民初国会建置中的 “型制”设计

彭 涛，杨天宏

国会政治是近代中国政治史研究的重要内容，历来受到学者高度重视，既有研究成果不少，贡献亦多。相关研究在中国国会政治运作初期便已起步，谢彬、鲍明钤、顾敦鍒、杨幼炯、陈之迈等学者所做研究，对中国国会政治研究有开山之功。1949年以后，海峡两岸学者在不同时段所做研究各具特色，对认识民初国会政治内涵做了良好的学术铺垫。其中台湾学者张玉法、张朋园的研究，尤具参考价值。大陆学者在1978年以前除带有政治色彩的批判外，较少涉及这一研究领域。近年一些青年学者的研究表现出吸纳新的思想和学术范式、突破前人认识窠臼的迹象，值得关注。①参见谢彬:《民国政党史》、杨幼炯:《中国政党史》，《民国丛书》第2编第25册 (两书合为一册)，上海:上海书店，1990年;Mingchien Joshua Bau，Modern Democracy in China，Shanghai:The Commercial Press，Limited，1927;顾敦鍒:《中国议会史》，《民国丛书》第3编第21册，上海:上海书店，1991年;张朋园:《中国民主政治的困境(1909—1949):晚清以来历届国会选举述论》，长春:吉林出版集团有限责任公司，2008年;严泉:《失败的遗产:中华首届国会制宪 (1913—1923)》，桂林:广西师范大学出版社，2007年;邓丽兰:《域外观念与本土政制变迁:20世纪二三十年代中国知识界的政制设计与参与》，北京:中国人民大学出版社，2003年;刘景泉:《北京民国政府议会政治研究》，天津:天津教育出版社，2006年;张亦工:《第一届国会建立及阶级结构》，《历史研究》1984年第6期。但总体而言，既有研究尚难让人满意。1949年以前，研究者中很多人兼有政治设计者或参与者身份，难免“当局者迷”的认识局限。国民党撤离大陆后台湾学者的研究虽相对客观，事实与学理结合亦好，却因所论过于宏观而略欠深入。大陆方面除“拨乱反正”之前属“乱”的时期或可忽略不计外，其他时段的研究尽管逐渐趋于学术化，研究内容拓展到国会与政党等诸多方面，但重心多在“国体”及与之相关的政治斗争这类宏观层面，且多为单纯叙事，较少研究色彩。考虑到政体与国体在政治技术上的关联性，没有合宜的政体建构，国体基础难以奠定，加之民初很多政治问题都与政体设计疏漏有关，②杨天宏:《论〈临时约法〉对民国政体的设计规划》，《近代史研究》1998年第3期。不宜漠视，本文拟从国会“型制”设计这一政体角度，对民初国会政制研究中被学者忽略的诸如国会“院制”与立法机关内部制衡、立法与行政机构协调机制的建立、法定开会人数与“非常国会”的“合法性”、选举人资格限制与议员素质等问题做一初步探讨。刍荛之见，未敢自是，贡献学界，聊备参考。

一、“院制”与立法机关的内部制衡

所谓“院制”是指国会的型制与构成，即究竟是实施一院制还是实施可以相互制衡的两院制的问题。西方国家国会虽有实施一院制的先例，如古代罗马与近代挪威便采此制，大革命时期的法国三大会议 (宪法会议、立法会议、第二共和时代之二会议)亦为一院制，但多数近代国家都以两院制方式运作国会。①楼桐孙:《改造代议制之具体方案:两会一院制之建议》，《东方杂志》第23卷第16号，1926年8月25日，第19-21页。实施两院制既有相应的政治历史依据，也有分权制衡的现实政治考虑。一些近代政治学者强调民主，但往往忽略从政治技术立场思考，“民主”有时也需要以“不民主”的方式加以制约，反之亦然。如果众议院议员通过选举产生是在体现民主，参议院不以多数民意为皈依则明显是在“反民主”，这种看似悖论的主张恰恰体现了现代国会政治的精髓所在。②威尔逊说:在对一种成功和有益的政治制度进行哲学分析时会发现，对这种政治制度的有效制约，只能是将各种不同成分混杂在一起，只能是把看来相互矛盾的政治原则结合在一起。英国政府正是由于它不是完全的君主制，所以才臻于完善。美国的制度“正是由于它在某种程度上不民主，所以才稳定”。其中参议院的作用十分重要，它把美国政治“从轻率的民众暴政中拯救出来”。“正如英国制度由于有下院和内阁，因而是一种有限的君主政体一样，我国的制度，由于有参议院，也可以说是一种有限的民主制度”。威尔逊:《国会政体——美国政治研究》，熊希龄等译，北京:商务印书馆，1989年，第123-125页。

中国国会是模仿西方的产物，英、美是对中国国会“院制”选择产生过重大影响的国家，两国均实施两院制。就利益关系而言，上院在英国主要反映贵族阶级的诉求，美国没有英国那样的传统贵族，实施两院制，其参议院议员是以联邦制政体中各州利益代表身份出现的，与英国参院坚守的原则毫无共同之处。③威尔逊:《国会政体——美国政治研究》，第120-124页。对此，美国建国初期联邦党人有明确论述，认为一切一院制而人数众多的议会，都容易为突发的强烈感情冲动左右，或受“帮派分子”操纵，通过过分及有害的决议。然而在两院制的国会建构下，不首先征得多数人民的同意，并随后取得大多数州的认可，任何法律和决议都不能成立。联邦党人认为，“参议院组织上的这一特点，必然构成防止不恰当立法行为的进一步障碍”。④汉密尔顿或麦迪逊:《为〈独立报〉撰写》，汉密尔顿等:《联邦党人文集》第62篇，程逢如等译，北京:商务印书馆，1980年，第315-316页。可见美国的参院与众院一样，并不代表某个特定的“阶级”。

清末中国实施预备立宪，中央设立资政院拟定章程时，就有作为未来国会上下两院之预备的考虑。⑤《资政院奏拟订资政院院章折附清单》(光绪三十四年六月初十日)，故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》(下)，北京:中华书局，1979年，第627-629页。民国建立后则直接仿效英、美国会实施两院制。《中华民国国会组织法》第一条规定，民国议会由参、众两院构成。第二条规定，参议院由下列各议员组成:1．由各省省议会选出者每省十名;2．由蒙古选举会选出者二十七名;3．由西藏选举会选出者十名，由青海选举会选出者三名，由中央学会选出者八名，由华侨选举会选出者六名。第三条规定，众议院以各地方人民所选举之议员组成。第四条规定，各省选出众议院议员之名额依人口之多寡而定。每人口八十万选出议员一名，但人口不满八百万之省亦得选出议员十名。此外，组织法还在“两院”型制下对人口总调查未完成前各省及蒙藏青海的议员名额做了具体规定。⑥《中华民国国会组织法》，顾敦鍒:《中国议会史》，《民国丛书》第3编第21册，附录，第427-429页。

1913年4月8日中国第一届国会召开，国会两院“院制”正式确立。然而，正如美国实施两院制也不免为院制发生争议一样，⑦威尔逊:《国会政体——美国政治研究》，第120-124页。中国国会创建伊始，也争论不断。焦点在于，中国究竟有无实施两院制的历史依据与现实条件?在政治技术上，两院制真的可以达致相互制衡的目的吗?

