我国政府生态公共服务的基本属性、存在问题与对策建议

高小平

运用行政力量、发挥市场作用、动员社会组织，建设资源节约型、环境友好型社会，保护好人类赖以生存的大自然，保持生态平衡，向公众提供良好的生态环境，是建设服务型政府的主要任务之一。政府生态公共服务职能如何定位，边界在哪里，就是一个需要研究后加以界定的公共管理重要命题。

一、生态的基本属性和服务功能

生态是指山川、江河、海洋、荒漠、森林、草原等各种自然物以及它们之间的联系。组成生态这种物质和特殊关系的要素，包括土地、水、空气、植被、生物、气候等，从人类生态学意义上说，这些要素都具有公共性，即利用上的广泛性、不可分割性和非排他性。人类改造生态的产品，如供人享用的森林景观、有效阻止水土流失的森林植被、经过净化的空气等，体现出来的生态效益，同样具有公共性，其使用者不是某一个个体的单位或自然人，而是整个社会，且绝大部分的生态产品是不能通过市场交换来获得收益的，无法自动通过市场机制进行调节。因此，生态，就其物质形态的物品而言，不管是完全自然状态下的对象，还是经过人类劳动物化过的自然，对于人类社会而言，绝大部分属于“公共物品”。①属于私人的森林、草地不是公共物品，但是这些森林、草地所产生的生态效益则具有公共属性。政府通过管理行为实现向全体人民提供良好的生态，属于公共管理领域，是一种基本公共服务。生态所具备的基本公共服务功能，来自于生态自身所具备的服务功能 (Ecosystem Service)。20世纪70年代，国际生态学界首次提出了生态服务功能的命题，认为生态的服务功能是由大自然中的物种、生物学状态、生态学性质和生态过程所生产的物质及所维持的环境对人类的服务性能，是生态系统与生态过程所形成及所维系的人类赖以生存的自然环境的条件与效用。可将生态服务功能分成多个层次:一是生态系统所发挥的生产功能，如生态的产品和生物多样性等;二是生态系统所发挥的自然功能，如传粉、传播种子、生物防治、土壤形成等;三是生态系统所发挥的环境功能，如净化空气、处理废物，改良减缓干旱和洪涝灾害、调节气候等;四是生态系统所发挥的娱乐功能，如文化、娱乐、休闲、生态美学、生态艺术等。

生态服务功能也可以按照价值利用方式进行分类，这种分类方法有助于把握其公共性的本质和边界。生态服务功能的价值利用方式分为四类:一是具有直接利用价值的功能，主要指生态系统产品所产生的价值，可以用产品的市场价格来估计;二是具有间接利用价值的功能，主要指无法商品化的生态系统服务功能，如维护和支撑地球生命支持系统功能，间接利用价值通常根据生态服务功能的类型确定;三是具有选择价值的功能，是人们为了将来能够直接利用与间接利用某种生态系统服务功能的支付意愿，例如，人们为了将来能利用河流生态系统的休闲娱乐功能的支付意愿;四是具有存在价值的功能，存在价值又称内在价值，它表示人们为确保这种生态服务功能继续存在的支付意愿，它是生态系统本身具有的价值，如流域生态景观的多样性，与人们是否进行消费利用无关。①高小平:《政府生态管理》，北京:中国社会科学出版社，2007年，第40页。

生态所具备的服务功能，以往从生态学上讲得较多，从社会科学意义上认识较少。笔者认为，生态客观存在的功能是公共服务功能的物质基础，政府和相关组织及个人为生态提供服务功能所作的一切努力是生态公共服务功能得以更好发挥的现实条件。

二、我国政府生态公共服务存在的问题

近十多年来，我国不论是政府还是社会各界都在积极探索公共服务改革的路子，并取得了相当大的成功，但总的来看，与发达国家公共服务相比，我国包括生态公共服务在内的公共服务的总水平还比较低，还存在许多亟待解决的突出问题。

