政府决策过程中电子政务公民参与模型研究



政府决策过程中电子政务公民参与模型研究

陈氢， 刑美洁

(湖北工业大学经济与管理学院， 湖北 武汉 430068)

[摘要]通过文献梳理分析电子政务公民参与的过程，对电子政务背景下公民参与的程度进行研究，阐述电子政务背景下公民参与模型的演进过程，总结了国内外优秀的公民参与及电子政务公民参与模型，基于政府决策构建电子政务公民参与模型并加以阐述。

[关键词]电子政务； 公民参与； 公民参与模型； 公民参与水平

随着信息和通信技术 (ICT)的逐步发展与渗透，网络信息技术为越来越多的公民提供了个性化的信息和服务，同时，也为以公民为中心的服务型政府构建提供了强大的技术支撑。根据《第35次CNNIC报告：中国互联网络发展状况统计》数据显示，我国网民的总规模较2013年的6.18亿有所扩大，截至2014年12月，已经达到了6.49亿，互联网普及率也由2013年的45.8%提升为47.9%。公民参与领域中信息和通信技术的引进导致了电子政务公民参与的出现，而日趋扩大的用户群体对电子政务公民参与提出了新的挑战。

1电子政务公民参与过程及层次

1.1　电子政务背景下公民参与过程

民主本身可以被认为是一个过程。虽然决策已经作为民主过程中一个至关重要的核心要素，但此过程的其他元素也非常重要，在一个通用模型中，从议程设置、规划和准备、决策、执行(包括服务提供)以及控制和集体评价都有自己的角色。最简单和最普通的决策方法具有以下步骤：定义问题—建立评价标准—确定备选方案—评估备选方案—选择最优替代方案。阿恩斯坦称，公民参与决策代表权力从政府到公民的再分配[1]。她描述了分析方案中的8个梯级，每个梯级代表公民参与的水平。国外有学者认为电子政务公民参与过程是应该有一个框架的，该框架包括5个等级：电子通知、电子咨询、电子涉及、电子协作和电子授权。研究分析国外学者对电子政务公民参与框架论述后的总结如图1所示。

1.2　电子政务背景下公民参与水平

经济合作与发展组织(OECD)针对传统参与提出了3个级别。一是信息提供，这被认为是参与过程的基础，并包括信息流(产生和传递信息)从政府到公民的单向传递。二是公民协商,描述了政府允许和鼓励公民基于信息的定义提供反馈这样一个双向的互动。在这个层面上，政府在确定协商的问题、设置问题以及管理流程方面发挥了基本作用。随后，邀请公民与政府分享他们的看法和意见。三是积极的公民参与，其中积极的公民参与要求定义和调整策略(这被认为是以伙伴关系形式代表公民在议程设置和讨论替代品方面与政府平等地交流)，最终的决策权在政府手中。

公众参与国际协会(IAPP) 提出了另一个架构，其中包括传统参与的5个级别：1)通知，向公众提供必要的信息，以帮助他们了解问题及其解决方案的情况；2)协商，从公众那里获得反馈；3)涉及，旨在与公民分享的过程中理解和考虑他们的顾虑；4) 协作，在各项决策中与公民保持伙伴关系；5)权力赋予，将最终的决定权交给公民。

图 1　电子政务公民参与过程

目前国内外学者对电子政务公民参与的不同级别的划分与IAPP定义的传统参与的5个级别大体相同。国外学者一致认同的5个级别分别是：1)电子通知，为公民提供关于政策和公民身份的单向通信；2)电子咨询，它是一个有限的双向通道，目的是收集市民意见和替代方案；3)电子涉及，指在整个过程中与公民在线合作，以确保公民的关注被理解和考虑到；4)电子合作，指公民与政府之间更深层的双向交流，以及使公民积极参与备选方案的形成和优选方案的确定的全面合作的伙伴关系；5)电子授权，将最终决策权授权给公民，并实施公民所决策的政策。

可以看到，在电子政务公民参与的整个阶段，公民的角色由原来的政策消费者变成了积极的决策者。此外，信息通讯技术的主体功能在不同阶段也发生着变化。在第一阶段(电子通知)，信息通信技术的使用是为了获得由政府提出的关于制定政府倡议的信息。第二阶段(电子咨询)，信息和通信技术可以就政府定义的不同主题收集公民的意见。在最后的三个阶段(电子涉及、电子合作、电子授权)，信息通信技术支持公民按照自己的意愿同政府合作(G2C 和 C2G)，以及公民彼此之间(C2C)在政策制订和决策过程中的合作。

