实施生猪目标价格制度的难点与对策分析

■杨 艳 何蒲明

（长江大学江汉平原农村经济研究所主要粮食作物产业化湖北省协同创新中心，湖北荆州，434023）

猪肉在我国居民消费和畜牧业发展中地位举足轻重，素来“猪粮安天下”，猪肉和粮食一样乃国计民生的根本。然而，长期以来，生猪价格大起大落的“猪周期”现象一直制约着生猪养殖业持续健康发展。稳定生猪价格，统筹兼顾生产者和消费者的利益，走出“肉贱伤农、肉贵伤民”的怪圈，对我国生猪行业健康发展、农民收入增加、市场稳定及经济发展意义重大。2014年中央一号文件提出要完善粮食、猪肉等重要农产品价格形成机制，将探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，逐步建立农产品目标价格制度，切实保障农民利益。2015年的中央一号文件又进一步提出，进一步加大农业补贴力度，推进合理的农产品定价机制。目标价格制度意味着新形势下我国生猪价格和生猪补贴政策改革迈向一个新的台阶。本文重点探究实行生猪目标价格制度面临的困难和可能的应对措施，以期为我国农产品目标价格制度的推广实施提供参考[1]。

1 实行生猪目标价格制度的现实背景与意义

1.1 现实背景

为了稳定生猪市场供应，促进生猪产业的持续健康发展，针对近几年生猪价格的大幅频繁波动，2007年以来国家相继出台了生猪补贴政策、生猪信贷支持政策和生猪收储政策等一系列价格调控措施[2]。政策实施后，生猪产量得到大幅提高，全国能繁母猪存栏数和规模养殖的比重均呈现正增长的态势；养殖者利益受到充分保护，生猪养殖风险有效降低，成本利润率提高；生猪价格获得一定控制，上涨势头得以缓解。与此同时，政策执行的问题也日渐凸出：首先，生猪补贴和信贷支持政策均侧重于规模养殖户，而忽略了散养户，绝大多数寻求金融支持的小养殖户贷款无门，在地区上并没有体现出差异化原则，不利于生猪市场的整体均衡发展。另外，我国的储备肉数量仅占全国猪肉年产量的0.3%，对生猪市场的调节作用微乎其微。而且生猪价格虽然大部分时间在正常范围内，但是始终高位运行，政策调控反而加剧了猪价大起大落的风险。加上政策执行存在明显的滞后性，当期养殖户往往在政策刺激鼓励生产时扩大生猪存栏量，直接导致下期供给过剩，价格下跌，生猪市场的不稳定性增强。

由此可见，生猪补贴等价格调控政策虽然一定程度上缓解了猪价暴涨暴跌的局面，但在保持合理猪价和稳定市场供应上始终存在一定的局限性，生猪目标价格制度和农产品价格形成机制改革势在必行。

1.2 现实意义

生猪目标价格机制的运行，是保障农民养殖成本和合理收益的新探索。这对于弥补和纠正现存的政策弊端以及更好地实现政策目标意义重大。

1.2.1 有利于完善市场调控机制，有效发挥市场引导作用

市场运行自身形成的平衡远比行政命令得来的效果稳固持久。以往的生猪补贴政策虽然一段时间内提高了生猪产量及其成本利润率，但对生猪生产的刺激作用却逐步呈现出不可持续性，而且猪农的预期也逐渐稳定，养殖积极性降低，生猪行业的发展受到制约。实施目标价格制，让市场的回归市场，使猪价的形成与政府补贴脱钩，猪价完全由市场供求决定，是生猪市场价格形成机制的有效补充，当生猪市场价格低于目标价格时，农户仍按市场价格随行就市自主交易，政府按照养殖成本和数量补齐差价，不仅能有效提高猪农活力和积极性，保障养殖户基本收益，引导生产者理性预期，按照市场规律安排生产，还能减少政府干预对市场的扭曲，有效发挥市场在生猪价格形成中的决定性作用，提高市场配置资源的效率。