曾专程到欧洲考察政制的章士钊不认同两院制，认为中国与西方两院制国家历史文化及政治传统有巨大区别，中国既非联邦又无贵族，故不必设上院。⑧章士钊:《在宪法会议第二十四次会议上的发言》(1917年2月16日)，《章士钊全集》第4卷，上海:文汇出版社，2000年，第19页。孟森反对中国设两院制的理由与章士钊相似，认为在东西方联邦制国家，由各邦人民选举议员组成国会下院，由各邦政府推举议员组成国会上院，原因在于这些国家政府与人民之间未泯阶级，故各举代表，以保其利益。中国为单一国，又为民主国，本无阶级存乎其间，反设参议院，实属无意识之模仿。中国的国会组织系议员所定，议员多设一机关，即多一盘踞的场所，对人民来说甚属无谓。①孟森:《中俄通好后之政治与经济》，《孟森政论文集刊》下，北京:中华书局，2008年，第1041-1042页。楼桐孙则从职能分工的立场对中国实施两院制提出质疑，认为19世纪末以来各国上议院的权限呈削减趋势，中国将来国会是一院还是两院，姑且不论，但中国现有两院的职权并无区别，“就上议院之权限问题观之，已觉令人对于两院有重大怀疑之感”。②楼桐孙:《上议院之权限问题》，《东方杂志》第23卷第13号，1926年7月10日，第19、32页。

不过相对说来，两院制主张更占上风。面对质疑，《天坛宪草》起草委员孙钟解释说，从世界范围考察，“采一院者不过挪威等数小国耳，就此观之，我国应取两院制已无疑义”。③楼桐孙:《改造代议制之具体方案:两会一院制之建议》，第19-21页。在维护两院制的言论中，梁启超的意见最有代表性。他偏重从权力制衡角度考虑问题，认为两院制不仅可防国会专制，避免立法机关行为轻躁，调和国会与其他机关的冲突，还可使“优等之少数者”有机会在政治上发挥作用。西方国家普遍实施两院制，是因这些国家历史上有贵族与平民之分别，贵族入上院，平民入下院，利益平衡。中国虽无贵族，但应考虑地方的特殊性:中国地域辽阔，区域发展不平衡，在西藏、蒙古等未划一阶级的地区，“纯由人民自由选举之方法”未必适合，因而建议或以元老人物或以专业人士充当上院议员。④梁启超:《中国国会制度私议》，《饮冰室合集》文集之二十四，北京:中华书局，1989年，第1-41页。很可能因为“主流”的西方国家多为两院制，中国最终做出了“两院制”的政制选择。

但这一抉择并未消弥认知分歧。宪法起草委员会委员刘恩格将主张两院制的基本理由概括为“慎重立法手续，预防一院专制”，调和不同政治集团的利益冲突。⑤刘恩格、孙润宇之说，见《宪法起草委员会第6次会议录》(1913年8月9日)，李贵连主编:《民国北京政府制宪史料》第1册，北京:线装书局，2007年，第100、118-119页。但同为宪法起草委员的孙润宇就不以为然，认为在实施政党政治、两院议员均由民选的政治格局中，大党既在下院占据多数席位，亦必占多数席位于上院;党员既服从党义，则赞成于下院者亦必不反对于上院。所谓调和两院，纯属空言。至于所谓“一院专制”则属过虑，因三权分立已足以制约;退一步言，即便一院制容易导向专制，“两院何独不能共同专制”?在两院同为一党操纵的情况下，尤易如此。对此，两院制的主张者并未做出真正有说服力的解释。

中国国会政治的实践似乎也为一院制主张提供了依据。刘景泉从议员代表性角度分析，发现第一届国会两院议员的构成状况异常接近。年龄上，众议员仅比参议员平均年轻一岁;学历上，两院议员接受新式教育者约各占2/3，接受传统教育者约各占1/3;职业经历上，众议院来自地方议员者比参议院多6%，来自官吏者比参议院少6%，来自教育行业者比参议院多3%。差距如此微小，说明两院议员的背景大致相同，皆以地方议员、官僚和教育行业为主。⑥刘景泉:《北京民国政府议会政治研究》，第247页。张朋园也发现，第一届国会虽依照国会组织法分上下两院，实际代表性却无所区别:无论省议会选出的参议员，或选民选出的众议员，除了地方性意义外，并无职业或阶级的不同。“考其原因，盖专门职业 (profession)或劳工阶级尚未兴起，或极不明显，农民亦不受注意之故”。⑦张朋园:《从民初国会选举看政治参与:兼论蜕变中的政治优异分子》，张玉法主编:《中国现代史论集》第4辑，台北:联经出版事业公司，1980年，第84页。民初两院的构成状况从实践角度反证了一院制主张有其合理性，并提醒人们思考，以各方面背景雷同的人组成参、众两院来互相制约，能够产生预期的效果吗?⑧章士钊在反对两院制时曾作过如下推论:若必以国会多数党的意见为政治罪恶，则当一党控制两院多数席位时，一院专横可以两院补救，但谁能保证两院必不专横?若两院专横发生又当以多少院补救?故防国会专制须以两院制为保障之说，难以成立。至于两院制可防立法轻率之说，从逻辑上讲，必假定上院德智优于下院。今两院议员皆出自选举，则此说无异认定人民举其次优之人物于下院，以为其直接代表，而留其最优之人物不举，储为间接代表，如此逻辑，岂能成立?平情论之，两院制主张固非毫无理由，但立法之弊太甚，非两院所能补救;立法之弊不甚，则不必以两院救之，如是而已。参见章士钊:《一院制之主张》(1917年2月16日)，《章士钊全集》第4卷，第20-21页。

不仅如此，两院议员构成雷同还模糊了两院的性质差异。在宪法起草委员会第9次会议讨论政府解散国会是否须征得参议院同意时，刘崇佑大惑不解地说:“今日之参议院与众议院不同之点究在何处?本席殊不能得其究竟。二者根本既属相同，而解散此机关须得彼机关之同意，岂非欺人之谈。故今日先决问题乃参议院应如何组织，与众议院之异同何在，而后始能定解散权之有无。”陆宗舆在讨论政府首脑解散国会众院是否需经参院同意时，亦直接指出两院性质相同，“无须多此一举”。对此，主张两院制的王用宾解释说:“主张一院者以吾国两院选举结果于政治上不见异同，不知两院异同非人的关系，乃法的关系，约法上本一院制，今袭用为两院，职权宜其无别，若组织两院，分配职权得当，自于政治上有保守激进相维之效力。”①刘崇佑、陆宗舆、王用宾之说，分别参见《宪法起草委员会第9次会议录》(1913年8月16日)、《宪法起草委员会第10次会议录》(1913年8月19日)、《宪法起草委员会第6次会议录》(1913年8月9日)，李贵连主编:《民国北京政府制宪史料》第1册，第243、274、106页。虽坚持两院制立场，却也意识到了问题之所在。

