社会转型时期德国城市反贫困政策的调适及启示



社会转型时期德国城市反贫困政策的调适及启示

所谓社会转型时期是指从19世纪30至40年代到1910年，德国从传统的农业社会向现代工业社会转型的重要时期。19世纪上半期由于工业革命悄然勃兴，市民社会与市场经济形成，德国城市反贫困制度也日趋成熟，其中以1853年的埃伯菲尔德体制闻名于世，主张用以工代赈的方式取代传统社会救济模式。19世纪70年代以来，随着工业化的高速推进与社会的急遽转型，国内阶级结构日趋复杂，以往作为家庭或个人风险的年老、疾病、工伤、失业等特定事件，亦逐渐成为一种社会性的群体风险，进而危及到社会的稳定，形成了严重的社会问题，然而仅仅依靠城市救济体制难以解决工业化所带来的社会问题。面对日趋高涨的工人运动，德国政府为了保持社会稳定，开创社会保险制度，使城市的反贫困政策实现了从单纯依靠社会救济的济贫制度向以预防性的社会保险制度转变。本文拟结合转型时期德国城市反贫困政策的调适，剖析各种不同因素对德国城市反贫困政策调整的影响，对我国社会保障制度与整个社会经济长期稳定的协调发展具有非常重要的意义。

一、经济起飞时期以经济利益取向为主的城市反贫困政策——埃伯菲尔德体制

19世纪30、40年代，随着工业化稳步推进，农村剩余劳动力不断涌向城市。城市居民贫富差距逐渐呈现出加速分化的趋势，一部分人依靠自身优势率先富起来；但同时也有相当数量的居民受自身条件与制度因素的影响，在激烈的劳动力市场竞争中失败而陷入贫困，对这部分出现在转型时期的贫困群体，需出台相应的政策进行社会救助。为此，普鲁士政府于1842年12月31日颁布了《济贫定居法》，[1]将贫困分为无助贫困、非自愿失业的贫困与游手好闲的贫困。该法案规定惩罚流浪汉、乞丐与自身懒惰、不愿意工作之人，将其拘禁6周至半年不等；还规定了经济上独立以及靠自己谋生的人能够自由选择居住地，改变了过去以出生地为主的济贫原则，确立了以居住地为主的济贫原则，即必须在新社区居住3年，才有权利要求新社区提供社会救济，并且如果有3年不在社区居住，社区将取消对其救济资格。如果在新社区居住未满3年的市民要求救济时，新社区可以要求他返回原居住地申请社会救济。虽然该法案能够暂时为一部分处于失业状态流动人口提供救济，但从长远看这些救济措施对城市大多数贫民来说只不过是杯水车薪，很难从根本上解决困扰他们的贫困问题。

《济贫定居法》在实施过程中其弊端逐渐凸显出来。城市济贫机构对接受救济的人调查粗略、管理混乱，而且现存的公共救济体制造成了大量接受救济的人不求上进，形成了懒惰风气。更为严重的是救济资金捉襟见肘，不但难以给更多应救济的人提供社会救助，而且原有的济贫体制还把城市财政推到了破产的边缘，它已成为大多数城市非常棘手的社会问题，因而有识之士呼吁改革济贫体制。1853年，德国的工业城市埃伯菲尔德出台了新济贫政策，史称“埃伯菲尔德体制”。它提倡完善院外救济体制，凸显了自愿监管人员在城市反贫困过程中的作用，通过监管人员详细调查受济者的情况，帮助有劳动能力受济者找到合适的工作。[2]这不仅为劳动市场提供了充足劳动力，也使接受救济者能自食其力养家糊口。