根据国际通行的分析方法，衡量政府对生态与环境类公共服务供给的指标有5个:环境保护投资占GDP的比重、森林覆盖率、固体废物综合利用率、废水排放达标率、城市垃圾无害化处理率。②李军鹏:《论中国政府公共服务职能》，《国家行政学院学报》2003年第4期。我国环境保护投资占GDP的比重，改革开放以来虽然不断攀升，从“七五”期间的0．7%上升到“八五”期间的0．8%，“九五”期间首次突破1%，“十五”期间1．28%，“十一五”期间1．35%，十二五期间达到1．6%，但仍然偏低。根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1% ～1．5%时，可以控制环境快速恶化的趋势;当达到2% ～3%时，环境质量可有所改善。发达国家在20世纪70年代环境保护投资已经占GDP的2%左右，其中美国为2%，日本为2%～3%，德国为2．1%。③曲格平:《环保投资占GDP比重须达到2%以上》，《华夏时报》2014年06月5日。我国森林覆盖率，2014年为21．63%，低于世界森林覆盖率平均水平 (世界森林覆盖率为27%)，在全世界排第115名。④国家林业局:《中国森林覆盖率达21．63%》，《新华每日电讯》2014年02月25日。我国人均森林面积和人均森林蓄积量分别相当于世界人均水平的1/4和1/6。我国固体废物综合利用率在50%～60%，德国、美国等国家固体废物综合利用率一般都在80%～90%。我国废水排放达标率、城市垃圾无害化处理率这两项指标，从统计数据看都已经达到90%以上，但由于我国废水排放、城市垃圾的总量较大、国际同类标准口径不一等问题，难以进行国际比较。

目前我国政府面临生态公共服务的沉重压力。与个体服务、社会保障公共服务发展迅速相比，我国生态领域的公共服务需求量更大，公众期望越来越高，这给管理机构带来了巨大的政治和行政压力。如何就生态公共服务标准、投入成本和产出效率建立科学合理、循序渐进的绩效评估体系?政府生态服务的信息如何公开，公平公正的政策体系、管理制度如何建构?在社会变化、流动性的增强和私营部门发展的条件下，从事生态公共服务的劳动力市场如何形成，如何吸引并留住合格的专业人才，如何促进人才流动机制?很多问题在传统的管理体制机制下无法回答、无从解决。

目前我国包括生态公共服务在内的政府公共服务面临的最大问题就是，在市场经济转轨条件下对公共服务所应该承载的内容界定不清，致使政府公共服务缺位、错位现象严重，整体上还呈现出一种低效率和低水平状态。主要表现为以下几个方面:

(一)政府和市场在公共服务供给上的错位。一些纯公共服务理应由国家财政供给，但由于财力不足而不能保证，将这一部分的公共服务责任推给了市场，有的事业单位只得搞“经费自筹”，有的林业公安干警不得不“自费办案”。一些准公共品 (又称混合品)应建立由国家财政进行部分经费配置，由社会组织通过服务适当取得收入的机制，向公众提供公共服务，但因社会组织发育不良，缺乏造血机能，无法承担服务职能或承接后不能正确履职，浪费了财政投入，扭曲了社会服务机制。

(二)中央和地方在公共产品提供上的错位。中央政府和地方政府在供给公共产品的权限和责任上目前有一个大体的划分，但不够明晰，实践中存在着供给错位的问题，这也成为我国公共产品供给效率不高的原因，是导致供需不平衡的制约瓶颈之一。如自然保护区的建设与管理，本应按照国家级自然保护区由中央政府出资或融资建设、中央政府管理，地方级自然保护区由地方政府出资或融资建设、地方政府管理的原则办事，但事实上中央政府国家级自然保护区只负责部分经费支付，管理权则委托地方为主，将“包袱”转给了地方政府，这在一定程度上形成全国性公共产品质量下降的局面。

(三)供需信息不对称，过剩与短缺并存。目前在我国存在着“公共服务悖论”，一方面，政府机构和事业单位摊子大，人员多，行政性支出量大，这为加强公共服务奠定了结构性基础;但另一方面，公共服务过度依赖政府，某些领域形成了政府的垄断性经营，公共机构效率低下，公共服务回应性差，服务受众诉求难以表达，服务提供者与需求者信息不对称，一些公共服务的供给和需求不对路，这又是由政府机构和事业单位的体制性障碍造成的。

(四)在管理和认识上不到位。一段时间以来，作为经济主体和投资主体，一些地方政府追求片面发展，忽视生态保护，对企业超标排污、破坏环境资源的行为监管不力。我国把生态保护、修复和改善，以及环境保护工作，放在“经济管理”范畴，在政府部门分类和职能配置时，将农业部门的生态职能、林业部门的生态职能、水利部门的生态职能列为经济管理职能，在统计中把森林、木材、草场等都计入经济发展之中，没有充分考虑其作为公共服务的作用。思想认识上存在着传统惯性思维和观念，一讲生态环境保护就简单地理解为资金投入，并希望尽快转变为经济效益。

