影响政府投资水利项目进度的因素及措施

2015-04-05孔德军

山东水利 2015年11期

孔德军

（济南市水利局，山东济南 250099）

近年来，随着经济的发展，国家不断加大对水利行业的投资力度，但是，目前很多政府投资水利项目进展缓慢。以济南市国家规划的河道治理项目为例，根据省水利厅2015-02-28公布的《全省中小河流治理情况通报》，济南市“13国家规划”河道治理工程验收排序在全省第12位，投资完成情况排序在全省第15位，进展一直位于全省较低位次，这与省会城市的要求相去甚远，也影响着济南市的形象。因此分析水利项目建设中存在的问题，改进水利项目的建设管理，如期实现水利项目的进度目标、投资目标和质量目标，具有特别重要的意义。

1 水利项目进度目标不能实现的原因

1.1 管理原因

未尊重政府投资水利项目管理的客观规律，对政府投资水利项目的特殊性认识不足。由于政府项目中政府可能兼具“出资人、使用人、管理者”三重身份，这对政府项目实施能否实现专业化管理、满足项目可研拟定的投资效益和公共利益提出了疑问。政府投资项目的特殊性，决定了对其应该有与一般投资项目不同的管理方式。各级水利部门是政府投资水利项目的重要参与方。具体哪一级水利部门负责项目的具体实施，担当项目法人，这一般根据项目的规模和投资而定，规模越大，组建项目法人的水利部门级别越高，因此存在多重委托-代理关系。项目资金来源不同，具体的决策管理部门也不同，各级水利部门对应本级资金负责。进度目标是由上级水利部门制定的，有时上级业务部门的批复耗时较长，这在一定程度上造成了工期滞后。上级水利部门的作用还体现在项目前期决策和项目实施中的监督两项，而项目实施中的监督主要就是进度目标能否按时实现。如何让项目法人切实负责的履行职责是化解我国所有政府投资项目所存问题的关键因素。

1.2 法规原因

水利项目必须使用“四制”的规定限制了其它工程项目管理模式的使用。当前济南市水利项目管理模式单一，均为DBB（设计-招标-建造）模式，这一模式的运作周期较长，不利于进度控制。虽然济南市也有少部分项目采用BT模式，但这一模式主要是解决融资问题，不是解决进度问题的模式。

1.3 资金原因

当前济南市水利项目实施中受影响较大的原因主要有资金原因，一是县区配套资金不到位，县区由于多是“吃饭财政”，配套资金不到位，仅依靠上级资金进行项目建设，造成资金缺口，形成了大量的“胡子工程”。二是一些单位利用权力挤占、或者巧立名目挪用建设资金；三是一些单位随意进行设计变更，扩大工程规模，套取国家资金，存在“钓鱼”行为；四是政府资金的拨付计划不能满足工程进展的需要。上述现象的产生，虽然与腐败有关，但也与政府投资水利项目的资金支付制度不完善有关。

1.4 设计原因

设计不合理。这主要表现为设计人员脱离实际，设计不合理、设计的可施工性差，设计变更频繁。甚至个别工程建成就不能使用。原因是设计与施工的分离，设计人员难以积累施工生产的经验，而施工人员则远离设计活动，两者知识和经验的鸿沟，以及信息不对称的情况日趋严重。

1.5 外围原因

干扰的形式有阻挠征地拆迁，上访、打闹甚至暴力冲突。其中的原因可以分为合理和不合理两类。合理的原因可能是补偿低于国家标准，地方私吞补偿资金；项目方案不合理，老百姓不认可，方案未征求公众意见，公众担心不能产生实际效益；还有项目建成后管理模式不合理，老百姓不认可。不合理的原因则是老百姓蓄意闹事，争取超高补偿金和承揽工程。

1.6 信息技术原因

水利工程信息化管理程度较低。当前在“互联网+”的影响下，制造业的效率提高了，但建筑业的信息化程度较低，信息丢失的现象严重，这影响了建筑业效率的提升。

2 确保进度目标实现的措施

2.1 组织措施

组织是目标能否实现的决定性因素。一是应有专人负责在建项目的进度控制，项目法人应为第一责任人，并在项目管理团队中设置专门的工作部门和专人负责进度控制。二是当前济南市水利项目的管理多采用职能式结构，这一模式比较适合行政机关，不太适合工程项目，应推广采用矩阵式结构。