埃伯菲尔德体制将城市划分为几个大的社区实施管理，再把这些社区细分为街区，由每个街区的自愿济贫监管人员负责管理该街区。这些街区监管人员组成了“街区管理委员会”，通常两个星期他们举行一次会议来处理一些重要的济贫事务。由于埃伯菲尔德体制以工代赈的济贫思想著称，因而监管人员的主要职责就是为有劳动能力的受济者提供就业机会。在实践中对有工作能力的受济者提供什么样的救济，主要取决于他的年龄、身体条件以及家庭状况.既然救济申请者希望得到一些就业机会，而对薪金与工作条件一般是不予考虑的，只有愿意接受这样的工作，才能知道申请者是否值得提供救济。当然申请救济的人也往往处于很尴尬的局面，因为通过这种方式可以得知他们能够自食其力，其实并不需要社会救济。给最贫困的人员提供救济是埃伯菲尔德体制首要的救济原则，不过也给那些没有技术的劳动者提供较少的救济，埃伯菲尔德体制对受济者主要提供暂时的社会救济。但如果他在受救济期间工作出色能够让监管人员满意，有时也能够得到长期的工作机会。

与19世纪中期以前德国城市反贫困政策相比，埃伯菲尔德体制主要有以下特点：

第一，埃伯菲尔德体制主要强调“个人主义”即个人通过工作来彻底战胜贫困。它依靠友好的自愿监管者管理受济者，受济者则通过自己辛勤工作战胜贫困，改变以往被动接受政府救济，突出个人在战胜贫困过程中的主体地位。[3]埃伯菲尔德体制之所以能够给受济者提供就业机会主要是由于城市中产阶级的广泛参与，其中还包括一些颇有资望的银行家与企业家、商人、农业资本家也担任监管员，他们对当地的劳动市场非常熟悉。因而埃伯菲尔德体制在解决贫困问题上更倚重个人、社会而不是政府。

第二，埃伯菲尔德体制突出“权力分散”的原则。“权力分散”主要指决策权从城市济贫机构转移到自愿监管者。传统的济贫方式对受济者是否值得救济，主要依靠城市济贫机构的救济委员会讨论决定。然而在埃伯菲尔德体制中自愿监管者有权评判受济者是否需要救济，并监控他们的行为。由于这些自愿监管者大多数属于小资产阶级抑或中产阶级市民，也是当时城市纳税的主体，因而都愿意对社会救济的成本进行控制，故主张对受救济者提供暂时性的社会救济。[4]相比而言，19世纪中期以前，政府通常对受困者提供长期的社会救济，而没有有效的监管机制，往往不能彻底解决城市贫困问题。

19世纪60年代中期，埃伯菲尔德体制取得了初步成功，该市受济者占城市总人口比例明显下降，从19世纪中期10%降至2%。19世纪60年代以来，随着城市化快速发展与人口流动性的不断增强，许多城市难以应付日益增长的贫困人口，纷纷建立了埃伯菲尔德体制。据统计19世纪60年代，仅有8城市到19世纪90年代已增至40多个城市采用埃伯菲尔德反贫困政策。[5]

综上所述，埃伯菲尔德体制是与19世纪中期德国工业起飞的国情相适应的社会救济体制。它作为补救模式的城市反贫困制度，是以需求而不是以贡献来确定社会救济享受者的资格，主要通过社会再分配来实现。[6]埃伯菲尔德体制鼓励受济者自力更生重新再就业，为解决城市贫困问题提供了新思路，同时也避免了早期的社会救济体制反对有劳动能力者接受救济的尴尬局面。随着工业化的全面推进，埃伯菲尔德体制在许多城市逐渐被推广开来，这不仅节约了社会救济的成本，也将有限的社会济贫资金提供给最需要救济之人，提高了城市反贫困效率。当然随着工业化高速发展与德国社会的急速转型，以往作为个人或家庭的养老、疾病等个体风险逐渐演变为群体风险，仅仅依靠社会救济难以解决由于工业化所造成的大规模的城市贫困问题。

二、高速工业化时期以社会安全取向为主的城市反贫困制度——社会保险制度

城市化的快速发展使社会问题层出不穷，已有城市反贫困政策难以适应形势发展的需要，因而亟需调整。随着第二次科技革命的兴起，德国经济社会发展日新月异，逐渐确立起以工业为主导的产业结构，社会结构也发生了根本性变化。[7]随着工业化的深入推进，日益增长的农村过剩劳动力进入城市工作，并逐渐形成一个庞大的城市无产者阶层。作为家庭或个人风险的年老、疾病、工伤、失业等特定事件，亦逐渐成为一种社会性的群体风险，进而危及到社会的稳定。在这种情形下，仅仅靠以往社会救济政策难以解决日益突出的社会问题。因此，工业社会发展需要相适应社会保险制度也逐步提上日程。