总的看，我国政府生态公共服务从整体上处于一种短缺、低效和低质状态。究其原因，主要是由于政府职能定位不准确，公共服务体制不顺，机制单一，投入不够，手段落后。同时，也与法治不完善，市场发育不完全，资本、人员等方面整体发展水平不高，社会中介组织不成熟等有关。加强政府生态公共服务，必须综合治理，单纯依靠增加机构和人员等传统的改进办法，是无济于事的。

三、完善生态公共服务职能，建设生态服务型政府

(一)建立综合统一的决策机制。生态是一个整体，一个巨系统。党中央国务院一再强调，对生态文明建设工作要加强领导和协调，建立生态环境保护综合决策机制。要把中央和各级地方政府生态环境保护的责任制建立和完善起来，使各级政府对本辖区生态与环境质量负责、各部门对本行业和本系统生态与环境保护负责。这里的关键问题是要从部门管理走向综合统一管理，从政府生态职能与经济职能分离走向两者结合。政府部门不是公司，即除了国家和社会的整体利益，任何政府权力部门都不应该追求离开它的本位利益。这与平时说的“兼顾国家、集体、个人利益”，“注意平衡不同阶层、不同地方的利益”是完全不同的概念。“部门利益服从整体利益”应该是无条件的。

生态问题的决策需要具备多方面的知识，包括自然科学知识、管理科学知识和社会科学知识，没有各个学科的综合决策是残缺的决策。因此，必须改变部门主要政策和规划基本上由部门自身设计与决定的做法，重大环境问题的设计要由更高级别的综合部门、各个有关部门、有关专家、相关的社会群体这四个部分参与才能作出决策。机构设置与事权划分绝不能是部门之间的讨价还价，而应该由一个综合的权威组织 (必须是利益超脱和有独立研究实力的人组成)作出有利于整个社会的制度安排。为了加强中央政府对全国生态管理综合咨询协调能力，可以在国务院设立一个直接为首长服务的生态管理办事机构，类似美国白宫生态与环境政策办公室，负责为行政领导人作咨询顾问性工作，需要时可以接受总理委托直接处理某些重大疑难生态管理问题。地方政府是设立首长直接领导的办公室，还是建立由主要负责人主持的、各有关部门负责人参加的生态管理联席会议制度，可根据地方实际决定，但必须有一个交流信息、研讨协调、最终监督的生态管理行政管理机制，以便将生态管理和服务的各项法律法规政策执行，与促进国民经济各类规划、计划间的配套衔接起来，促进可持续性发展。

(二)为了建立综合统一的政府生态决策机制，需要将政府生态职能加以整合，建立生态管理和服务的大部门体制。加强政府生态管理和服务的权威性，建立职能配套的组织机构是最可行、最管用的办法。建议从最高行政管理部门层面，建立国家可持续发展委员会，以实现不同部门、地区之间的综合决策。与现有的协调性机构国务院环境委员会相比，国家可持续发展委员会不是各有关部门的联席会议，而是一个在国务院领导下的综合行政管理机构。它以谋求全国生态、经济、政治、文化和社会“五位一体”的可持续发展目标为职责，拥有法律确认的贯彻可持续发展原则和战略的责任和权力，有权决定重大政策与规划，有权设计有关组织机构设置与调整，有权协调、纠正违反生态政策的各项行政政策和行政措施，拥有高于其他部门的行政仲裁权。这个机构可以将现在国家发展与改革委员会管理的资源审批和投资项目审批职能，与农业部、林业局、水利部、海洋局、建设部、国土资源部管理的审批职能合并，统一行使政府生态管理职能。把国家环境保护总局管理的全部职能并入该委员会。将现在国家发展与改革委员会承担的国家经济社会发展规划职能和体制改革职能分离出来，建立新的国家规划和改革委员会。将现在农业部、林业局、水利部、海洋局、建设部、国土资源部管理的促进产业发展的职能合并，组建产业部，负责制定国家产业政策，并具体贯彻落实国务院和国家可持续发展委员会关于生态管理的决策，制定生态管理方面的具体政策。