1.2.2 有利于优化补贴方式，兼顾生产者和消费者利益

生猪目标价格制坚持市场定价，价补分离的原则，一方面农户依据市场规律合理安排生产，有利于促进生猪市场合理价格的形成，避免价格扭曲；另一方面，政府设定生猪的目标价格，当实际价格低于目标价格时，按差价补贴生产者，这对于养殖户来说无疑是“双重保险”；但在实际价格高于目标价格时补贴低收入者的举措，则能弥补之前生猪补贴和信贷支持政策单纯考虑生产者的福利，而忽略消费者利益诉求的不足，优化了补贴形式。生猪目标价格制度的实施，既能有效增加和稳定养殖户的收入，又统筹兼顾了城市低收入群体的承受能力，有利于满足低收入家庭的基本生活需求，使生产者和消费者实惠共享。

1.2.3 有利于稳定生猪市场供应，调和供需矛盾

现有的生猪补贴政策由于受到资金人员尤其是时滞效应的约束，并未能及时有效地对生猪市场给予调控。由于信息的不对称性和失真信号的错误引导，养殖户依据即期价格水平和供求关系预期未来收益，往往导致盲目性簇拥，或恐慌性哄散，生猪市场供应发生逆转，极不稳定。实施生猪目标价格制度，国家及时公布目标价格并适时调整，无论目标价格高低，养殖户都随行就市，有利于生产者趋于稳定的预期收益和合理的组织生产，有效避免了养殖规模的盲目扩大或急剧缩小，不仅促进了生猪市场供应的稳定，也确保了市场消费者需求的满足，较好的缓解了供求关系的矛盾。

1.2.4 有利于减缓猪价震荡，维持物价走势平稳

根据有关机构测算，猪肉价格每上涨20%，就会影响CPI约0.6个百分点；如果考虑到对其他食品的带动，可能会影响CPI约1个百分点。猪肉价格的波动贡献了CPI波动的相当大部分，物价水平往往成也“猪肉”败也“猪肉”。实施生猪目标价格制，可以保持生猪市场供求平衡进而熨平猪价的周期性波动，猪价不再暴涨暴跌，物价水平会因此平稳，人们的生活水平和生活质量也能得到保障。

1.2.5 有利于保持合理猪价，促进生猪市场持续健康发展

建立生猪目标价格制度，所有生产者统一按照市场价格自由销售，政府不会在不该干预的时候过分干预，农户又可以在猪价较低时对照目标价格享受补贴，既可以遵守市场价值规律正常交易，又解除了养殖户对于猪价忽高忽低带来损失的后顾之忧，生产的计划性有利于稳定生猪市场，从而将猪价维持在一个合理区间内，对于整个生猪市场的健康可持续发展颇有意义。

2 实行生猪目标价格制度的难点

2.1 目标价格测算难

目标价格是定于市场价格形成之前的，是对生产者和消费者进行补贴的基础，科学合理的目标价格是执行生猪目标价格制度的关键，其根本出发点是保护生产者收益，增加养殖户收入，所以它是反映粮食成本及合理利润的理论价格。测算精确，无疑对市场价格有积极的导向作用；反之，带来的不良后果难以想象[3]。首先，要确定养殖成本。我国生猪养殖成本包括仔猪购进成本，饲料成本以及与其相关的玉米大豆投入，对于规模化养殖，配套的标准化猪舍建设，先进的上料、通风、饮水、降温、加热等设备，加上土地使用、粪污处理、贷款利息等费用都是生猪生产成本的重要组成部分，人工成本主要包括用工数量和人工工价，另外还有为保证生猪存活率而支出的医疗防疫费用，贷款利息、死淘费以及土地租用费和交通费，其成本构成繁杂，量化困难。其次，还要确定合理利润。利润过低养殖户收益得不到有效保障，生产积极性下降，利润过高不仅加大了各级财政的支出负担还有可能触及WTO对“黄箱”政策的限制。如何通过调查研究制定科学合理的目标价格，究竟采取成本法还是收入法，是实施生猪目标价格制度面临的最大障碍。