经济的快速发展也为德国实行城市反贫困政策提供了物质保障。1871年德意志帝国的建立，不仅实现了国家统一，也促进了经济的快速发展。据有关数据统计1870—1913年期间，德国工业生产增长高达3.2%，远高于英、法等老牌资本主义强国。到19世纪末20世纪初，德国的工业生产能力跃升为仅次于美国的世界大国。[8]经济的强劲增长也为德国实行城市社会保险制度提供了经济基础。

经济快速发展的同时，德国学术界也呼吁德国政府在城市建立社会保险制度。这一时期新历史学派为社会保险制度的建立提供了理论依据。他们激烈批评英国所倡导自由放任的资本主义的学说，积极主张国家对经济干预以及对资本主义带来不良后果，要求政府采取积极措施，调节劳资关系，改善工人生活状况，解决社会问题，极力维护社会稳定。[9]新历史学派的主张在一定程度上适应了德国建立工业社会发展的需要，为社会社会保险制度的建立提供了思想源泉。

德国作为后起的资本主义国家，在社会转型的时期阶级关系的错综复杂、日益突出的国内劳资关系也成为社会保险制度的建立的重要因素。由于德意志第二帝国建立过程中并没有经过彻底的资产阶级革命，所以容克贵族仍然在国家政权中处于统治地位。随着社会经济的急剧转型，日益壮大的资产阶级要求分享政治权利，对容克贵族的统治构成了一定的威胁。容克贵族为了巩固其特权地位，提高政治声望，与工业无产阶级联合进一步遏制正在崛起的资产阶级的势力。另外，面对日益高涨的社会主义运动，容克贵族感到非常恐慌。出于缓解国内日益严重的劳资关系与瓦解的社会主义工人运动的需要，以俾斯麦为代表的容克贵族统治者积极探索解决城市贫困问题社会保障之路。

为了缓解国内日益严重的劳资关系，保持社会稳定，以俾斯麦为代表的德国政府决定建立强制性社会保险制度。1883年德国政府颁布的《疾病保险法》是世界上第一部疾病保障立法，标志着社会医疗保险作为一种强制性社会保障制度的开始。[10]德国《疾病保险法》的实施使传统的慈善救助或互助机制向前迈了一大步。最初德国的法令并没有规定病人接受治疗后直接将费用交给医生。法令中没有确定支付方式，但大多数基金会的做法是按人头均摊，即医生按其看病人数而领月薪。这种支付方式比起直接支付来，形成了医疗保险最重要的特征：使受保人能享有定期的医疗服务。德国的疾病保险法对以后许多国家政府设计的社会保障基本模式产生了重要影响。[11]

1884年，德国政府颁布了《意外事故保险法》，1889年又颁布了《老年残疾保险法》，该法案是一个正规的首次面向全体工薪劳动者提供的老年、伤残保障的立法。后来这一寺法又加入了遗属抚恤保障的内容。1889年《老年残疾保险法》的重要性体现在这是一项国家强制性缴费的计划安排，费用来自雇主、雇员和政府三方，这样使制度的资金来源避免了完全由政府负担的财力限制；其次，由于这是一项缴费性计划安排，当雇员进行了缴费也就取得了领取养老金的权利，这种安排同那些与经济调查相关联的“救助”方式相比，不仅免去了有损人格的缺陷，也使各种繁琐手续得到了简化，以便管理；最后，在保障范围上解决了雇佣劳动者、工薪人员这一社会最多的成员的养老保障，因而解决了社会的主要矛盾。[11]

1911年7月颁布《帝国保险法》，由此前颁布的社会保险法案组成。自此，德国构建了当时世界上较为完备的社会保险制度，使工人阶级独立于社会救济体制，在一定程度上也能解决社会救济资金不足的矛盾。

