乡村多元主体协同治理的发展逻辑与实现路径



乡村多元主体协同治理的发展逻辑与实现路径

“乡政村治”是20世纪90年代后期我国乡村治理模式的一次变革，在一段时期内改善了我国乡村治理面貌，但由于国家和社会权力分配发生了新的变化，乡村治理模式出现了不完善的方面。在新时期的发展形势下，政府鼓励公民合理化参政以促进我国基层民主事业发展，乡村社会也因此不断突破传统政府“单中心治理模式”，向“善政府”的治理方向转变，鼓励政府与民众的广泛互动，逐步形成乡村多元主体协同治理框架，以避免“乡政村治”治理模式所呈现出的问题。

一、“乡政村治”的结构困境与矛盾

从大体上讲，“乡政村治”这一农村治理体制在实际运作中存在“乡政”合法性不足，“村治”流于形式，治理配合不协调等问题。具体而言，矛盾的焦点主要集中在三个方面，即“乡政”与“村治”的垂直性矛盾、村落内部“两委”间的平衡性矛盾以及农村社会组织与政权组织间的矛盾。

(一)“乡政”与“村治”间的垂直性矛盾

按照我国相关法律规定，乡镇政府应指导、协助村委会开展日常工作，而在实际管理乡村事务中，乡镇政府与村级治理更多的是以一种“压力型”体制存在。这种“压力型”体制多数表现为数量化、物质化的指标下放和未完成任务时所采取的政治和经济方面的惩罚。之所以产生“压力型”体质，是由于乡镇领导干部的岗位调动与其工作业绩密不可分。而单方面的注重工作业绩，只会使那些成绩好见效快的乡村事务较快发展，而那些需要长期坚持才能有所成效的工作，比如医疗、教育、公共服务、公益事业等都会被无限延期，实则并不利于乡村事业长久发展。对于“村两委”来说，接到指示完成任务成为一切工作重心，否则还会影响自身利益，而“村两委”想要更好更快速地完成任务，就必须要通过村民，压力层层下放，最终还是落在了村民肩上。这样矛盾层层叠加，最终导致基层群众不配合村委工作，村委无法完成指定任务，又会给乡镇政府造成困扰。在村治过程中，村委不仅要承担来自乡镇政府的压力，还要承受村民工作难以开展的压力，使得村委左右为难，造成多方治理协调不均，使乡村治理陷入僵局。

(二)村落内部“两委”之间的平衡性矛盾

在村务运作中，村党支部委员会和村委会共同承担着管理乡村事物的责任。前者是党在基层的延伸，是领导核心；后者是乡村管理事实主体，是群众自治性组织。村党支部成员更多的是来源于上级党组织的委任或党员选举，而村委会的权力则更多的来源于全体村民的授予。由于“两委”之间多少存在权责不明，管理重叠的现象，因而在治理工作中会出现“党村对立”，“一方独强”，“党村推诿”等不平衡现象。要么党支部和村委会各自为政，争夺村级事务的最终管理权，过分独揽权、责、利；要么村委会依仗群众基础架空党支部，或是党支部自认是领导核心无视村委会；要么“两委”消极治理，互相推诿。无论哪种情况的发生都是对乡村治理发展的毒害。把握不好“两委”工作平衡，就会降低党支部威信度，影响党的凝聚力，破坏村委会影响力和号召力。如果村庄内部“两委”权责不明，协调不均，将会导致双方在开展工作的过程中困难重重，严重影响乡村的发展和村民的利益。

(三)农村社会组织与政权组织间的矛盾

农村社会组织是乡村成员基于一定的规章制度，为参加活动有序发展而成的人群共同体。其具有群众性、地域性、低流动性等特点，是乡村社会结构中不可或缺的基本单位。就目前乡村治理来看，农村社会组织并没有很好地发挥其作用。对于基层党政组织来说，农村社会组织是一种“体制外”力量，双方配合的好便是助力，反之则是威胁。“党和政府一方面希望社会组织发挥参谋助手、桥梁纽带作用……又担心社会组织发展成为体制外的异己力量挑战党和政府的权威，因此对社会组织的信任程度是比较低的。”[1]党政组织对社会组织“用人且疑”的态度，造成双方对话不平等，沟通障碍严重，难以达成共识，双方长期处于尴尬境遇。其结果，要么村级党政组织因与社会组织关系破裂而失去群众基础，要么社会组织因政府管制而失去参政自主性。农村社会组织与村级党政组织本应是相互补充，共同致力于乡村事务，但是他们之间的压制与隔阂使得乡村治理体系再一次出现了失衡的状态。