2.2 补贴方式确定难

目标价格确定后，如何将目标价格与市场价格的差额以最有效的方式补贴给生产者和消费者，提高补贴的精准性是一个很关键的问题。当市场价格低于目标价格时，到底是根据产量、重量还是品种和质量补，如果单纯与产量挂钩则会刺激生产者盲目购进仔猪数量，扩张养殖规模，生猪出栏率提高，导致生产过剩，市场交易价格最终下跌，政府为弥补猪农亏损不得不冒着承受巨大财政负担的风险，甚至陷入无法控制的局面。如果根据重量补贴，那么究竟是否设置补贴界限，低于某一公斤数，按照什么样的标准来测算，高于这一界限又如何计算。如果根据品种补贴，要确保所有品种信息都全面搜集，而且要确定对不出售的自留猪是否给予补贴，还是只针对商品猪。当市场价格高于目标价格时，是按照家庭人口数还是根据家庭消费总量补贴消费者，是以实物形式还是折算成货币直接发放给农户，如何兼顾政策实施的可操作性和简洁性以及低收入群体的基本生活需求，是一个值得思考的问题。

2.3 补贴资金核定难

补贴方式的确定直接关系到补贴资金的多少。我国生猪生产的主要方式还是以小型散养为主，目前我国还有5 000万左右养猪户，数目庞大且分散，完善和公开透明的生猪信息采编难度较大，部分猪农为了获得更多补贴隐瞒或谎报信息，更增加了核定障碍。另外，对于生猪死亡的情况是否应该包括在补贴中以及如果包括应该补贴多少价款也要纳入考虑范围。对于消费者而言，到底市场价格高到什么水平才能接受补贴呢?以什么标准怎样获取相关信息来衡量和确定低收入消费者的范围，对不同水平的低收入者确定相同还是阶梯式的补贴金额，都要遵从保障消费者维持基本生活的初衷，否则易造成社会不稳定。

2.4 猪农生产决策难

实行目标价格制度后，猪农要完全根据市场的供求信息来安排生产经营，但是，我国目前的生猪养殖以小型散养户为主，规模化、信息化、组织化程度较低，市场信息分散不灵，生产盲目性大，预测与抵御风险的能力较弱，这无疑大大增加了养殖户的生产决策难度。

3 有效实施生猪目标价格制度的对策与措施

3.1 以适时调整的猪粮比价作为目标价格

猪粮比价是指生猪出场价格与玉米批发价格的比值，它能够直观反映养猪成本收益的变化情况。将猪粮比价作为预警指标的生猪市场价格调控机制，以生猪生产盈亏平衡点的猪粮比价作为目标价格具有一定的合理性，而且条件比较成熟，可操作性强、简明易懂。但是猪粮比价并不是一成不变的，随着我国规模化养猪水平的进一步发展，生猪生产成本要素更加多样化以及成本比重的变化，如果依然以不变的猪粮比价作为盈亏临界点来衡量养猪收入会产生某种程度的偏差[4]。因此，应与时俱进适时调整，体现适时性和权威性。建立生猪行业的一体化监控系统，强化对猪粮利润平衡点、盈亏平衡点等多项预警指标的综合分析，完善综合的信息收集平台。增加固定监测点，扩大样本采集量，编制“猪肉消费量指数”和“养猪费用指数”，及时掌握生产、成本、市场和收益等方面的动态数据资料，建立覆盖全国的流通发布信息平台和全面分析研究系统[5]，对于猪粮比价适时调整并及时向公之于众，以正确指引生猪养殖的生产决策，规避市场风险。但是也不可太过频繁的调整盈亏平衡点猪粮比价，一般情况下即时猪粮比价在盈亏平衡点上下浮动20%都是正常的[6]。

3.2 发展标准化养殖，引导产业改革升级

推动生猪行业健康发展，治本之策还是推动产业的优化升级，合理引导生猪生产，倡导适度规模的标准化养殖，大力培育养猪大户、养猪龙头企业、建立生猪养殖专业合作社，发展生猪产、加、销一体化经营，既可以避免生产的盲目性，使生猪养殖实现集约型转变，企业自行屠宰、加工并直接参与猪肉及其加工产品的销售，可以灵活地依需调供，加大供需对接力度。而且各个环节按标准严格执行，食品安全得到了保证，因肉质问题引起的需求震动也会减少，有效保证了市场供给、熨平了价格波动。实现规模化养殖后，在全国养殖数量不变的情况下，政府面临的小型分散补贴主体数量减少，而产业标准化程度提高进一步降低了信息采集和统计工作的繁琐和难度，补贴资金的确定和发放也更加简便，真正保证所有养猪户都能享受补贴，提高了补贴的高效性和指向性。此外，一方面，新型的养猪主体能够克服信息不对称的弊端，合理制定生产决策。通过全面及时地搜集和整理生猪市场信息，对生猪市场未来走向做出准确预期，集中指导生产，改变单一的市场价格决定生产时的哄散现象，稳定养殖规模，减少供求失衡；另一方面，其在养殖方法、繁育良种、疫病防治等方面经验丰富，而且采取统配统销的经营方式不仅有利于养殖成本的降低，还降低了生猪的发病和死亡率，可相对缓解因疫情带来的生猪供求变化及价格波动的现象。