2.2 行政措施

一是应当借鉴省水利厅对各地级市的通报和约谈制度，实施市局对县区的通报和约谈，给县区政府施加压力，促使县区政府领导加强对水利项目的重视，为水利项目施工扫清外围障碍，使得承包商顺利入场施工。二是将承包商无理由拖延工期计入其诚信档案，视为违约，利用现代信息管理工具建立黑名单制度，各级水行政主管部门可以对其进行行政处罚，并限制其参与以后的本地水利工程投标。三是应当细化政府投资水利工程的管理程序和规则。由于政府也是经济人，既当裁判员又当运动员，这就要求对政府的行为应有明确的程序和规则，这些程序和规则的制定应该是宜细不宜粗，越明确越好，从而要求上级政府能更有效地监督下级政府。应当制定实行其他项目管理模式的法律法规，还应当对《济南市建设项目管理办法》在试行的基础上进行细化。四是确保进度目标科学、可行。有时上级水利部门为了赶进度，制订的进度目标偏紧，增大了进度目标完成的难度。五是应为政府投资水利项目编写特殊的合同文本。政府投资水利项目的资金来源于税收，受关注的程度较高，所以对政府投资水利项目必须采用相对于一般非政府投资工程严格得多的合同条件，以回应公众关切，可以借鉴世界银行（或FIDIC）制定的合同条件。

2.3 管理措施

借助中介机构直接管理政府投资水利项目。中介机构的参与应不止局限于代建，还可以采用咨询、顾问等方式。受限于政府机构规模，政府部门的工程管理能力有限，通过借助中介机构的活动为政府投资水利项目，特别是大型工程项目提供决策和技术支持。这对精简政府机构，充分发挥政府在建设市场中的主导和宏观调控作用都有较大的好处。

2.4 参与措施

积极引导公众参与，创新民主管理项目新模式。水利项目多是公益性项目，关系老百姓切身利益，老百姓对于项目有着自己的关切，在项目建设过程中通过项目公示征求意见、举行听证会、参与式管理等民主管理项目新模式，让老百姓满意项目内容，也才能有利于拆迁，有利于项目进度控制。但也不是什么项目都要公众参与，问题的关键是要考虑决策的有效性，依据是政策专业性和项目可接受性。政策专业性强可接受性大的事情，可以政府决策；政策专业性弱可接受性差的项目，不能关门决策，要与老百姓整体协商；介于两者之间的可以共同决策或分散协商。水利工程能否实现可持续运营的关键是每个项目管理政策与实际情况的结合，因此老百姓参与管理是必选项。

2.5 经济措施

一是各级资金的下达时间及金额应能满足项目进展的需要，避免因资金问题影响项目进展。应规定各级资金扮演的角色，避免资金不到位现象的发生。二是在做预算时，应设置考虑加快进度所需要的资金，为以后工程实施中加快进度提高保障。三是对承包商是否完成进度目标实行奖惩，提前完工的给予奖励，逾期完工的处以罚款。四是可以考虑按资金类型划分项目，取消地方配套的规定，所建项目全部来源于一种资金类型，划分为中央项目、省级项目、市级项目等，这样划分既可以减轻县区配套资金的压力，也有利于上级部门监管。

2.6 担保措施

政府投资水利项目要实行工程担保和保险制度。由于政府投资水利工程项目一般为公益项目，社会影响比较大，事关政府形象和广大人民群众的根本切身利益，因此要保证政府投资水利项目保质保量地顺利完成，保证项目的成功，不能承担较大的合同风险和工程风险。因此政府投资水利工程项目要实行工程担保和保险制度。一是充分利用好现有的担保惯例，如工程承包类保证担保类的投标担保、履约担保、付款担保、预付款担保、维修担保、保留金担保，和业主责任履行类保证担保的回垦担保、地块开发责任担保、完工担保和特许经营权担保。二是采用创新性的工期保函。选择这一措施并不是让承包商承担不应由他承担的风险，而是为了促使承包商更有责任心的管理应由他管理的风险，采取积极有力的各项措施，确保工期目标的实现。只要合同双方同意，就可以签订这样的保证措施。在履约保函的基础上，再签订工期保函可以强化承包商的责任意识，减少由于承包商原因造成的工期延误。三是项目法人应做忠诚担保。这样做可以增强项目法人的个人诚信和责任心，使国家和公众免于或减轻项目法人失职或腐败而蒙受经济损失。