二、多元主体协同治理模式在本土化研究中的路径拓展

多元主体协同治理模式传入中国的时间并不长，但却对国内在研究治理方法上产生了重要的影响，对中国的制度改革也起到了推动作用。运用新方法改革中国制度时需不断地探索适用于本土的研究路径，以更好地与中国国情相契合，形成中国化的多元主体协同治理理论。我国乡村是一个具备多元化素质的政治场域，深入分析乡村社会环境，才能将新模式的功效发挥极致。

(一)多元主体协同治理模式阐述

多元主体协同治理又称多中心协同治理，是集合了多中心治理理论与协同学理论于一体，探寻政府通过何种路径实现与其他公共性主体的合作，以达到构建有效政府治理的模式转型。协同学理论认为，在开放的系统中，大量子系统之间的相互作用及其在临界点上的质变，能够使系统从无序状态转换到有序状态。换言之，协同可以使系统变得稳定和有序。多中心治理理论强调政府与社会双向间的“归权”与“获权”，以及政府权力的相对弱化和对公民及民间社会组织等基于一定的行为规则合理有序的参与公共事务管理的鼓励。多元主体协同治理模式有效吸收了两种理论的精华之处。“所谓多中心协同治理模式，就是指面对国家或区域内的公共问题或公共事务，政党组织、政府组织、商业组织、公民组织、利益团体和个人等治理主体通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，达成共同的治理目标，并形成资源共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构，建立共同解决公共问题的纵向的、横向的或两者结合的高度弹性化的协作性组织网络。”[2]这种模式的合理应用有利于完善我国基层民主建设，健全党政公开，确保人民群众依法行使当家作主的权利。

(二)多元主体协同治理模式的本土化发展

坚持党的领导是我国发展多元主体协同治理模式的特色所在。“中国的社会治理必然具有本土特色，是一种党委和政府主导、社会协同、公民参与的协作治理模式。”[3]在中国社会主义制度下，政党、政府、社会具有高度的利益一致性，社会治理自然离不开执政党的作用发挥。多元化的发展是中国现代化发展的趋势，坚持党的领导也是国家制度建设的必然。这种“一”与“多”并不是矛盾的不可调和，而是事物对立统一的两个方面。“在这种统一中，不是社会的多元化发展简单地归附于一元领导的政治逻辑，而是一元的领导积极、主动地适应社会多元化的发展，使多元的社会要素在一元的领导下和谐共存、相互促进。”[4]社会治理坚持党的一元领导是中国政治制度的特色所在，也是中国发展的优势所在，更是治理稳定的必然所在。

(三)乡村治理多元化要素分析

在乡村治理中存在着多元化的政治参与主体，分为体制内参与主体和非体制内参与主体。体制内参与主体也可称为权威型治理主体，包括乡镇政府，“村两委”和村民代表大会。非体制内参与主体可称为非权威型治理主体，主要是由农村民间组织，乡村精英和乡村企业构成。此外还有基层的广大乡村民众。他们共同构成了乡村政治参与要素，并在村治过程中起着不同的作用。

权威型治理主体产出于国家制度和法律框架之下，是先在和内生的参与主体。这类治理主体有国家党政系统作为有力支撑，是国家法律范围内必须设立的治理机构，具有权威性、合法性和不可替代性。乡镇政府，是中国最基层的行政单元，是我们党的执政基础，是把握党和国家正确发展路线，总揽乡村具体情况，行船掌舵的重要保障。村党支部委员会和村委会是村级党政组织，前者是党在农村的基层组织，在乡村治理过程中居于领导核心地位，引导和解决乡村政治、思想及重大问题。后者是乡村治理事实主体，直接办理村庄各项公共事务，是国家政策指令的直接执行者和代理人。村民代表大会，主要负责选举村民代表对村中重大事务进行讨论，对村委会工作实行监督，是村民参与乡村治理的重要渠道，也是连接干部与村民的重要桥梁。

