农村基层组织人员渎职犯罪探析

摘 要 随着经济的发展，涉农领域的职务犯罪案件频发，这其中又以渎职类犯罪侵害群众利益最为明显，但农村基层组织人员的渎职类犯罪受到主体要件、渎职行为证明等多种因素限制，本文从笔者办理的一起村干部滥用职权案件为例，对村干部渎职犯罪类案件进行分析。

关键词 村干部 渎职 主体要件

作者简介：李兆欣，天津市东丽区人民检察院控告申诉科副科级助理检察员。

中图分类号：D924.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.171

涉农领域的职务犯罪案件是发生在群众身边，直接影响群众切身利益的敏感案件，该类案件有着小官大贪、群众反响大易引发上访、案情复杂等特点，也一直是我院职侦工作查处的重点。今年以来，我院职侦局查处了多件涉农领域的职务犯罪案件，取得了良好的效果。李某某涉嫌滥用职权一案是我院职侦局近年来查办的第一起村干部渎职案件，该案在侦办过程中遇到很多新问题、新情况，我们一方面不断分析理解相关法律规定，寻找法律依据；另一方面根据调查情况不断调整侦查思路，剥茧抽丝，确定正确的侦查方向，最终查明相关事实，移送起诉。在案件办理过程中，我们积累了很多经验，也为今后该类案件的侦查工作提供了有益的借鉴。

一、案件基本情况

犯罪嫌疑人李某某在2009年至2012年期间担任军粮城街某村村委会主任，负责村里全面工作。2011年3月因军粮城新市镇北旺临时路建设，该村集体企业天津市军粮城变形纱设备厂（以下简称变形纱厂）进行拆迁，该村村委会协助军粮城街道进行拆迁工作，负责对变形纱厂四至范围进行确认，同时对变形纱厂内集体资产和个人资产的权属进行划分指认，犯罪嫌疑人李某某具体负责此项工作。李某某在对变形纱厂院内建筑物权属进行划分确权的过程中，没有将本应归属于某村村集体的1559.64平方米房屋进行指认，造成村集体补偿款损失1792656.5元。

另，李某某在对变形纱厂院内的附属设施进行划分指认过程中，将本属于在变形纱厂租用场地的天津晟通达混凝土有限公司的一台200吨地磅擅自指认为变形纱厂承租人劉胜臣的资产，造成军粮城街在变形纱厂的拆迁中就该地磅对刘胜臣以及天津晟通达混凝土有限公司进行了重复补偿，造成国家拆迁补偿款损失30万元。

二、该案中村干部构成渎职犯罪主体分析

根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，构成滥用职权罪、玩忽职守罪的主体是国家机关工作人员。根据最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》，国家机关工作人员是指在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。仅从上述规定看，村干部不符合渎职罪的主体要件。

但是，2002年全国人大会议通过的《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》专门针对渎职罪主体适用问题做出了立法解释，该解释规定：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。”该立法解释对于国家机关工作人员的定义做了比较宽泛的解释，除了上文所述一般意义上的国家机关人员以外，三种人员在特定情形下也被视为国家机关工作人员：1.法律法规授权行使行政管理职权的组织中从事公务的人员。2.受委托行使职权的组织中从事公务的人员。3.没有编制但从事公务的人员。

本案中，李某某不属于法律授权以及没有编制但从事公务的情形。而关于该司法解释规定的第二种情形即受委托行使职权的组织中从事公务的人员，这其中涉及两个法律概念，一个受委托，一个是从事公务。

关于“受委托”认定的问题，“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使职权的，应当视为委托”，因此，行政机关委托其他组织行使职权是有法律依据的。实践中，很多乡镇街道把诸如征地、拆迁的具体实施工作以及后续补偿款的发放等很多管理职能通过发文件、开大会、通知等形式布置给相关村委会，由村委会具体执行。这种情况应该就属于上述受委托行使行政管理职权的情形，即在特定情况下，村干部受到乡镇人民政府、街道办事处等单位授权所行使的一些具有行政管理特点的职能行为，可以认定其“受委托”。