问题的凸显促成了修改国会组织法的努力。1917年11月10日临时参议院成立后，北京政府于12月14日提出《修正国会组织法案》等有关国会的议案，拟将参院议员分为:甲、学术代表;乙、事益代表;丙、勋绩代表;丁、满蒙回世爵互选之议员;戊、高等行政司法官选举会选出之议员;己、华侨代表。并废除地方代表制，以免蹈联邦国家之嫌，而保持“上院”应有之特质。②《修正国会组织法草案理由书》，孙曜编:《中华民国史料》，收入沈云龙主编:《近代中国史料丛刊》正编第2辑，台北:文海出版社有限公司，未注明出版时间，第272-275页。修正案的提出，意味着政府方面已承认原先的国会组织法没能在性质上区分两院。但修正案突出学术、事益、勋绩、民族等方面代表的地位，与众议院按人口所选代表也只存在分类的区别，因前三类代表同样可在众院选举时脱颖而出，仍难像英 (贵族)、美 (联邦)那样形成参、众两院代表性的差异。

由于未对“院制”存在的问题提出有效处置方案，加之政局动荡，由皖系操控炮制的《修正国会组织法案》因“安福国会”被否定而没能实施，直皖、直奉两次战争之后由获胜的直系恢复国会完成并颁布的《中华民国宪法》对既存国会院制也未做改动。这样，直到国会在中国消亡，有关国会“院制”的问题始终没能解决。

二、“议会政府”的建置及所需条件

近代学者受卢梭思想影响，虽强调“三权分立”，却因“主权在民”原则的坚守而倾向于加大立法权力。民初《临时约法》的制定者就曾表现出这一倾向。第一次世界大战发生后，避免立法行政冲突，强调行政效率的发挥逐渐成为主流的政治主张。

权力制衡依然必要，但制衡必须适度且须呈互动态势。在责任内阁制度下，为确保立法与行政两权之间平衡，针对立法机关对行政首脑的不信任投票，行政机关同时保有解散议会的权力。当议会对内阁政府提出并通过不信任案时，内阁若不愿辞职，可提请总统 (或国王)解散议会，重新举行议会选举，让选民作出新的选择。“提前解散议会”乃“现代议会运作中通常的做法”。在英国，按照责任内阁制度的规定，政府解散议会不必通过上院同意。“二战”后历届英国议会 (1992—1997年除外)，均未满五年任期就被提前解散。③刘建飞等编著:《英国议会》，北京:华夏出版社，2002年，第96-97页。

民初政制设计则反是。《临时约法》规定有同意权而无解散权，《天坛宪草》虽有解散权，却设置了须参议院三分之二多数同意的限制，在参众两院均为国民党人操控的情况下，形同虚设。梁启超很早就意识到民国政制的这一缺陷，曾专门撰文，主张在国会对总统任免重要官员具有同意权的同时，应规定政府首脑对国会的解散权，以求平衡。④梁启超:《同意权与解散权》，《饮冰室合集》文集之三十，第1-5页。临时参议院秘书长林长民也认为，有此限制，解散权“不免为有名无实之权”。⑤《宪法波澜中之面面观》，《申报》1913年8月29日。制宪议员王印川对《天坛宪草》规范的权力关系更是不满，称之为“极端议会政治”。⑥王印川:《致汤议长论宪法》，胡春惠编:《民国宪法运动》，台北:正中书局，1978年，第194-195页。由于对此状况不满，时人甚至对袁世凯解散国会的政治作为予以肯定，钱基博说:“综其行事，所最为中外佩服者，即其解散国会一事，谓其有利刃斩乱麻之能，而抵制日本要求不与焉。”①钱基博:《现代中国文学史》下编，北京:中国人民大学出版社，2009年，第386页。然而直到国会在中国衰亡，作为制衡立法机关手段的解散权始终没有完全确立并在制度上完善化，这不能不说是中国国会政治运作的一大败笔。②汉密尔顿曾“一再提到立法机关常有干预、侵犯其他部门权力的倾向”，并据此认为，“总统拥有对立法机关两院法案的否决权或部分否决权是适当的。……我们应更为担心他在必要时不肯运用此项权力，不必过于担心他会过于经常或过多地予以运用，其理甚明”。汉密尔顿等:《联邦党人文集》第73篇，第372-374页。

立法和行政要避免矛盾，最好的制度建置是“议会政府”(Congress Government)，即由议会中居于多数席位政党的领袖组阁建立政府，实现立法与行政的同一或统一。英、法等国20世纪初的情况即是如此。以英国为例。按照威尔逊的说法，英国政府无论实施何种政策和行动都对议会负责，政府官员同时也是立法机构的执行委员会成员，他们的任期由这个立法机构来决定。由于妥善处理了立法与行政的关系，英国是内阁制度最成功的国家，在保持国会立法及监督权力的同时，政府也并不软弱。他引用艾弗尔·詹宁斯 (Ivor Jennings)的论述说:英国政府如果不是世界上唯一最强有力的政府，也是最强有力的政府之一。③艾弗尔·詹宁斯:《英国议会》，蓬勃译，北京:商务印书馆，1959年，第7-8页。在法国，由于实施责任内阁制，议会领袖同时也是政府行政官员，是共和国总统从议会多数派中挑选出来的，这与英国的内阁成员由英国国王挑选的情况颇为相似。④威尔逊:《国会政体——美国政治研究》，第68-69页。

由于“议会政府”是由多数党领袖组阁构成，所谓议会政府实际上就是以“政党内阁”为组织形式的阁会合一政府。因政党在政府中作用突出，故政党发育状况也就成为能否建立成熟稳固的国会及内阁的前提。然而中国建立“议会政府”的政党条件并不成熟。严格地说，民初中国并无足以支持议会政治的政党。1923年秋，当直系上台标榜“法统重光”并恢复国会时，《东方杂志》曾载文指出:“吾谓今日中国政象之唯一病症，得一言断定之曰:‘有国会无政党之民主政治之绝对不可逃的结果。’”文章认为，国会只是制度，政党乃是人格。无政党之国会，不啻无生命之尸体，不崇朝而蝇蚋咕嘬之，除用垃圾车畀入粪坑，别无办法。易言之，“国会为民治方法之形式，而政党乃民治方法之实质，实质不存，于失败之后仍求诸形式，是不啻再求失败。故吾谓救今之弊，不在立法而在造党”。⑤《造党与非党之辩论》，《东方杂志》第20卷第22期，1923年11月25日，第128-129页。

从党派构成及权力制衡角度分析，因议会政党旨在推进国会政治，故应由两个或两个以上党团组成。约翰·拉塞尔勋爵 (Lord John Russell)说:“一种由不同团体分享最高权力的政治制度，只有在享有这种权力者彼此克制的情况下才能存在下去。”⑥转引自威尔逊:《国会政体——美国政治研究》，第133页。曾任哈佛大学校长的美国政治学者罗伟 (A．Lawrence Lowell)说:“认明反对党为正当团体，如彼能诱致议会之多数，并认明其有权用事，此政党政治所以成功之第一要素亦即平民政治所以成功之第一要素也。”引证罗氏此言的章士钊分析说:“此条件之适用处有三:一在竞争时;一在得势时;一在失势时。”其中，“失势时而守此也，可以释然于党势之消长，嫉与忿两无所用之，且并了然于己之所以失败者无他，特本党党纲未为国人所共喻，由于鼓吹未尽其道，此后惟当整顿第二次旗鼓而已”，⑦章士钊:《政党政治之惟一条件》，《章士钊全集》第2卷，第390页。这一点最为关键。