非权威型治理主体是后在于和外在于制度而存在的，侧重于个体行为，是制度运行过程中的必然衍生，也是乡村治理的重要影响因子。主要依靠经济资源、文化资源和社会资源获得权威参与乡村治理。其中，农村民间组织是一种具有自愿性、非营利性、自治性和群众性的组织，涉及政治管理、经济建设、社会服务与文化传播等多方面，是联系国家、政府、市场和农民的纽带。村庄精英是在村民中具有影响力的一类人，他们在经济资源、政治地位、社会关系和文化水平等方面具有相对优势，自身具有较强的能力和较高的社会威信且能够快速凝聚群众力量，是乡村中不可或缺的群体。乡村企业是乡村物质基础的重要产出单元，是乡村各方面事业发展的保障，其繁荣程度直接关系到乡村治理的发展程度，因此在乡村治理中具有巨大的作用和影响。

普通村民，是指那些并未加入到任何乡村政治团体中的人，他们是村治中最为重要的基础性要素，也是乡村制度改革的基本动力。纵观我国历史发展，任何一场革命的顺利进行，都需要依赖人民群众给予支持和配合。因此，乡村治理的顺利进行必须要团结乡村基础性力量方能进行。

(四)乡村多元主体协同治理关系构架

“多中心是一种组织结构模式，在此许多独立的要素能够相互调适，在一个一般的规则体系之内归置其相互之间的关系。”[5]因此，明确主体间的相互关系是协同治理所要关注的重点问题。首先，乡镇政府依然是乡村治理过程中的重要主体。“治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力。”[6]多元主体协同治理并不是平均主义形式下的“无中心治理”，整体效果也并非一盘散沙，而是有规则的运作，乡镇政府就是其中的凝聚力。“协同导致支配与服从，从而导致有序。”[7]乡镇政府所要做到的就是在党的领导下，既脱离传统的“统治”观念束缚，又以现代化的治理理念引导多元主体参与治理，塑造新型主体地位，指导乡镇发展。其次，村民自治依然是乡村治理过程中的实践主体。“村两委”应履行好自身职责，在乡镇政府指引下，全面开展村民自治工作，规范自身权力范围与利益边界，整合调节多元主体。而村民代表大会应充分发挥监督权力，规范政党组织行为，密切联系群众，积极向组织反映与人民群众切身利益密切相关的实际问题。最后，非权威型治理主体是乡村治理中不可缺少的主体。他们是治理框架中的粘合剂，一方面从乡村社会多领域中团结群众参与乡村管理，另一方面监督政治组织工作，影响乡村改革发展方向。可以说他们是实现乡村多元主体协同治理必不可少的助力，也是最有意识和最有能力参与乡村治理的群体。

三、多元主体协同治理的运行机制分析

“机制指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式和运动原理及内在的、本质的工作方式。”[8]就我国乡村治理而言，则是指在党的领导下，乡镇政府充分尊重市场运行规律，在治理中发挥主导作用，为乡村自治提供公共服务，为参与自治提供渠道和方法。协同机制的建立可以有效的调适多元治理主体行为，整合独立的组织资源，提高公共服务绩效，消解多元主体治理过程中的矛盾与冲突，促进有效合作。我国的制度框架属于纵向层级管理模式，而乡村多元主体参与治理则侧重于网络状模式，因此有效运行协同治理机制，应重点考虑如何处理好“纵横”之间的关系问题。

(一)确保多元主体协同机制有效运行的前提

首先，将坚持党的领导始终作为一切工作的前提。党是我国社会主义事业的领路人，引导和带领全国各族人民走社会主义发展道路。在乡村，党的作用体现在乡镇党委和村党委身上，乡镇党委及村党委是党的基层代表，也是党在农村全部工作和战斗力的基础，把握、引导、指挥着乡村各项事务。在多元主体协同治理实践中，很多方面并不一定能运行得当，容易出现权力不均，各自为政等错误形态，造成协同治理混乱。党组织是唯一能够在出现此类现象时把握好社会主义发展大局和民主建设目标的治理主体，因此，坚持党的领导不仅是社会主义发展的需要，更是“因地制宜”的领导好多元主体参与乡村治理工作的前提。