关于认定“从事公务”的问题，2000年第九届全国人大常务委员会通过的《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》对于从事公务行为尤其是村基层组织从事公务的行为进行了界定，规定了村基层组织人员七种“从事公务”的行为：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征收、征用补偿费用的管理；（五）代收、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。根据该解释，“从事公务”的根本特征是行政管理行为，并列举了六种具体的具有行政管理特征的“从事公务”的情形。除此之外，最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》对于“从事公务人员”也有相关规定，该纪要认为“从事公务人员”的特征为特定条件下行使国家管理职能，并列举了三种符合该特征的三种情形：1.依法履行职责的各级人民代表大会代表；2.依法履行审判职责的人们陪审员；3.协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员。同时该纪要对于“从事公务”的理解也有相关解释，纪要认为从事公务是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责，公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的活动。endprint

综上，村干部协助政府拆迁的行为应当属于从事公务的行为。首先，在法理上，政府主导下的拆迁尤其是城市化进程中对涉农区域的拆迁是行政管理行为，是政府履行行政管理职责的一部分，具有行政管理的特征，其本身就是一种公务行为，在这个过程中相关村委会以及村干部协助政府进行拆迁的行为亦应当是整体行政管理行为的一部分，是不可分割的，进而将其视为从事公务。其次，在法律依据方面，2000年第九届全国人大常务委员会通过的《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》中规定的村基层组织人员从事公务的七种情形中，既在第四项中列明了土地征收、征用行为属于从事公务，又在第七项中以兜底条款的形式规定了协助人民政府从事的其他行政管理工作，明确了村基层组织人员协助人民政府从事的行政管理工作属于从事公务。与此同时，《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》也明确了协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员属于从事公务人员。因此，无论在法理上还是法条上，村基层组织人员从事公务都有法律依据。

具体到本案中，李某某符合受委托从事公务的特征。军粮城街是变形纱厂拆迁的主体单位，拆迁的过程即是行政管理的行为，是从事公务的过程。李某某作为村主任在2011年变形纱厂拆迁的过程中，受到军粮城街道办事处的授权（虽然没有具体的书面文件，但经调查，在东丽区的农村拆迁过程中对于房屋权属的认定问题均采用该认定方法和程序，已成惯例，通过开会部署、口头通知等方式将工作布置到村委会相关领导）负责变形纱厂建筑物及其附属设施权属的划分指认工作，协助军粮城街进行拆迁工作，根据相关法律法规亦是从事公务的行为。

虽然，在确认权属的过程中，李某某本身没有最终的决定权、审批权，但李某某的这种协助政府进行拆迁的行为依然有一定的公共管理职能，协助与管理职能本身并不冲突，因为协助是指宏观上李某某的这种管理职能是对政府工作的一种协助，但微观上李某某的这种协助行为本身就是街道对拆迁进行管理的一部分，甚至是十分重要的一个环节。街道之所以将权属指认的工作交给村委会来完成，就是因为只有村委会对相关权属的划分最清楚，所以只能由村委会来完成此项工作，街道只是最后履行相关手续，村委会的指认是十分重要甚至是唯一的依据。李某某的指认是街道最终审批的前提和基础，二者是一个不可分割的整体，二者一同完成拆迁的管理工作，是具体行政行为的不同阶段或部分，均是行政管理行为。

综上，李某某作为时任某村村委会主任，在变形纱厂拆迁的过程中，通过受委托的方式获得授权履行相关政府管理职能，构成渎职犯罪的主体构成要件。

三、经办该案的一些心得体会和经验

（一）农村基层组織人员也可以成为渎职犯罪的主体

根据我们以往的办案经验，渎职犯罪的主体比贪污贿赂类犯罪的主体更加严格，根据《刑法》第三百九十七条的规定，滥用职权和玩忽职守罪的主体为国家机关工作人员。如果我们按照经验主义办案的话，就会以缺乏主体构成要件为由排除该线索，然而根据上文所述，农村基层组织人员在特定情况下即受委托从事公务时，根据相关法律规定也可以成为渎职罪的主体。经过侦办此案，扩大了我们办案的视野，对于农村基层组织人员涉嫌渎职犯罪的案件，要紧紧抓住其受委托协助政府“从事公务”的本质，围绕这方面组织相关证据，确定其符合渎职罪的主体要件。