3.3 探索生猪目标价格保险试点

今年中央一号文件指出，将“探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点”。以约定的猪粮比价作为理赔基础，若在保险期间内价格主管部门公布的猪粮比低于约定的猪粮比，则按其跌幅同比例进行相应赔付，高于约定的猪粮比的则不发生赔付。保险金额的计算是上一年玉米本地平均批发价乘以月生猪出栏数量之和乘以约定单猪平均重量再乘以约定猪粮比。保费是保险额与费率乘积，在保险试行阶段，国家还会根据其他生猪政策性保险补贴提供保费补贴，养殖户在承担小额保费的情况下，既减轻了经济负担，又增强了抵抗市场风险的能力，在弥补猪价震荡给农户带来的亏损的同时，又能提醒养殖户在猪价连续下行时及时补栏，从而实现保供稳价的政策目标，也有利于物价和社会稳定[7]。

3.4 创新金融机制 扩大生猪产业金融支持

现阶段，疫病传染、自然灾害、市场波动“三座大山”制约着我国生猪产业的发展，生猪养殖户可以借助金融体系在改善资源配置、降低交易成本、缓解不对称信息和减少代理成本上的强大优势，有效分摊和转移风险。但是，我国绝大部分养殖户都面临着贷款无门、还款压力大的困境，对此，要引导各类金融机构增加对生猪养殖场户的贷款规模和授信额度，创新金融担保机制，如农村互助社、城乡社区银行等，采用委托贷款、信用担保、贷款贴息、贷款担保、参股等多种投资方式，形成以合作性金融、商业性金融、政策性金融及其他金融为主体的农村金融体系，支持生猪产业。对于欠发达地区，应通过农民专业合作社，实行养殖户贷款方式由“零售型”向“批发型”转变，为生猪贷款开辟绿色通道。在保险方面，建立一户一“簿”，实行统一保险，完善财政、保险公司、防疫站、及养殖户四位一体的综合母猪保险、一并保险、自然灾害保险等系统保险制度[8]。成立产业发展基金和国家生猪价格风险调节基金，在产业处于低谷期时，通过发展基金对产业进行调控，对养殖户进行补贴。

3.5 完善和健全生猪期货市场

生猪市场健康发展的理性选择是建立具有权威性的生猪期货市场，以期更好地发挥套期保值和价格发现的双重功能。通过生猪期货市场交易，养殖户及生产加工者在价格大幅波动中提前锁定利润，也有利于生产经营者通过豆粕、玉米等投入原料的期货交易与生猪期货交易实现成本和利润的双向锁定，规避价格大幅波动带来的风险[9]，通过对远期价格的锁定，来对即期的生产预先指导，能有效地避免生产的盲目扩张和萎缩、供需的严重不平衡和价格的忽涨忽跌，减缓生猪市场的剧烈波动的同时，为生猪目标价格制度的实施贡献优良的市场条件。另外，利用期货市场的套期保值功能，让众多的社会投资者来分担由养殖环节单独承受的市场风险，有利于风险的分散和转嫁。当前，我国的生猪期货市场尚不够完善，束缚了其价格发现功能的发挥，应借鉴国外发展经验，加大生猪期货市场的宣传，让投资者积极参与，并致力于生猪养殖订单与期权、期货等的有效结合，通过金融机构与“基地+农户”、“公司+农户”、“公司+农户+基地”等模式组合，设计适当的期货合约、风险防范体系，完善监管结算等相关法律规范，以期更好地发挥期货市场对养猪行业的促进作用。