发放粮补工作中渎职犯罪的初查方法

吕东韬

核心提示：为调动农民种粮的积极性，国家财政从2006年开始，对种粮农民在原粮食直补的基础上，对种粮农民实行粮食直补和农资综合直补两项补贴。在粮食综合补贴资金发放过程中，有关部门工作人员不认真履行职责，致使粮食综合补贴资金被虚报冒领、套领，给国家造成了重大损失，涉嫌渎职犯罪。对待这类渎职犯罪的侦查办法，办案人除了钻研检察业务外，应当积极关注本地区的经济、社会发展状况，掌握了解相关政策文件的核心内容，是办理此类案件的关键。

关键词：粮食补贴 渎职 相关政策 初查

我国在2003年取消农业税之后，为保证粮食生产的战略安全地位，稳定粮食产量，调动农民种粮积极性，国家财政根据农民实际种植粮食的面积，对种粮农户直接给予补贴资金。根据国务院的规定，辽宁省在2004年、2005年发放的粮食综合补贴只是粮食直补这一项;从2006年开始，对种粮农民在原粮食直补的基础上，考虑成品油价调整增支，化肥、农药、农膜等农业生产资料预计增支等因素，对种粮农民实行粮食直补和农资综合直补两项补贴，持续至今。在粮食综合补贴资金发放过程中，有关部门工作人员不认真履行职责，致使粮食综合补贴资金被虚报冒领、套领，给国家造成了重大损失，涉嫌渎职犯罪。2014年我院查办了两起案件，以下逐一介绍。

案件一：

[案件基本情况]

于某某，男，1971年生人，2008年以来任大连市旅顺口区长城街道办事处财政审计科科长，负责长城街道粮食综合补贴的审核和发放工作。于某某在任职期间，没有严格按照辽宁省、大连市关于粮食综合补贴的规定要求，不认真审核各行政村申报的粮食综合补贴名单、补贴面积等数据，明知有的行政村以村干部等个人名义领取补贴放到村集体，用于村务支出，且存在虚报冒领的情形，仍然审核通过、发放了粮食综合补贴款，致使国家粮食综合补贴资金损失70余万元，其中虚报冒领的金额为37万余元。

[初查方法]

（一）关注民生，主动发现线索

2013年11月下旬，大连地区检察机关反渎职侵权业务培训期间，吉林省人民检察院反渎职侵权局领导详细介绍了该省近年来查办财政各类专项补贴资金背后渎职犯罪的办案经验。办案人在学习后，特别留心发现大连地区专项补贴资金案件线索，偶然听说旅顺口区长城街道的粮食综合补贴被虚报冒领，给国家和农民利益造成重大损失。办案人意识到有关部门工作人员也可能存在渎职犯罪的行为。

办案人首先通过互联网搜索辽宁省和大连市发放粮食综合补贴的新闻报道，发现补贴资金最终是通过农村信用社（农村商业银行）以一户一折（卡）的形式直接发到农户手中的。为隐蔽侦查意图，办案人到农村商业银行查阅了近几年旅顺地区粮食综合补贴的发放明细。经过比对，发现旅顺口区长城街道部分农户领取的粮食综合补贴金额较大，有每年领取四五千元的，也有每年领取一两万元的。即使按照每亩补贴100元计算，这些农户的种粮耕地面积也达四五十亩、一两百亩。而据办案人了解，旅顺是大连地区主要的樱桃产地，旅顺地区农业以种植樱桃树等果树为主，长城街道是旅顺口区的樱桃主产地之一，农民近些年来为增加收入，普遍种植樱桃，种粮的已经减少很多。在这种情况下，长城街道还出现部分农户领取大额粮食综合补贴的情形，明显异常。办案人初步判断在长城街道的粮食综合补贴审核和发放工作中，相关部门工作人员涉嫌渎职犯罪，该线索可查，成案可能性较大。

