民主的良好环境。民主的发展离不开制度的保障。正如邓小平所强调的：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。”[5]为了进一步提高农民的政治参与能力，必须制定统一的《乡村自治法》、《乡村居民选举法》、《乡村自治特别程序法》等一系列法律法规，从实体到程序，切实保障基层民主的发展。

5.深入进行农村基层体制改革，使农民有序政治参与的广度和深度有所突破，把基层民主政治建设推向新的高度。我国农民政治参与的主要途径就是村民自治，它已经走过了20多年的发展历程，但一直未得到深入发展，其根本性原因在于基层管理体制缺乏创新，即基层干部负责的对象不是广大农民，而是上级政府。因此，乡政体制改革的关键就是还权于民，使乡镇干部树立为民服务的意识，转变工作作风。要达到这个目的，就必须对权力进行制约和监督，完善民主选举、民主决策，民主管理和民主监督。

6.建立健全协商民主引入村民自治的制度机制，明确协商民主的范围。协商民主在村民自治实践中的有效推进，有赖于进一步明确其发展范围，应根据我国农村实际情况和村民自治发展程度，在以下范围内同步推进协商民主：村务管理中的协商、村规民约制定和实施过程中的协商、村民会议和村民代表会议中的协商、乡村协商、村委会和村党支部之间的协商。

协商民主在村民自治实践中的有效运用需多方面因素的合力推进。包括：与选举民主的有效结合，提升农民素质，完善相关制度设计；营造发展协商民主的良好环境。我国协商民主制度的完善尚需时日。协商民主在发展过程中必然会暴露出种种不足，我们只有不断根据我国国情和当地发展实践，适时地做出适合自身发展的调整，方可使其发挥出最大效应。

［1］奚洁人.科学发展观百科辞典［K］.上海辞书出版社，2007.

［2］俞可平.当代西方政治理论的热点问题［J］.理论参考，2003（1）：29-31.

［3］林尚立.协商政治：对中国民主政治发展的一种思考［J］.学术月刊，2003（4）：19-25.

［4］徐维功.协商民主：实现村庄善治的有效模式［J］.中国党政干部沦坛，2011（4）：46-47.

［5］邓小平文选［M］.北京：人民出版社，1994：146.