民初政治家曾致力建构两大主流政党，试图以此推进国会政治。民国成立后，孙中山主张将同盟会由“革命党”改造为“政党”，与其他政党通过公平竞争取得政权，实践党纲和主义。此时孙中山并不赞成同盟会 (后改建国民党)一党独尊，他说:“文明各国不能仅有一政党，若仅有一政党，仍是专制政体，政治不能进步。”⑧孙中山:《致全党同志书》(1924年3月2日)，中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室等编:《孙中山全集》第9卷，北京:中华书局，1986年，第540页。梁启超也主张两党政治，指出:“各国政党之潮流，皆有两派:一激进，一渐进。中国十余年来，亦本有此两派，使各一心为国，团我二派，各自发达，则中国之进步，尚可限量乎?”①梁启超:《莅民主党欢迎会演说辞》，《饮冰室合集》文集之二十九，第21页。梁启超的政治理想，是要把国内主张渐进的立宪政党改组合并成一个大党，与主张激进的国民党在未来的国会中竞争制衡，以便在中国形成类似英、美那样的两大主流政党，将中国的政党政治引上正常发展的轨道。即便是希望国民党能主宰议会形势，希望“民国政党，唯我独大”的宋教仁，也曾明确提出“政党宜二大对峙”的主张。②宋教仁:《致北京各报馆书》、《同盟会本部总务部通告海外书》，《宋教仁集》下，北京:中华书局，1981年，第419、421页。

然而，究竟何种政党格局有利于国会政治运作从一开始就存在争议。在日本研习法学及政治学归国的萨孟武就不赞成两党制，他指出:“政党云者，非根据一种理论，用人为之力而制造之，乃迫于时代要求，自然发生之物。故即令小党分立，诸多不便，吾人亦无如之何。……我国学者曾注意及此。惟眩惑于英美政党政治之成绩，努力要求二大政党之出现，是实属重理论，忘实际，毫无价值之一种希望也。”③孟武:《中国政党政治之将来》，孤军社编:《孤军杂志政党专号》第2卷第5、6期合刊，收入沈云龙主编:《近代中国史料丛刊》第1编第903册，台北:文海出版社有限公司，1985年，第46-47页。萨氏认为过分强调“两党对立”并不恰当，指出这一认识的固化在两党政治破局之后危害尤大，其直接后果就是国会组织及人事基础的全面崩溃。后来国民党抛弃多党政治的议会道路，走上一党独裁路线，即与对两党政治的失望有关。④张玉法也注意到:“在民国初建时期，国人曾努力建立两党政治，建立失败之后，才走一党制度的路。”张玉法:《民国初年的政党》，长沙:岳麓书社，2004年，第2页。

症结在于，“议会政府”对政党依赖性甚强，但就发育状况而言，民初政党却极不成熟，这突出表现在缺乏共同的党纲上。张玉法曾对民初312个政治性党会进行分析，发现有健全政纲或某一具体纲领的只有35个，平均2．8个党共用一种主张，多数政党的纲领都极为相似，且普遍存在党员跨党现象。⑤张玉法:《民国初年的政党》，第1-38页。由于缺乏共同纲领，民初政党五花八门，乱象丛生，以至哥老会也被视为“政党”。⑥《四川的“国民社会党”:哥老会》，中央及四川档案馆编:《四川革命历史文件汇集》(1922—1925)甲1，1986年“内部发行”，第188-189页。1916年《朝日新闻》载文谈中国的政党观称:“现时中国国会颇呈异状，将来必发生许多无名之政党，其混乱之情形，局外不易窥知，参众两院开会以来，一月于兹，经有六七次之会议，其中六百余之议员，离合集散之大体倾向日益明显。”⑦《中国之政党观》(1916年9月10日)，季啸风等编:《中华民国史史料外编》第4卷，桂林:广西师范大学出版社，1997年，第16页。

从政党组织角度观察，政党发育成熟的组织标志是全国大会的召开，政党政纲及现实政治目标要通过全国大会来确立，竞选人也要通过全国大会来决定。以美国为例。对于一些重要决策，国会中的政党都要召开威尔逊所说的“政党决策会议”，“多数党所通过的方针，似乎是在政党决策会议上作好的安排。换句话说，就是已经在私下举行的民主党会议上同意了的”。⑧威尔逊:《国会政体——美国政治研究》，第133、181-182页。但民初政党并无正式的全国大会，一切决定似乎均由党魁做出。就连发育相对成熟的国民党，1913年参加竞选时，也未见为竞选召开这样的大会，虽然1924年召开了第一次全国大会，但斯时该党已脱离议会政治路线，不能证明议会政党已发育成熟。

钱基博曾对偏向激进的“民党”做过如下描述:“若夫民党，尤为可哀。侈言自由，假途护法，其在野也，私立名字，广招党徒，无事则以报纸为机关，有事者借电报为风雷，把持倡和，运动苞苴。一日登台，所用者必其党徒，曰:‘此固美、法先进民主国之法程也。’蜂屯蚁聚，虽二十二行省全国官僚，不足以敷其位置;而徒党之中，驴夫走卒，目不识丁，但前有摇旗呐喊之功，则皆有一脔分尝之获。吏治官方，扫地而尽。至其所谓‘护法’者，亦不过所奉之辞而已。一旦手握重权，则破法者亦即此辈。军人诚恶，然尚有统系纪律之存，其为害或稍胜狂愚谬妄之民党也。”⑨钱基博:《现代中国文学史》下编，第391-392页。

政党发育不成熟对“议会政府”在中国的实施形成制约，使内阁在多数情况下均未以“政党内阁”的型制出现。民初内阁凡46届，除唐绍仪内阁外，其余所谓超然内阁、人才内阁、混合内阁等，走的均是非政党内阁路线，既未实现阁会同一，又无健全的制约机制，立法与行政的关系始终没能协调。

这种情况发展到极端，遂有“超议会政党”出现，并导致近代中国代议政制的最终破局，而国民党就是突破代议政治既有格局的“超议会政党”。时人指出:“吾国人士对于政党政治，多无理解，故其所组织之政党目的何在?有机可乘，则举其党羽占据要津;无机可乘，则率其党员从事革命。研究系属于前者，国民党属于后者。”①本炎:《评国民党与研究系》，孤军社编:《孤军杂志政党专号》第2卷第5、6期合刊，收入沈云龙主编:《近代中国史料丛刊》第1编第903册，第92页。“二次革命”后国民党改变一度呈现的“政党”面貌，着手调整曾经选择的反对党立场，重新回到“革命党”的政治轨道，成为解构 (deconstruction)议会政治的重要政治力量。②详见杨天宏:《政党建置与民初政治走向》，《近代史研究》2007年第2期。关于党、国关系，1923年孙中山曾明确提出“用本党的主义治国”，“以党治国”，“将党放在国上”的主张，说“要像俄国革命那样”先由党造出一个国来，然后“将党放在国上”，“完全以党治国”。参见孙中山:《在广州国民党党务会议的讲话》(1923年10月10日)，《孙中山全集》第8卷，北京:中华书局，1986年，第268页。有研究者曾对国民党和进步党做了比较，认为国民党并不是完全依存于议会的政党，议会外的武装斗争始终受到重视，所以没有国会仍能继续发展壮大。而进步党的政治信仰主要是议会政治，完全依赖于议会才能生存。参见张永: 《民国初年的进步党与议会政党政治研究(1912—1913)》，北京大学历史系博士论文，2003年，第7页。