(三)为了形成全国国土生态的统一管理，需要相应调整地方政府生态管理职能。省级政府可以设立与中央政府相应的可持续发展委员会，接受同级政府与国家可持续发展委员会双重领导，负责本省、自治区、直辖市的生态行政管理。省级设立国有生态资源监管委员会，作为国务院生态资源监督管理机构的下属机构，不受省级政府领导。省级政府也可根据本地情况，把农业、林业、水利、海洋、建设、国土资源等部门适当合并，如成立新的农林厅、国土资源与建设厅等，整合生态资源政策管理职能。省下的市政府也要区分不同地区的情况，设立可持续发展委员会。因地制宜，设计相关管理部门的设立，可以把产业部门适当合并，加强资源监管机构的力量，落实国有生态资源的保护和建设政策。县 (含县级市)级政府是否设立可持续发展委员会，怎样设置，应视当地生态资源及保护职能而定。

(四)为了落实大部门制的生态管理体制，需要剥离国有生态资源的经营管理职能。实行“政企分开”“政资分开”，把国有生态资源经营管理职能从政府行政管理职能中剥离出来，即把现在农业部、林业局、水利部、海洋局、建设部、国土资源部等部门管理的国有生态资源开发利用的职能合并放到一个专门的监管机构负责运营。为此，国家要专设生态资源监督管理机构，作为法定机构，实行类似于“国务院国有资产监督管理委员会”或“证券业监督管理委员会”的管理运作方式，负责生态资源的综合规划、调查、评估和指导综合开发利用，根据法律政策以及有关资源的稀缺情况，对一些重要的生态资源实行统一规划、集中管理。政府的这个法定机构并不直接负责经营生态资源。除对某些稀缺资源进行特别管理之外，均实行在政府的指导和监督下，资源经营开发权和使用权的招投标制、交易制，由经过竞争获得经营权和使用权的市场主体经营。同时，政府要为企业创造平等竞争的外部环境，逐步取消不利于生态资源持续利用的资源价格政策，如低于成本的森林砍伐、矿产资源的无偿开采、水资源价格补贴以及能源价格补贴。

(五)为了使政府的生态管理逐步向生态治理转变，推进国家治理体系和治理能力的现代化，需要加快生态公共服务民营化市场化进程。为了解决财政用于公共服务的不足，同时也为了提高公共服务的效率，政府可将部分生态公共服务项目通过多种方式进行民营化、市场化改革。推进措施有多种，一是可以通过调整市场准入、实施法律保护、加强监督检查等手段，准许私人部门参与生态建设项目的竞争，特别是参与规模经济性较强的自然垄断产品的竞争，如供水、公园管理等。二是可以通过签订合同、授予经营权、进行经济资助等手段，规定服务产品的目标与要求，委托社会组织生产微利性公共产品、投资风险大、回收周期长的部分基础设施建设，如垃圾收集与处理、医疗保健等。

(六)为了调动政府和社会力量推进生态公共服务的积极性，需要加强政府对生态公共服务的监管和绩效评估。政府一方面要直接提供公共服务，另一方面要履行对生态公共服务的监管职责。建立科学、公平、有效、有力、健全的生态公共服务绩效评估体系和机制，成为保证政府和非政府机构在同样的平台上提供生态公共服务的关键环节。生态公共服务绩效评估需要满足两个要求:一是必须有规制做保障。适当的政府规制是现代生态服务市场化改革取得成功必不可少的条件，这本身就是政府应该提供的制度型公共产品。在民营化、市场化的那些生态公共服务领域，需要一个在立法和监督职能上强有力的政府，去履行健全高效率的市场竞争机制，组织和协调这个市场的竞争体系，创造平等的竞争条件和环境，制定标准，统一规划，调节价格等职能。因此，生态公共服务的绩效评估首先要解决政府是否有能力制定科学合理的制度体系以及能否按制度进行有效管理的问题。二是必须有正确的导向。生态公共服务绩效是一个十分复杂的科学问题，涉及经济学、政治学、管理学、社会学、生态学、环境科学、林学等学科，还涉及基础工业、加工工业、种植业、林业、畜牧业、水利建设、城市建设、小城镇开发、区域管理和宏观管理等实际问题。但生态公共服务提供者、合作者、管理者、监督者的角色定位是否准确、绩效发挥如何，主要取决于绩效评估指标体系以什么为导向。要建立促进生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程的基本目标，围绕“绿色化”开展绩效评估，考量协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化的方法、途径与力度，评价绿色发展、绿色产业、循环经济、低碳经济与绿色生产生活方式的内在联系程度。从现实可行性意义上看，重点是解决好评价主体的问题。要加大第三方评估在整个绩效评估中的份额，以服务对象的客观评价为主，以社会公众的满意度评价为中心。