（二）调查前的准备工作——掌握行业政策

办案人以咨询农业领域有关政策的名义，到大连市财政局、旅顺口区财政局、旅顺口区农林水利局收集了辽宁省、大连市历年粮食综合补贴的政策文件，省、市每年在补贴发放前专门下发的文件。办案人员认真研读这些文件，掌握了政策文件的核心内容。

1.粮食综合补贴的对象：从事粮食作物生产的种粮农民。农民承包地实施流转的，原则上补贴给原承包户，承包方与流转方有约定的，从其约定。机动地不予补贴。承包土地面积中已享受退耕还林补助部分，不再给予粮食综合补贴。

2.粮食综合补贴资金的分配依据：以第二轮土地承包面积作为粮食综合补贴资金的计算、兑付依据（其中现有果树等经济林面积原则上不予补贴，具体由各市自定）。第二轮土地承包尚未完成的地区，以及未实行土地承包的国有农场，原则上以原计税面积作为补贴资金兑付依据。

3.粮食综合补贴的品种：玉米、水稻、小麦、高粱、杂粮以及豆类、薯类。

4.粮食综合补贴工作责任制：财政部门负责粮食综合补贴资金的筹集、拨付、监管，通过补贴网络配合农业部门搞好补贴资金兑付工作。对违反粮食综合补贴政策，截留、挪用和套取补贴资金等问题，要坚决查处，严肃处理。

5.粮食综合补贴资金的发放：为避免截留、挪用、扣款等问题，保证资金安全，对种粮农民兑付补贴资金，通过储蓄存折（或卡）将直补资金一次性发放到种粮农民手中。

6.粮食综合补贴的原则：坚持政策稳定的原则，已确定的粮食综合补贴资金分配依据、原则，对农民兑付补贴的依据、发放方式和渠道等，今后原则上保持相对稳定，不做大的调整。

（三）初查突破点的选择

粮食综合补贴金额较小，是否能够达到30万元的立案标准，是办案人首先要解决的问题。办案人选择核实金额作为突破点，多次深入长城街道各行政村，秘密走访当地村民，掌握了承包土地农户真实的种粮面积，了解到除了极个别的外来租地大户外，本集体经济组织成员农户的家庭承包经营耕地面积一般都是几亩地、几分地，不存在承包经营四五十亩、一两百亩的农户。即使是极个别的包地大户，租用耕地也不是种植粮食，而是种植果树等经济作物。能够领取大额粮补的农户，几乎都是村委会和村党支部成员，或者是和村干部关系密切的人，这些人要么不种粮，要么承包经营的耕地面积都很小，不符合领取大额粮食综合补贴的条件。办案人根据村民的反映，对照粮食综合补贴发放名单，计算了不符合条件但领取粮补的金额，远远超过30万元的立案标准。

（四）初查的深入开展

为保证办案质量，办案人反复研读文件，多次请教农业和财政部门相关业务部门领导，领会文件精神，明确了以第二轮土地承包面积作为粮食综合补贴资金的计算、兑付依据（其中现有果树等经济林面积原则上不予补贴，具体由各市自定），这一点是发放粮食综合补贴的最重要的依据。确定种粮耕地是否是第二轮土地承包面积，要以书面的土地承包经营合同为准。合同一般是一式三份，村民手中、村委会、街道办事处各有一份，有的还在当地档案馆保管。在大连地区，绝大部分农村地区早已完成了第二轮土地承包。大连市对果树等经济林面积是否给予粮食综合补贴没有规定，应当按照省里的规定，对现有果树等经济林面积原则上不予补贴。

为了获得第一手证据，办案人用三个星期的时间，对长城街道7个行政村逐一调查取证，询问了各村的村会计、村民小组组长等26人并做好询问笔录，调取了各村2009年至2014年上报的粮食综合补贴名单（包括各户种粮面积）等书面材料，调取了部分行政村第二轮土地承包经营合同和各村领取大额粮补的农户的存折，发现有部分行政村用村干部等人名义领取粮补用于村务支出、虚报种粮面积冒领粮食综合补贴等情况，同时锁定了长城街道负责粮食综合补贴审核和发放的工作人员就是财政审计科科长于某某。