对民初国会消亡的原因，迄今学者围绕国会运作做了很多考察，其实无需审视国会本身，只要看看政党尤其是主流政党的蜕变，就可获知大概。

三、法定人数与“非常国会”的合法性

法定开会人数问题对国会运作至关重要。《中华民国国会组织法》规定:“两院非各有总议员过半数之出席不得开议。”③《中华民国国会组织法》，顾敦鍒:《中国议会史》，《民国丛书》第3编第21册，第430页。对于制定根本法的国会宪法会议，有关规定更为严格，要求出席人数须达到两院议员总数各三分之二，表决人数须达到两院议员总数的四分之三。④《议员刘楚湘提案》附《政变后非法会和会始末记》，刘楚湘编撰: 《癸亥政变纪略》，北京:中华书局，2007年，第122-128页。鉴于规定的人数比例偏高，当民二国会开会时，王宠惠曾担心抱“消极主义”的议员专以不出席为反对之长技，致使国会不足法定人数而无法议事。其后国会议事果不出王氏所料。消极反对的方法甚多，或不出席，或中道逃席，至检点人数继续议事或付表决时，法定人数已然不足，惟有散会。根据这种情况，王主张效法他国，不必过半数。他特别以日、加、英、奥等国规定较少的国会开会法定人数为例分析说:“揆以上诸国立法之意，实在反逼缺席议员之出席，缘缺席者苟非有正当理由即属消极反对，今少数即能开议，则消极反对者亦不得不激起责任心而为积极之抵抗，否则少数表决后虽欲反对而不能，故事实上不致有少数决事之患。”⑤上议院开会法定人数，日本为1/3，加拿大为15名 (总数为72名)，英国为3名 (总数为600名);下议院开会的法定人数:日本1/3，奥国100名 (总数为516名)，加拿大20名 (总额181名)，英国40名 (总额670名)。参见王宠惠:《宪法危言》 (1916年7月20日)，《王宠惠先生文集》，台北:中国国民党中央委员会党史委员会，1981年，第149-151页。

民初国会的规定则反是。由于法定人数过高，国会常会及宪法会议往往不能正常召开，弄虚作假的情况也因此出现。黄远庸揭露说，某次国会开会时两院到会人数为三百六七十余人，但共和党声称到会二百五十余人，统一党声称到会一百数十人，民主党又称到会一百余人，法定五百余人之众议院议员，居然变为七百余人。他感叹说:即便今日有神算家，也决不能算出何党为多数，非到最后时刻暗幕中之影戏无从窥测，盖“今日议员乃如孙猴子毫毛，七十二变，脚跟无线如蓬转”。⑥黄远庸:《闷葫芦之政局》二，《远生遗著》下卷，北京:商务印书馆，1984年，第102、104页。

为杜绝弄虚作假，保证国会正常开议，当直奉战争结束直方标榜“法统重光”、国会重开时，曾有议员提出修改相关法律的动议，主张在国会宪法会议有关规定中将两院议员法定三分之二的出席人数改为五分之三;将四分之三的表决人数改为三分之二。①《议员刘楚湘提案》附《政变后非法会和会始末记》，刘楚湘编撰:《癸亥政变纪略》，第122-128页。这一动议虽系针对国会宪法委员会的法定开会人数，却反映了国人对有关国会 (及宪法会议)法定开会人数既有规定及其弊端的认识。

但法定开会人数过少也存在问题，即可能给政客拉出一帮人另起炉灶提供机会和条件，故对开会人数做出相关规定的同时，健全的国会组织法均有对开会地点的明确限制。如美国相关法律就规定参、众两院议员须在规定的时间与地点集会。②《关于将宪法提交国会的决议》(制宪会议于1787年9月17日)，汉密尔顿等:《联邦党人文集》，附录三，第451页。关于国会开会地点，美国联邦宪法第一条第五项特别规定:“各院在国会开会期间未经另一院同意不得休会三日以上，亦不得将两院开会地点移往他处。”③《(美利坚)合众国宪法》(1787年9月17日制宪会议通过)，汉密尔顿等:《联邦党人文集》，第385页。民初国会对开会地点未做明文规定，但为召开国会，政府专门在北京兴建国会议场 (今北京宣武门西大街57号)，随着第一届国会召开，该会场成为事实上的法定会址。第一次直奉战争之后，国会重开前夕，东三省省议会联合会通电，以徐世昌下野为由，主张国会在沪开会以谋统一。④《东三省省议会联合会以徐氏下野主张国会在沪开会以谋统一电》(1922年6月3日)，刘楚湘编撰:《癸亥政变纪略》，第47页。吴景濂复电称:“今徐氏既除，国民之愿望已达，法律之障碍悉除。北京为民国政府所在地，中外观瞻，咸视国会，集会似不宜舍此他图。”⑤《吴景濂复东三省议会联合会为北京障碍已除在京集会较上海为宜电》 (1922年6月8日)，刘楚湘编撰:《癸亥政变纪略》，第47-48页。作为众议院议长，吴氏坚持以北京为国会开会地无疑是有法理与事实依据的。

然而不足法定开会人数且不在原定开会地点集议的“非常国会”还是出现了。1917年8月31日孙中山召集部分国会议员在广州开会，因与会者未达到法定人数，号称“非常国会”，会议宣告成立护法军政府。⑥《援闽粤军总司令布告》，《军政府公报》第62号，军政府公报处发行，1918年3月25日，布告，第8-10页。1922年4月，孙中山召集国民党议员再开国会非常会议，决定成立正式的中华民国政府，并出任非常大总统。

由于两次非常国会都是在不足法定人数的情况下召开，故该“国会”成立后面临的首要问题是证明自身存在的“合法性”。以第一次非常国会为例，护法军政府方面曾表示该非常国会成立有“院法”依据:“国会同人以为非常会议，原属变例。值此护法区域日见扩张，凡诸根本之解决，多属国会之职权。准据院法，国会本有自行集会之权。爰拟召集两院同人，依法召集。”⑦《军政府公报》第45号，1918年2月8日，函电，第5页。这样的声明因未道明依据何在，不免牵强。为使非常国会的存在在法律上立得住脚，南方干脆置已有国会组织法于不顾，议决《国会非常会议组织大纲》，准备于1917年6月12日召开国会正式会议，以续第二届常会会期。但因达不到法定人数，“正式会议”未能如期召开。⑧《国会非常会议组织大纲》，《军政府公报》第2号，1917年9月20日，法规，第1页。于是决定将未到会的议员除名，而以候补议员递补。然除名亦须经半数议员议决，除名的规定亦无法适用。至7月12日，为凑足法定人数，虽声明此次集会为继续第二届常会之会期，仍借用议院法第七条“议员于开会后，满一个月尚未到院者，应解其职”的规定，解去参议员51人、众议员147人之职。至8月12日，又解去参议员58人、众议员69人之职。这些解职议员的位置，先后以候补议员递补。至1918年9月凑足“法定人数”，正式会议才得以进行。⑨谢振民编著:《中华民国立法史》，上海:正中书局，1937年，第150-151页。