（二）办案中要抓住制度漏洞，寻找突破口，找准渎职点

涉农拆迁领域的村干部渎职犯罪案件中，找准渎职点是关键，否则面对大量拆迁文件、图纸、协议等材料也是无从下手。经过侦办此案，我们发现包括变形纱厂在内的东丽区涉农拆迁流程基本类似，均是双测量的三步工作法，即街道和区城市化办各测量一次，整理过程分为三个步骤：第一步，所属街道对待拆迁区域内建筑物进行测量；第二步，街道将测量结果以及相关材料上报区城市化办复核，由城市化办通过实地测量、查验证照等方式界定合法面积以及相应补偿总金额；第三步，街道对相关建筑物的权属进行复核认定，并根据区城市化办界定的合法面积数，根据区相关补偿标准，对补偿款统筹使用，差别补偿。这种拆迁制度是有漏洞的，而渎职点就隐藏在这些漏洞之中，办案中要仔细甄别。由于是双测量制度，在实际操作中经常出现两者不一致的情况。街道测量的过程并不专业，测量图是手画的草图，建筑物位置标注，面积等也不准确，但街道却以此图作为补偿认定的依据。区城市化办的测绘图和航拍图十分专业，但该图只是城市化办认定合法总建筑面积的依据，街道在拆迁补偿中不使用此图。这其中就留有很大的操作空间，尤其在待拆迁区域房屋产权有多人的情况下。因为区城市化办通过专业的测量图复核的结果对街道的约束只是总的合法面积和补偿总额，虽然在城市化办的测绘图中，合法总面积和合法建筑物是一一对应的关系，但是到了街道层面，在补偿的实际运作中，街道只需要掌握补偿总面积和总金额不超过城市化办复核结果即可，至于这个数字如何计算出来的，哪些建筑物是合法的，哪些是非法的，合法属于谁，非法的属于谁，均没有约束，这其中就有张冠李戴的嫌疑，即把非法的面积算作合法的面积，或者把应当属于甲的面积算给了乙。例如，某拆迁区域共有10栋建筑，每栋面积均为100平方米，甲乙各有5栋，这10栋建筑中城市化办认定的合法建筑物有4栋，甲乙各有两栋（但当事人不知城市化办认定的结果），总合法面积为400平方米。因为双测量制度，使用的测量图等补偿依据不同，街道在实际补偿过程中，只需要掌握400平米总数即可，由于当事人不知道城市化办认定的实际情况，这400平米的构成和分配完全由街道掌握。街道可以将这4栋合法建筑中的3栋认定为甲的合法建筑，1栋认定为乙的合法面积；也可以将这4栋中的2栋认定为甲的合法面积，1栋认定为乙的合法面积，另外一栋谁都不认定，但是将这一栋的面积数套用在甲的另一栋非法建筑物上，使其合法化，张冠李戴，这样认定以后更加隐蔽，不容易发现。这就要求我们在办案中，不能光看合法面积的数字，必须要探究其构成，将其和城市化办的测绘图中的建筑物一一对应，并和街道的测量图进行对比，从中发现问题。

（三）办案中要注意查清、区分拆迁中各部门的职责、分工以及授权等情况

职务犯罪案件中，拥有相关职权是主体要件中的核心部分，是构成犯罪的前提。在村干部可能涉嫌渎职犯罪的涉农拆迁领域，涉及的职能部门及人员较多，每个部门都有自己的分工，关系较为复杂，要查处该领域的渎职犯罪，必须首先查清相关人员的职责分工情况，尤其查处村干部的渎职犯罪问题，查清涉及的村干部在拆迁中的具体职能情况是办案的前提和关键。因此，今后侦办此类案件必须首先对拆迁各职能部门的职责调查清楚，在这过程中注意调取相关的文件、会议纪要等书证以及相关领导人员的证言，以此证明其职责范围以及授权的过程，这样才能有的放矢，确定正确的侦查方向。本案中，正是因为军粮城街具有审核、划分拆迁建筑物权属的职权并将相关工作委托授权给某村村委会，李某某因此具有了相关职权。

（四）去伪存真，不能尽信文件

因为推动拆迁等因素，城市化办在认定合法面积的时候可能会做一些“技术处理”，即在文件规定的可以认定为合法面积的基础上增加一些面积，以此作为认定的合法面积数。这种人为扩大合法面积会使得真正的合法面积和非法面积混淆不清，干扰我们的办案工作。因此，不能尽信城市化办最后补偿建议文件上认定的数字，一定要找到最原始的图表和数据，以该数据为准，并做好相关解释和说明工作。endprint