19世纪80年代德国政府颁布社会保险法案的同时，进一步完善社会救济法案。社会保险制度只是减少了短期的疾病与医疗方面的救济，公共救济资金主要花在长期救济老人与没有参加社会保险的人员，这成为社会救济的主要开支此后1894年和1908年的修正案，都降低了受救济的人的年龄限制，分别从24岁降到18岁与18岁到16岁。1908年修正案还规定了接受救济的人居住时间从两年降到了一年，这个法律也从定居救济体制到临时救济体制过度，可以提供6到13周后来又从13周增加到26周，当地救济当局延长了救济时间。这也是与当时的劳动力自由劳动、工业发展与市场社会的兴起有很大的关系。

综上所述，德意志帝国时期城市反贫困制度呈现出了社会保险制度与社会救济制度相结合特点。社会保险制度呈现出以解除劳动者的后顾之忧为核心，强调受保障者的权利和义务相结合，通过建立政府、社会、雇主与个人之间的责任共担机制，实现风险保障的互济性的特点；而社会救济制度则为没有参保者提供了相应的社会救助。二者是相辅相成的，互为补充，成为德国城市反贫困政策不可或缺的部分。

三、转型时期德国城市反贫困政策调适的启示

德意志帝国时期的城市反贫困政策的调整不仅适应德国社会转型的需要，也促进了经济持续发展，有力的提升了德国的综合国力。据相关数据显示，1870—1913间，德国工业生产年均增长率高达3.5%,其增长幅度超过英国、法国等老牌资本主义强国；其中钢铁产量约占世界的24.1%，跃居世界第二；化学产业约占世界的90%，电力产业也雄踞世界首位；据统计1913年，德国工业生产占世界工业生产总额比重的16%，雄踞欧洲之首，世界第二。[12]经过40多年的发展德意志帝国迅速跻身于世界强国之列，到1913年德国综合国力明显提升，成为仅次于美国的世界性大国。社会保险制度是对传统社会救济制度超越，开辟了一条全新的工业化背景下社会转型的城市反贫困制度。他山之石，可以攻玉，通过对德国城市反贫困政策调适的研究能够给我们提供重要的启示：

第一，德国城市反贫困政策的调整是从社会救助型发展阶段向社会保险型发展阶段演进的过程。

19世纪上半叶，随着工业化的兴起与城市化的推动，德国城市出现了大量的流动人口，随之城市的贫困、失业现象也急剧增加，仅仅依靠传统的宗教慈善活动也难以解决这些日益突出的社会问题。为了维护社会稳定，化解部分社会成员的生存危机，政府逐渐介入济贫事务，制定了以埃伯菲尔德体制为代表的城市反贫困政策。埃伯菲尔德体制通过发动广大城市中产阶级为有劳动能力的受济者提供了就业机会，使其自食其力养家糊口；对没有劳动能力者进行社会救助，在一定程度上缓解了当时的严重社会贫困问题。当然这一时期的德国城市反贫困政策受当时财力的局限事实上只是一种暂时性社会救助政策，不能从根本上解决社会成员的贫困问题，尤其遇到个人年老、疾病、工伤、失业等特殊情况时，更是束手无策。

到19世纪80年代，随着工业化的高速推进，社会问题层出不穷，为了适应工业社会的需要，德国政府建立解除工人及其家属后顾之优的社会保险制度，使其成为整个社会保障体系的主体。社会保险制度也逐步完善：由最初建立的医疗保险制度，逐步发展到医疗、意外事故、养老等多项社会保险，最终建立项目齐全的社会保险制度体系；保障水平也由初期的仅能维持生存，发展到保障基本生活。[13]

第二，工业化是德国城市反贫困政策调适的根本动力。

工业化快速推进导致了传统家庭保障的社会功能日益弱化。一方面，工业化导致城市职工一般都要以工资收入为生，这些城市职工受制于其它因素(如失业)的影响，已经很难左右自己的经济生活，从而使其赡养老人的能力也逐渐下降。[11]另一方面，工业化和社会的现代化进程也使转型时期德国社会呈现出两个明显的特点：一是人口预期寿命的延长，出现了庞大的老龄人口阶层，并成为突出的社会问题。二是社会生产方式和劳动组织方式的嬗变导致社会劳动者，尤其是城镇劳动者主要靠工薪维持生计，当遇到个人年老、失业等社会风险时就失去了收入保障。工业化削弱了家庭的保障机制，必然要求政府制定相应社会保障机制以适应工业社会发展的需要。