然而尽管采取递补方法促成国会开会，其“合法性”仍存在疑问。就连站在南方立场的议员潘力山也因无法解释“非常国会”的合法性问题，干脆将其界定成政治性质，以避免法律上的尴尬。他说:若夫第二项国会与政府，吾人岂愿有两个，且亦不能有两个。以一国之中有两个国会，则两个俱非国会;有两个政府，则两个俱非政府。今之所务，在建设一个国会一个政府而已。此一个国会一个政府，是否真正之国会真正之政府?“就法律言，固视议员多数之向背;就政治言，则视国民多数之向背。……斤斤于议员人数之多寡者，此知法律而未知政治者也”。①潘力山等:《驳留京议员主张三事》，《力山遗集》第5编，《民国丛书》第5编第92册，上海:上海书店，1996年，第482页。潘氏偏向政治的解释虽差强人意，却忽略了一个重要事实，即在“非常”名义下召集的国会已失去国会原先的性质。按照大元帅府秘书处组织条例，“国会事项”已被纳入“总务股掌理事务”之中。②《大元帅府秘书处组织条例》，《军政府公报》第2号，1917年9月20日，法规，第3-4页。所谓总务股掌管，实际上是大元帅府秘书处掌管。这样，本来是代表民意的最高机关，在“非常”名义下已成为军政府的下属。

不惟如此，非常国会以递补方式变“非法”为“合法”，除导致国会在空间上南北分裂外，③《益世报》曾发表社论指出:“吾人固尝以恢复旧国会为足以就统一问题演进一步，故认为解决时局中之一种方法，……然南方以递补方法，凑足开会人数，北方亦以递补方法，凑足开会人数，则时局不从国会解决。旧会不过一个，今求恢复而旧会乃补足两个。……姑不论北伐之事如何，而北洋之军队一日不能长驱入广，非常国会亦一日不能不继续开会。……吾人将见纠纷之道与解决之道乃愈趋而愈远也。”转引自胡适:《这一周》(民国11年6月至12年4月)，欧阳哲生编:《胡适文集》第3册，北京:北京大学出版社，1998年，第394页。还在时间上形成“民八”与“民六”的区别。非常国会议员本来只是参、众两院议员的一部分，民国八年通过递补方式成为议员者时人称为“民八议员”，而民国六年六月被非法解散的国会，其议员被称为“民六议员”。民六议员此时积极活动，又得实力派援助，渐足法定人数，至1922年8月在北京召开正式会议，却又与“民八议员”发生冲突。民六、民八之分乃拜非常国会之赐，时人曾以“阿米巴”原虫分裂来比喻非常国会导致的国会分裂:第一届国会之分裂，如同“阿米巴”原形细胞之分离，始则一变为二，有北京与上海之别;继又二变为四，上海有民六、民八及粤、沪之争，北京则有违宪与拥宪议长之战。故若非占踞制高点从整体上俯视第一届国会，可以看见的仅有不断分裂，这也正是中国国会末日来临的不祥之兆。④飘萍:《痛言三》(1923年6月12日)，原载《京报》1923年6月13日，收入方汉奇主编:《邵飘萍选集》下，北京:中国人民大学出版社，1988年，第469页。

没有法律依据的“非常国会”自难得到各方认同。迄今研究者在广州大元帅府的官方文件中只看到滇、湘、川三省议会或政府表示认同并承认承担非常国会经费的电文，未见其他地方议会对其表示支持。⑤《云南省议会致国会非常会议电》，《军政府公报》第2号，1917年9月20日，公电，第15页;《湖南省议会致大元帅电》，《军政府公报》第48号，1918年2月18日，函电，第5页。更有甚者，孙中山系依靠非常国会组织护法军政府，但非常国会最终却在西南实力派陆荣廷、唐继尧等操纵下，可决军政府改组案，由7人组成政务总裁，取代大元帅执行政务，主张与北京政府议和。直奉战争之后，举国庆贺“法统重光”，盼望统一，在这一背景下，出现了刘镇华等数十军政实力派呼吁全国一致催促孙中山下野的局面，可见对孙组织非常国会另立政府的不满。对于孙中山通过非常国会选其为大总统，时人也多认为非法，没有法律效力。属于南方阵营的议员刘楚湘就认为，黎元洪复位，围绕法统问题虽有民六、民八之争，亦有一定的法律依据。但孙文号称“总统”，系由非常会议产生，决非“法律正统”。⑥刘楚湘编撰:《癸亥政变纪略》，第30-52页。

刘楚湘的意见对于认识这段历史具有重要的启示意义。既然非常国会召开者尚承认既有“法统”，问题就不能从“革命”立场加以审视。研究者应当遵循的政治逻辑是:承认“法统”，就不应出以非常;既出以非常，就不能承认“法统”。然而南方在非常国会名义下“护法”的政治作为并不具有严格的“革命”含义，故“法统”犹在。其间“法”与“非法”之分别，殊耐寻味。

四、选举规制与国会议员的构成

国会政治的成败与议员的构成及素质有关，议员的产生又与选民的资格及数量规定有关。然而民初国会政治运作的这两个重要环节都出了问题。

早在建构民初国会政制的初始阶段即临时参议院时代，有关议员资格及选民的规定就曾遭到非议。关于参议员资格及产生办法，《临时约法》仅载明参议院由“各地方选派之参议员组织之”，参议员选派方法“由各地方自定”。①《中华民国临时约法》，中国史学会主编:《辛亥革命》(八)，上海:人民出版社，1957年，第32-34页。由于地区差异，各地“自定”的办法当然不尽是公开选举，结果由推举产生者有之，由地方行政委派者有之，甚至有按军方意志产生者，致使本应自下而上产生、代表民意的参议员在很大程度上丧失了应有的代表性。

后因国会选举即将进行，《临时约法》有关参议员产生办法的规定不再适用，乃制定国会议员选举法，以取代约法中有关议员资格及产生方式那部分内容。但这个选举法也不尽如人意，这突出表现在众议员选举人财产资格的限制上。该选举法规定，选举人除须具有中华民国国籍之男子、年满二十一周岁以上、在编制选举人名册之前在选举区内居住满二年以上外，还须缴纳一定数量的直接税或具有价值500元的不动产 (蒙藏青海为动产)或小学以上毕业的教育背景。②具体规定为须于下列四项中具备一项方可作为选举人:“一、年纳直接税二元以上者;二、有值五百元以上不动产者，但于蒙藏青海得就动产计算;三、在小学校以上毕业者;四、有与小学校以上毕业相当之资格者。”《众议院议员选举法》(1912年8月10日公布)，顾敦鍒:《中国议会史》，《民国丛书》第3编第21册，附录，第448页。这一规定的要害在于将革命后亟盼与闻政治的广大工商业者排斥在众议员选举人之外。因中国当时尚未开征所得税和营业税，所谓“直接税”只有田赋一项，照此规定，工商业者缴纳了大量关税、厘税等间接税，却不具备选举人资格。另外，不动产仅限于房产和田产，工商业者用以从事经营的地皮与房屋大抵均租赁而来，他们可能拥有数以万计的动产，却往往没有500元的不动产，因而被剥夺了众议员选举人的资格。③张亦工:《第一届国会建立及阶级结构》，《历史研究》1984年第6期。