其次，大力推动乡镇政府及村委会的纵向引导作用。乡村治理秩序的稳定需要乡镇政府及村委会的保驾护航。协同治理就是要改变以往“强政府、弱社会”的状况，打造“有限政府”与“服务型政府”，将“纵向领导”改变为“纵向引导”，将“统治”转化为“治理”。要着力推进通过选择、吸收、配置、融合等方式，引导多元主体更好的发挥自主治理，并在参与服务和协同管理方面发挥作用。没有政府的整合，协同将是一盘散沙，因此政府应积极整合分散的治理资源，加快形成以政府为中心，协同管理多元主体共同承担社会责任的治理格局和治理合力。

最后，以构建公共信任平台促进多元主体横向协同。“社会信任和合作……在某种意义上是保持民主政体有效运行的一般动力来源。”[9]要使多元主体更为有效地参与协同治理，必不可少的一点便是彼此之间信任平台的构建。信任可为乡村协同治理提供稳定的整合环境，促成高效能治理，使多元主体在协商过程中处于平等地位，有足够的空间开展工作，还可以让多元主体依照社会规范行事，自觉接受社会监督，更加有利于多元主体平等协商局面的出现。

(二)多元主体协同治理机制的构建

首先，建立均衡机制，明确治理责权。平等协作是多元主体参与治理必须把握的一点，明确自身责权与职能界限是平等协作的基础。各主体应确定自身工作重心，充分尊重多元主体彼此差异，通过政府的引导来协商解决实际问题。在我国，均衡机制实则是一种上下互动，多方协商的机制，它的建立一方面是限制单元治理主体权力过大而导致回归“统治”模式，另一方面，可通过上下引导加强协同治理的稳固，使多元治理主体有意识地发挥自身职能作用，减少不必要的矛盾与冲突。这样，在多元主体明确了自身职能和工作范围后，便可以更加平衡、有效地完成治理工作。

其次，建立仲裁机制，规范治理主体行为。治理主体之间有指导与被指导的关系，但主要是组织路线上的指导而非过多的工作干预。一旦治理主体单方面过多的干预其他主体开展工作，破坏了协同治理的行为，就需要第三方参与其中，协助双方达成协议，第三方做出的裁决即具有一定的权威性，当事双方有义务履行。仲裁机制是一种以间接方式化解矛盾的有效方式，可以有效避免行政命令的直接处理方式，以便更快速有效地解决治理主体间的摩擦与矛盾。同时，仲裁机制的存在还可以规范主体的治理方式与行为，使治理更具科学性和有效性。

最后，增强村民参政意识，建立村民监督机制。村民作为推动治理改革的重要力量，是村级治理健康运行的重要保证。要不断加强对村民的参政议政意识的培养，强化村民对国家政策的理解，拓宽农民的政治视野，充分给予农民以政治话语空间，满足他们的利益诉求。当前，乡村中依然存在村民与治理主体脱轨的现象，一方面由于监督对象过于强势，信息不透明不公开，给村民监督造成阻碍，另一方面由于不少村民还存在传统的等级观念，不知道自己享有哪些权利和义务，造成主动放弃自己的民主权利，不能及时有效的参与乡村工作。如果监督长期缺位，基层民主制度便会大部分失效，协同治理的最终意义也就不复存在，恶性循环会使人们对民主治理彻底失望。所以村民作为载舟之水，有责任也有义务不断提高自己的参政意识，充分行使自己的监督权力，保证民主治理的有效进行。

四、结语：以协商共治促进乡村善治

“社会就像一个生物有机体，各个部分只有相互协作才能保证整个系统的良性运行。”[10]在我国乡村社会中，我们期望多方参与治理主体在党的领导与政府的引导下，以法律和监管作为模式运行保障，通过平等、协商、互助、互信的方式参与到乡村事务的自主管理过程中。与此同时，通过党领导下的乡村多元主体协同治理模式的运行，避免“乡政村治”治理模式所隐含的乡镇级与村级之间的治理衔接问题，村党支部委员会与村委会之间的权力分布不均问题以及政权组织与农村组织之间的结构分化问题。可以说，多元主体协同治理、协商共治为我国乡村未来的发展提供了新走向。在乡村协同治理体系中，坚持党的领导，加强多元主体广泛参与，配合有效的运行机制，构建全面的互信平台，制定和完善相关法律法规，以制度化的方式促进多元主体参与共治，就能够全面提升协同治理的绩效，为实现乡村“善治”奠定基础。