（五）关键证据的获取

1.从长城街道办事处调取了2014年粮食综合补贴归档明细。长城街道2014年将粮食综合补贴面积缩减至1200亩，把不符合补贴条件的用于种树或被占的耕地面积去除。之前历年的补贴面积都在6000亩左右，基本没有变化，而在2014年突然大幅缩减。于某某明知长城街道各行政村领取粮食综合补贴的面积中有很多是不符合补贴条件的，而没有尽职审核，致使不符合补贴条件的农户多年来持续获得粮食综合补贴。

2.从长城街道李家村村委会调取了返租村民承包地的合同、村干部等人领取粮补的存折、粮补款有关账目、2009年到2014年领取粮补的明细表等。于某某明知李家村村委会用返租村民承包的土地以村干部等人名义集中领取粮补是不符合条件的，且虚报了近400亩，仍然审核通过发放粮补，从2008年到2013年违规发放粮补30余万元，其中虚报粮补金额为17万余元。

3.从长城街道黄家村村委会调取了征收村民承包地的合同、村委会集中保管的领取粮补的存折、粮补款有关账目、2009年到2014年领取粮补的明细表等。于某某明知黄家村村委会用征收村民承包的土地以个人名义集中领取粮补是不符合条件的，且虚报了近300亩，仍然审核通过发放粮补，从2009年到2013年违规发放粮补30余万元，其中虚报粮补金额为12万余元。

4.从长城街道大房身村村委会调取了集中保管的领取粮补的存折和银行卡、粮补款有关账目、2010年到2013年补贴面积登记明细表、2009年到2013年实际发放粮补的花名册、2009年到2014年领取粮补的明细表等。于某某明知大房身村村委会用所谓的机动地以村干部等人名义集中领取粮补是不符合条件的，仍然审核通过发放粮补，累计违规发放粮补款7万余元。

5.从旅顺口区财政局调取了长城街道2012年、2013年、2014年对种粮农民直接补贴公示情况的说明。长城街道审核后上报的粮食综合补贴数据，有于某某的签字，旅顺口区财政局依据这些数据发放粮食综合补贴款。

6.从旅顺口区财政局调取了长城街道关于粮食综合补贴政策落实情况的自查报告。该报告也明确了街道财政部门要把粮食综合补贴工作做细做实，把粮食直补及农资综合补贴资金不折不扣地发放到农民手中。该报告还称在自查过程中，均未发现有虚报农户、夸大补贴面积等虚报冒领行为，全街补贴资金全部兑现落实到位。

调取上述关键证据后，我院依法传唤于某某到院接受调查。于某某面对大量铁一般的证据，很快就承认了自己在审核和发放粮食综合补贴工作中存在失职渎职行为，认错态度较好，并且提出要求，希望组织上酌情考虑。

（六）损失后果的确定

粮食综合补贴是应当直接发放给种粮农民的国家财政专项资金，任何单位和个人不能以任何名义截留、挤占、挪用，更不能虚报冒领、套领、骗取，严禁村委会或其他人代签代领粮食直接补贴款或补贴存折，严禁村委会以任何借口集中管理农民个人的补贴存折或补贴卡。办案人将各行政村以村干部等个人名义领取的用于村务支出的70余万元确定为于某某玩忽职守造成的损失，其中包括虚报冒领的37万余元，详见下附表格。

（七）其他需要把握的问题

1.办案人除了钻研业务外，也应当积极关注本地区的经济、社会发展状况，拥有广阔的视野对于办案大有裨益。在此案中，办案人根据平时对旅顺口区农业领域的基本了解，结合调查研究，了解到为了追求更高的经济收益，旅顺口区长城街道农民早在十多年前即开始大规模种植樱桃树等经济作物，近五年已经成为旅顺口区的主要樱桃产地，加上征地动迁规模越来越大，街道内实际用于种粮的耕地面积所剩不多，初步判断该地区粮食综合补贴发放工作存在比较严重的问题。