在这个问题上，出面充当工商业者代言人的是袁世凯。选举法出笼未及一月，袁世凯即应各地工商业者要求，咨请临时参议院重新解释“直接税”和“不动产”的范围，建议凡直接向官府纳税，官府给印票为据在二元以上即可视为年纳税二元以上者，不动产也应包括所有权、典当权、租赁权等。以后，袁世凯又多次向参议院提议修改众议院议员选举法，表示“无论如何困难，非再行提案复议实无以对我国民”。④详参杨天宏:《论〈临时约法〉对民国政体的设计规划》，《近代史研究》1998年第3期。袁世凯的提议遭到参议院否定，这就致使工商业者在第一届国会中所占席位极少。后来袁世凯与国会发生一系列冲突，工商业者大多站在袁世凯一边，对革命派发起的“二次革命”，工商业者也较少热情，这都是有原因可寻的。⑤朱英:《中国早期资产阶级概论》，开封:河南大学出版社，1992年，第294-295页。

由于资格限制，选民数量也受到影响。首先是妇女被悉数排斥在外，使选民至少减少一半，而其余“半边天”也并非都有选举权。从总数上看，民二国会议员选举，各省平均选民数为190余万，以22省计总数接近4300万，占总人口的10．5%，尽管这一比例较之前清已有提高，但仍存在很大局限，较之现代民主国家选民通常占总人口60～70%的比例尚有较大差距。此外，由于选民资格受限，各省选民比例严重参差，最多的直隶与广西，选民超过人口总数30%，最低的新疆，选民不到人口总数的0．5%，而全国平均值为10．5%。不仅如此，该选举法规定每80万人选举一名议员，也因人口统计不完备而出现偏差，如直隶人口为2600万，众议院议员名额为46名，要选出这一数额的议员，则须将定额降低为56万人选举一个议员。而湖南议员定额27名，人口2700万，比例为百万分之一，又大大超出法定议员选举定额。这其中难免有人口统计不确的问题，但额定分配的决定亦十分草率。⑥张朋园:《从民初国会选举看政治参与:兼论蜕变中的政治优异分子》，张玉法主编:《中国现代史论集》第4辑，第85-88页。

至于两院议员年龄，张朋园曾做过较为完整的统计，所提供的数据为:参议院263人，平均36．6岁;众议院596人，平均36．3岁，两院平均36．4岁。其中30～34岁人数最多，参议院115人，占43．73%，众议院193人，占32．38%;35～39岁次之，40～45岁者又次之。50岁以后的议员不过6%，60岁以上者仅6人，不足1%。通常认为入议院的最佳年龄在45岁左右，这一年龄者年富力强，心智成熟。但民元参、众两院40～49岁的议员为数不过20%，现实持重者不能左右局面，有为的政治家尚未培植起来。年轻人缺乏政治经验，往往用革命时的激烈手段处理政务，操之过急，以致偾事。最典型的是，民国初建，同盟会成员占据多数席位的国会处处强调立法机关的权力，掣肘国家元首，导致政治不能稳定。①M．Dogan，Political Ascent in a Class Society:French Deputies，1870-1958，转引自张玉法主编:《中国现代史论集》第4辑，第100-101页。

从“出身”观察，西方国家政治家多出自议会。英国议员平均任期为9年，论者谓英国议员任期长，故不断有杰出政治家出现。法国不如英国，平均任期一年零九个月，故有为人物殊不数见。民初议员虽偶有咨议局三年的经验或临时参议院一年多的阅历者，却不能以正式国会议员视之，地方咨议局的经历亦不能等同国会经历。严格说，民二国会议员基本没有实际议会经验，这正是他们在议会中不知如何运用议论方法，彼此意见不合则冲突殴斗，一味强调立法权力，不知如何与政府协商的原因所在，也是中国议会政治失败的原因所在。②张玉法主编:《中国现代史论集》第4辑，第112-113页。

“出身”问题涉及国会议员的来源和相关训练。威尔逊说，任何行业，甚至是补鞋这样的行业，都要经过艰苦的、要交学费的学徒阶段。“然而，人们却把立法看成是任何精明的中年人都可以胜任的事，看成律师们可以很方便地随时和他们的本行结合起来的事;或者任何聪明的年轻人都可以很容易地掌握其中诀窍的事”。③威尔逊:《国会政体——美国政治研究》，第141页。威尔逊批评的情况在民初国会选举中表现得尤为突出。美国公使柔克义批评说，按照《临时约法》规定产生的参议员，“只是一批刚刚从美国、日本或英国留学回来的戴着眼镜、身穿大礼服的年轻空想家，脑子里装满了马上进行全面改革的乌托邦梦想”，“没有人确有经过考验的才干”。④骆惠敏编:《清未民初政情内幕:乔·厄·莫理循书信集》上册，上海:知识出版社，1986年，第962页。另外张朋园的研究表明，“百分之九十的同盟会成员年龄在17岁至26岁之间”。参见张朋园:“The Background of Constitutionalists in Late Qing China，”Eto Shinkichi，China's Republican Revolution，Tokyo:Univ．of Tokyo Press，1994，P．72．由此可推知同盟会成员占多数席位的参议院年龄构成。《东方杂志》载文指出:“在变态的社会里，不是兼浪子和强梁的两重人格的，决不能适于生存竞争，挣扎到代表国民的资格。这大概是代议制度的致命伤了。”坚瓠:《代议制与荷包》，《东方杂志》第20卷第5号，1923年3月10日，第1-2页。这一批评无疑十分中肯。

不仅如此，选举与金钱还发生了联系，这在地方议员及众议院议员选举时表现尤为突出。冯友兰自述在外上学时，其唐河老家举行了三次选举:一次是临时省议会议员选举，一次是正式省议会议员选举，一次是正式国会议员选举。他的三叔父在两次省议会议员选举中参与竞选，一次成功了，一次失败了。他曾听家人说到一些选举情况:当地议员并非选民直接投票选举产生，选民通过许多资格限制，有了选举权，但还不能直接选举议员，而只能选举能选举议员的选举人。他们先选了选举人，再由选举人在一定的地方集合选举议员。竞选人并不需要发表演说，宣布政见，完全靠拉关系争取选举人。在选举人集合的地方，竞选人都设有自己的招待处，看见选举人到了，就往自己的招待处里拉，好像旅馆的伙计拉客一样，拉进去以后，招待吃喝。所以每个竞选人，无论当选或不当选，都得花费一笔资金。有人告诉他，作一次竞选，非卖几十亩地不可。⑤冯友兰:《我的学术之路:冯友兰自传》，南京:江苏文艺出版社，2000年，第46-47页。