我们应当时刻关注将国内外先进的治理理论与中国国情以及我国乡村发展实际相融合，以发展的眼光、多样的方式看待和解决乡村治理实际问题，保障乡村多元主体以平等的姿态参与到基层民主自治过程中，确保我国乡村治理的及时有效。乡村政治发展是我国政治发展的基础，乡村社会的广泛政治参与，也将带来中国民主政治的新篇章。在党的领导下，乡村多元主体协同治理不仅有利于基层民主的快速发展，更有利于社会主义政治体制的转变，是走中国特色社会主义政治发展道路的最好呈现。

参考文献

[1] 陈晓莉.新时期乡村治理主体及其行为关系研究[M].北京：社会科学出版社，2012：248.

[2] 杨志军.多中心协同治理模式的内涵[J].四川行政学院学报，2010(4)：32.

[3] 麻宝斌.公共治理理论与实践[M].北京：社会科学文献出版社，2013：51.

[4] 李.一元领导与多元社会之间的协调、整合之路：协商政治[J].当代社科视野,2008(Z1)：103.

[5] 孔凡红，胡伟，张孝廷，等.多中心政治体制的建构逻辑——文森特·奥斯特罗姆政治思想研究[J].河南社会科学,2013(4)：14.

[6] 俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001(9)：41.

[7] 苗东升.协同学的辩证思想[J].中国人民大学学报，1990(3)：50.

[8] 郁建兴，张利萍.地方治理体系中的协同机制及其整合[J].思想战线.2013(6)：97.

[9] 上官酒瑞.现代社会的政治信任逻辑[M].上海：上海人民出社，2012：326.

[10] 幸福凤凰：城市社区创新社会管理的理论与实践编写组.幸福凤凰：城市社区创新社会管理的理论与实践[M].南京：南京师范大学出版社，2011：11.

(编辑：程俐萍)

Development Logic and Implementation Path of Rural Multi-subject Collaborative Governance

MA Chao,LI Xiao-guang

(FacultyofIdeologicalandPoliticalTheory,NanjingAgriculturalUniversity,NanjingJiangsu210095,China)

马超，李晓广

(南京农业大学 思想政治课理论教研部，江苏 南京 210095)

摘要:“乡政村治”是社会转型时期形成的一种“诱导性制度变迁”，在特定时期内推进了乡村各方面事业的发展。但在乡村社会治理主体多元化发展的趋势下，基层政权组织与自治组织显现出了内部权力分配不均、两者关系衔接不畅等问题。考虑到我国乡村社会发展的实际要求以及解决“乡政村治”所隐含问题的迫切需要，党领导下的乡村多元主体通过平等协作的方式参与村治形成了协同合作化治理模式。这不仅化解了当前村治所面临的困境，满足了乡村社会的发展需要，还深化了村民自治的发展程度，扩大了我国基层民主政治布局，为我国乡村治理发展提供了新的方向。

关键词：“乡政村治”；多元主体；协同治理

Abstract:"Township administration and villager's self-government" is an induced institutionalization vicissitudes in social transformation period which boosted rural development in all aspects. But under the trend of diversified development of rural governance body,uneven distribution of the internal power and disharmony relationship of grass-roots organization and self-government organization come into being. Considering the actual requirements of social development in rural areas and urgent needs of solving problems in "township administration and villager's self-government",synergy collectivization governance mode was formed that rural multiple subjects participate the rural governance based on equality and collaboration under the leadership of the communist party of China. It is not only solve the plight of rural governance,meet the needs of rural social development,but also deepen the village self-governance development degree,expend the democratic political layout at the grass-roots level. Thus providing a new direction for the rural governance development.

Key words："Township administration and villager's self-government";Multi-subject;Collaborative governance

中图分类号：D638

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2015)07-0674-05