2.对于种树、种菜等不符合粮食综合补贴政策的情况，鉴于种树、种菜面积很难准确统计，且补贴款已经实际发放到农民手中的现实情况，办案人在计算损失数额时未将此部分补贴款计算在内。

3.对于在果树与果树之间套种黄豆、地瓜的情况，办案人到大连市农科院、大连市农委等单位向专家请教，也到农村的田间地头向农民学习求教，在果树苗长成大树前的三四年之内可以套种矮科作物，三四年之后大树分叉遮挡阳光后，就不能套种了。对于套种的面积，是否给予粮食综合补贴，辽宁省和大连市的文件都没有明确规定，办案人在计算损失数额时未将此部分补贴款计算在内。办案人查到《2004年北京市粮食直补工作暂行办法》，该文件第3条第（5）款规定：果林地间作小麦、玉米的不享受粮食直补政策。第3条第（3）款规定：小麦或玉米与其他作物间作，小麦、玉米占地面积在80%以上（含80%）的享受粮食直补政策;占地面积不足80%的，不享受粮食直补政策。

4.对于有的行政村以村干部个人名义集中代领补贴等违反政策规定的行为，鉴于补贴款已经实际发放给农民，办案人在计算损失数额时亦未将此部分补贴款计算在内。

[诉讼过程及结果]

我院对于某某涉嫌滥用职权罪线索依法初查后，将于某某涉嫌滥用职权罪一案交办至大连市旅顺口区人民检察院。旅顺口区人民检察院于2014年6月18日对于某某以涉嫌玩忽职守罪立案侦查，挽回经济损失710，524元。大连市旅顺口区人民法院2014年12月16日判决被告人于某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。

案件二：

[案件基本情况]

单某某，男，2008年至2013年任大连市金州区杏树街道办事村级财务委托代理中心（原村级经营管理指导站，简称经管站）主任，负责杏树街道粮食综合补贴的审核和发放工作。单某某在任职期间，没有严格按照辽宁省、大连市关于粮食综合补贴的规定要求，不认真审核各行政村申报的粮食综合补贴名单、补贴面积等数据，明知有的行政村以个人名义领取补贴记入村账，有的行政村用未纳入第二轮土地承包经营范围内的土地领取补贴，仍然审核通过、发放了粮食综合补贴款，致使国家粮食综合补贴资金损失100余万元。

[不同案情区别对待]

该案的初查方法与案例一大致相同，不再赘述。两案的区别之处在于：

1.旅顺口区长城街道村级财务由各村自行管理，街道财政审计科每年审计一次。金州区杏树街道实行“村账乡管”，村级财务委托代理中心负责给各行政村记账。这就决定了在调查两个初查对象时，对其工作职责和主观犯意的确定应当各有侧重：于某某对各村的收支状况至少是了解的，而单某某则十分清楚各村将部分粮补款入村账的情况。

2.旅顺口区长城街道部分行政村用村干部等人名义领取粮食综合补贴用于村务支出，且存在比较严重的虚报冒领情形，即虚报种粮耕地面积骗取补贴，街道财政部门负责人于某某没有审核查清。金州区杏树街道部分行政村，在近几年主要是用不符合领取粮食综合补贴条件的第二轮土地承包经营范围外的耕地领取粮补，并且将其中的部分粮食综合补贴资金记入村账，而村账是由街道村级财务委托代理中心负责记录的，单某某作为中心主任，工作多年，渎职行为在主观和客观方面表现得更为突出。

3.旅顺口区长城街道耕地面积少，种粮的更少，而金州区杏树街道种植玉米的成亩连片，种粮规模大，这就要求办案人注意选择初查突破点，对于确实种粮的，要着重看其领取粮补是否符合相关条件。

[诉讼过程及结果]

我院于2014年9月11日依法将此线索指定管辖至大连市长海县人民检察院。长海县人民检察院于2014年9月22日对单某某以涉嫌玩忽职守罪立案侦查，挽回经济损失428，672.09元。大连市长海县人民法院2014年12月22日判决被告人单某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。