参议员选举暴露出的问题也很严重。民初蒙古、青海、西藏未举办选举，其参议员为指派，多由不属蒙、青、藏本籍者，如汪荣宝 (江苏)、林长民 (福建)、易宗夔 (湖南)、张国溶 (湖北)、金还 (江苏)、方贞 (河南)、康士铎 (直隶)、薛大可 (湖南)、曹汝霖 (江苏)等，占其名额，成为议员。⑥张朋园:《从民初国会选举看政治参与:兼论蜕变中的政治优异分子》，张玉法主编:《中国现代史论集》第4辑，第93-94页。本籍江苏的曹汝霖接到当选蒙古议员证书，十分诧异，说自己既非蒙古人，又未参加竞选，如何当选议员?后来才知道，蒙古议员名为选举，实为总统指派，故号称“蒙古议员”者，满蒙汉回皆有。而袁之所以指派曹为议员，按照曹的理解，含“知我清贫，暗示补助之意”，而曹亦因“无闲过问，只好听之。有时空闲，亦到国会应应卯”。⑦曹汝霖:《曹汝霖一生之回忆》，北京:中国大百科全书出版社，2009年，第106页。

这类荒唐情形的出现与国会的生态环境不良有关。首先，斯时国人的受教育程度就不支持健康的国会政治。庄士敦认为，中国有大约百分之九十的人是文盲，在识字的人里面，关心政治的人不会超过百分之十，因而中国关心政治的人不会超过总人口的百分之一。“这就意味着，在中国，处于任何一种议会制度下的政治权力，都将不可避免地转到职业政治家手中。而在这些人中间，只有极少数人是忠心耿耿地谋求国家和人民幸福的无私爱国者”。①庄士敦:《紫禁城的黄昏》，李伯宏译，天津:南开大学出版社，2010年，第96页。此外，议员当选之前经济及社会地位低下，无恒产及恒心，容易丧失民众独立代言人的品格，也难支撑国会政治正常运作。国会议员潘大道说:“议员失职，玷污议会，其为可恨，夫复何言!然议员之所以失职，盖有数因。中国议员大抵士流，既非素封，亦非资本家之代表，一为议员，便无暇以其精力兼治生业。则事□之资，应酬之需，皆不得不取给于岁费，而长安居大不易，政治生涯所耗尤夥。彼军阀代表之政府，则罄国库之所有以供军人之需索，于议员之岁费掯不放发，发亦至微，以窘迫之时，乃别出其途，附以条件，用济其困，以致多数议员，廉耻扫地。”②潘大道:《代议不易辩》，民国期刊分类汇编《甲寅周刊》第1卷第12号，北京:国家图书馆出版社，2009年，合订本第4册，总第284-285页。

在这样的政治背景下，作为既有国会选举法的补充与修正，职业代表制的主张被提了出来。在西方国会议员选举中，职业代表制与区域代表制是选举民意代表的两种基本方式。前者系指当选代表的职业化、专业化以及按照选民职业分配代表名额的制度。后者则以行政区划为选举单位，按照区域系统投票，并配合选民人数的考量以确定代表数额。③王浦劬:《选举的理论与制度》，北京:高等教育出版社，2006年，第78-81页。近代国人主张职业代表制者不少。汤漪就曾提出“职业选举说”，以区别于“地方选举”。认为“国家之有国务，不过为国民之职业，形成法律而由国务员执行之，此立法权之必归职业代表系统，至暸然也”。④孟森:《改革后之政论》，《孟森政论文集刊》下，第1118-1119页。孟森对职业代表制与区域代表制有着自己的理解和褒贬。他说:今世谈政治学者，皆知分地选举，普选与不普选，皆为混乱之取材。吾向所举职业政治，由职业教育，养职业人才，办职业选举，组职业之主管机关，庶成将来国家建设之本意。……而地方代表之伪民治，在我民智不齐之国，行之弊害尤多。⑤孟森:《中俄通好后之政治与经济 (二)》，《孟森政论文集刊》下，第1042-1043页。由于主张者甚夥，以致1923年通过的宪法也出现了职业代表制的倾向。

然而职业代表制所需条件，即发达的职业团体在当时中国并不具备。张荣福对此有明确的认知，他认为，民初中国尚无职业团体可言，清末维新运动以来成立的商会农会教育会等，只在重要城市初具规模，在县市乡村则徒有形式，基本只是一班乡绅闲谈的场所，有些地方甚至连形式上的机关也没有。如果让这样的“团体”负责选举议员，劳动者的利益将无法保障。至于勉强属于职业机关的旧式行会，其性质与欧洲中世纪的基尔特相似，其成员多无知识，不知何为公共福利，若以此等机关选举代表，必致怪象丛生。他以北京“水会”为例指出，该会挑水夫多为山东人，会中各人之区域亦早分定，若彼此侵犯，则以武力相尚，这样的传统行会必不能在议会中主张北京安设自来水设施。由此他断言中国国会要实践职业代表制，路途尚十分遥远。⑥张荣福:《职业代表制之比较研究》，《东方杂志》第21卷第7号，1924年4月10日，第17-24页。

区域代表制备受指责，职业代表制又不具实施条件，民初国会面临的困境可见一斑。

五、结 语

对民初国会存在的问题，既有研究多从国会政治运作上思考，殊少从国会制度建构本身去寻找原因。本文调整视角，从民初各根本法对于国会制度设计的角度，以当时国人以为师法的西方政制与学理作为参照，对民初国会存在的问题进行分析，结果发现:1．在设计建构国会“院制”时，民初国人曾有模仿英、美实施两院制以图国会内部权力制衡的倾向，照顾到了不同立法机关利益代表的不同，却忽略了中国并不具备英、美那样的实施两院制的传统与现实条件。2．民初国人认识到立法与行政关系最好的协调方式是组织议会政府，却没能提供建构这类政府所需的政党条件。除唐绍仪内阁算是唯一例外，民初46届内阁基本不是政党内阁，政党走的几乎都是“超议会政党”路线，致使议会政府无法建立，立法与行政的关系也一直没能协调。3．议会须规定法定开会人数，但民初国会的相关规定偏高，致使国会难以议事，而减少法定人数或采取递补方式凑足“法定”人数，又为“非常国会”的召开提供了条件。非常国会的成立对议会政治是一种分裂性质的行为，站在革命立场固然应当予以肯定，但当时号称“革命”的人大多算不上是在革命，故其“正面”价值甚少。4．民初各基本法规定的议员选举人资格存在明显偏颇，致使议员素质低下，议员构成存在严重问题，难以真正代表广泛的民意，众议院如此，参议院也是如此，这被普遍理解成区域代表制的缺陷，但因“职业”本身欠发达，试图取而代之的“职业代表制”也不具备实施条件。

总之，相对国人仰慕的西方母本，民初国会“型制”畸变，问题甚多，加上运作中的差池，该制在中国实施不过一届便被宣告“失败”，可谓良有以矣，但议会制度作为一种民主政制的内在价值，并不因此而湮灭。