2电子政务公民参与模型的演进

2.1　安斯坦公民参与模型

20世纪上半叶末，随着美国国家职能的不断扩张，尤其是公民的现实需求和个人偏好被考虑，公民作为参与主体开始得到关注，有学者认为这是公民参与的起源。谢里·安斯坦(Sherry Arnstein) 在1969年在《美国规划师学会杂志》上发表的《公民参与的阶梯》一文中按照权力分配的形式，把参与分为3种类型和8种形式，并将决策权力是否被公民分享作为判断公民参与程度的重要标准。掌权者用操纵和治疗来教育参与者的形式，安斯坦将此归类为非参与形式；掌权者将自己的信息通过告知、咨询、安抚等形式传递给参与者的形式，这被归类为公民参与的象征形式(图2)。

图 2　安斯坦公民参与模型

2.2　公民参与修正模型

安德鲁·阿克兰发展并完善了安斯坦公民参与模型，并在此基础上提出了更加全面的“2009公民参与的阶梯”。阿克兰对以下两方面有所创新：首先，他按照公民在决策中的参与程度对公民参与进行了分类，这一分类更准确地总结了公民参与和公民共享决策权由低到高的发展过程。其次，阿克兰从第三方这一新的视角来分析公民参与的阶梯，公民参与的程序、过程以及决策的质量开始得到关注(图3)[2]。

图 3　公民参与修正模型

2.3　公民参与有效决策模型

不同于安斯坦和阿克兰从参与主体视角提出的模型，托马斯从政府视角提出了公民参与的有效决策模型。托马斯根据公民参与及其对政府决策的影响程度对公民参与政府决策的途径进行了分类，并提出了选择公民参与的标准——“界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。”[3]政策质量期望与公民参与需求呈反比，而政策接受性期望与公民参与需求呈正比。托马斯的公民参与有效决策模型如图4所示。

A0-自主式管理决策;A1-改良式自主管理决;A2-分散式公民协商决策; A3-整体式公民协商决策;A4-公共决策

从A0到A4，公民参与的层次逐渐上升，公民决策过程中权力的分享程度越来越高，这与公众参与国际协会定义的公民参与有点类似，公民从原来的被通知的形式到最后共同决策，在政府决策中公民的参与感增强，同时也大大提高了公民的地位。一个好的公共决策，并不是越多的公民参与越好，公共决策最终的目的是能够高效地制定出高质量的政策并能够顺利执行，而不是更好地分享权力。

2.4公民参与有效决策模型的本土化重构

国内学者刘红岩将公民参与有效决策模型与公共决策过程完美结合，提出了公共决策有效参与模型[4]，并认为应将其看做一个可以不断修正的动态模型。新模型从5个维度、6个要素阐述了公共决策的有效参与，与公民参与的核心5WS&2HS(即参与什么、为什么参与、谁参与、什么时候参与、在哪参与、怎么参与、什么程度的参与)相契合。

该模型将是否应该引入公民参与作为出发点，最后是评估与纠偏。从内容、方式、程度、结果等层面反映了公民参与决策的全过程，完整展示了公民参与在具体领域的实际操作情况。通过将参与的必要性、范围、形式、程度和保障与政策的各阶段——

制定、执行与评估相结合而成功把公民参与与政府决策的各个阶段相连接(图5)。

图 5　公民决策有效参与模型

2.5电子政务公民参与模型

韦尔奇等发现政府网站的使用与电子政府满意度相关联，而多样的电子参与应用程序可以提高政府透明度，促进公民的直接参与。韩国学者Soonhee Kim等认为电子政务公民参与具有使用方便、 高效等功能，更有可能帮助电子参与者访问和获取有关政府机构提供的服务，并提交与政策信息相关的评论及意见[5]。在此基础上，他提出了电子参与和对政府的信任模型(图6)。

图 6　电子参与和对政府的信任模型

该模型强调在电子政务公民参与进程中电子参与者对政府的信任影响取决于电子参与者对电子参与应用程序的满意度和政府对电子参与者需求回应的质量，以及电子参与者通过电子参与自身的发展，所感知的对政府决策的影响及其对政府透明度的评估。

国内学者陆敬筠等将技术接受模型(TAM)与电子政务相结合，提出了电子政务公众参与模型，并通过实证研究对其修正，构建出了电子政务公众接受模型[6](图7)。

图 7　电子政务公众接受模型

而另一学者陈岚在研究了电子政务公民参与过程中公民的行为特征,并将信任理论与理性行为理论(TRA)和技术接受模型(TAM)相结合的基础上提出了适合我国国情的电子政务公众参与模型(图8)[7],在此基础上进行了实证分析。

图 8　电子政务公众参与模型

2.6　十三五政府网站发展ATM模型

2013年，研究电子政务与政府网站的国脉互联政府网站评测研究中心提出了“政府网站+”理念，即政府将政务在微博、微信及其他的社交及公众平台公开来促进政府决策的贯彻与落实。在此基础上，该研究中心又提出了“十三五政府网站发展ATM模型”[8]。模型的三大核心维度是“功能应用”、“关键技术”、“管理运营”(图9)。