工业化在瓦解传统家庭保障机制的同时，也推动了生产力的发展与社会财富的增加从而对社会保险制度的构建奠定了雄厚的物质基础。19世纪中期以来，德国先后经过两次技术革命的洗礼，社会生产力达到了质的提高。19世纪晚期先后超过法国、英国，工业生产总值跃居欧洲第一。经济的快速发展与社会财富的不断增长也为社会保险制度的出台奠定了雄厚的物质基础。因而工业化削弱了传统家庭保障机制，客观上要求构建适应工业社会发展的社会保险制度，也为城市反贫困政策的日益完善提高了物质保证，从而成为德国城市反贫困政策调适的根本动力。

第三，德国城市反贫困政策调整与社会经济发展相适应。

德国城市反贫困政策是国家用经济手段来解决日益突出的社会问题，进而达到特定政治目标的制度安排。因此，城市反贫困政策调整亦必须与社会经济发展相适应。一方面，社会发展变化决定着城市反贫困政策调整。工业化初期，德国城市出现了一些过剩农村劳动力，政府适当调整社会救济法案，及时给予流动人口提供力所能及社会救助，缓解社会成员的生存危机。19世纪末20世纪初，德国完成了农业社会向工业社会的转型，工业成为经济发展主导产业，随之也产生了庞大的工人阶级与严重的社会问题，因而很自然地需要建立起相应的社会保险制度解决日益严重的社会贫困。如果城市反贫困政策严重滞后于经济社会发展，在高速工业化时期政府仍然只有农牧社会中的救灾济贫政策，则工业社会所带来的各种职业风险与社会风险便不可能得到及时化解，国家会因风险的发生而形成社会危机。因此，社会发展客观上决定着市民对城市反贫困制度的需求。另一方面．城市反贫困政策的实施无一例外地需要相应的财力支撑。如果没有相应的财力，城市反贫困政策就会变成无源之水、无本之木，即使制定出来也无法实施。可见，经济发展是城市反贫困政策实施的物质基础，城市反贫困政策只有适应当时的社会经济发展需要才能发挥出应有的成效。因此城市反贫困政策必须与社会经济协调发展。

四、结语

转型时期德国城市反贫困政策也经历了由19世纪上半叶以社会救济为主到20世纪初以社会保险制度为主，以社会救济为辅的调整；其价值取向也由经济利益为主逐渐转向以社会安全为主。德国城市反贫困政策的调整不仅缓解了社会成员的生存危机，化解了由贫困问题引起的群体性社会风险，实现了社会平稳转型，也为德国快速崛起提供有利的国内环境。

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(编辑:佘小宁)

Adjustment of German Cities' Anti-poverty Policy in Social Transition and Its Inspiration

XU Ji-cheng,YANG Xin

(CollegeofHistoryandTourismCulture,ShanxiNormalUniversity,LinfenShanxi041004,China)

徐继承,杨鑫

(山西师范大学 历史与旅游文化学院，山西 临汾 041004)

摘要：转型时期德国积极从本国国情出发及时调整城市反贫困政策，使其实现了从补救模式的社会救济体制向预防模式的社会保险制度转变。自19世纪中期以来，德国借助工业化推动形成了别具一格的城市反贫困制度，不仅缓解了社会成员的生存危机，化解了由贫困问题引起的群体性社会风险，实现了社会平稳转型，也为德国快速崛起提供有利的国内环境。

关键词:反贫困政策;埃伯菲尔德体制;社会保险制度

Abstract:German adjusted urban anti-poverty policies from poor relief to social insurance system in social transition.Since the mid-19th century,German has formed a special urban anti-poverty policies via industrialization,which not only relieved a severe survival crisis,decreased tremendous social risks,but also achieved the steady social transformation,thus providing a favorable domestic environment for the rapid rise of German.

Key words:Anti-poverty policy;Elberfeld system;Social insurance system

中图分类号：K516

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2015)07-0739-07