图 9　十三五“政府网站+”发展ATM模型

政府网站功能的不断完善有利于促进电子政务公民参与，让用户在政府决策中由原来的“过客”变成促进决策制度的“说客”，并在电子政务公民参与中找到归属感。

3基于政府决策的电子政务公民参与模型

笔者通过对国内外电子政务公民参与过程及层次的梳理及对电子政务公民参与模型的演进的研究，在综合国内外模型优点的基础上提出基于政府决策的电子政务公民参与模型(图10)。

图10　基于政府决策的电子政务公民参与模型

电子政务背景下的公民参与,并不是简单将公民参与融入政府决策过程中，而是以一种创新的思维方式去接受和采纳。

一是有用性感知，即公众在使用电子政务系统的过程中，该系统服务可以提高其办事效率，减少其时间和资金成本，最直观的感受是该系统服务是否对自己有现实价值及未来价值。

二是易用性感知，即指公民对新服务是否方便、好用的感知。测量标准是参与渠道是否畅通、获取服务是否方便、操作简易程度3个方面。

三是技术优越性。随着“互联网+”行动计划的提出，网络思维得到广泛传播，在此基础上制定的“政府网站+”较原来的政务网站有了更强的技术支撑，将这一优势加以宣传，可以加深用户的了解，并直接影响公民参与态度。

四是信任感知，即电子政务公民参与的前提是公民对政府网站的信任，体现在政府的透明度和用户满意度这两个方面。前者让权力在阳光下运行，因为政情只有做到公开透明，公民才愿意参与其中；后者则是指政府提供的信息质量和政府网站系统的质量可以满足用户的需求，保护用户个人隐私，让公民觉得可以通过该渠道参与并实现自己的需求。

五是参与主观规范，即指公民在参与电子政务过程中其行为受相关人意见的影响。其中，主观规范指个人对于是否采取某项特定行为所感受到的社会压力。参与主观规范可从政府当前的政策、所处的社会环境、相关群体的认知、个人的参与能力等4个方面进行测度。

六是参与态度，即公民对电子政务服务的评价和行为倾向，参与态度直接决定参与意向。

七是参与意向，即指公民有参与电子政务的意图但尚不明确怎么参与的一种行为倾向，它直接影响公民的参与行为。

4结束语

“互联网+”的迅速推广势必造成公民互联网意识的觉醒，传统的电子政务已经不能满足公民的需求，所以必须创新思维运用“政府网站”来构建以公民为中心的电子政务服务。本文构建的基于政府决策的公民参与模型，能够解释电子政务公民参与过程中各变量之间的关系，为研究新时代电子参与提供一个很好的参照，但同时各变量之间的相关性还有待进一步实证研究。

[参考文献]

[1]Arnstein S R. A Ladder of Citizen Participation[J].American Institute of Planners Journal,1969,35：216-224.

[2]赵玉丽,徐志国. 我国地方政府决策中公民参与模型的改进和完善[J]. 理论导刊,2014(10)：4-8.

[3]Thomas J C.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛,译.北京:中国人民大学出版社，2005：32.

[4]刘红岩.公民参与的有效决策模型再探讨[J]. 中国行政管理,2014(01)：102-105.

[5]Soonhee Kim, Jooho Lee.E-Participation, Transparency, and Trust in Local Government[J].Public Administration Review,2012,72：1-10.

[6]陆敬筠,仲伟俊,朱晓峰. 电子政务服务公众参与模型及实证研究[J]. 情报科学,2010(08)：55.

[7]陈岚.电子政务公众参与影响因素的实证研究[J]. 现代情报,2012(09)：122.

[8]郑爱军.“十三五”政府网站发展评估ATM模型[EB/OL].[2014-07-29].http://www.echinagov.com/news/dynamic/38175.html.

[责任编校： 张众]

Model of E-government Citizen Participation in

Government Decision-making Process

CHEN Qing， XING Meijie

(SchoolofEconomicsandManagement,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

Abstract：The paper analyzed the process of citizen participation in e-government based on the literature review, studying the level of citizen participation in e-government,describing e-government citizen participation in the evolution of the model , summarizing the excellent citizen participation and e-government citizen participation model at home and abroad. It then built and elaborated a new e-government citizen participation model based on government decision-making.

Keywords：e-government；citizen participation； citizen participation model； citizen participation level

[中图分类号]D601

[文献标识码]：A

[文章编号]1003-4684(2015)06-0010-05

[作者简介]敖文文(1988-)， 女，湖北随州人，湖北工业大学硕士研究生，研究方向为政治学理论

[基金项目]国家社科基金(15BZZ092)，中央编译局社科基金招标项目(12ZBB03)，湖北省马克思主义理论家培育计划项目(14ZD047)

[收稿日期]2015-10-09