城镇化进程中政府征地行为的规范分析



城镇化进程中政府征地行为的规范分析

改革开放以来，中国城镇化建设取得了举世瞩目的成效，中央农村工作领导小组办公室研究员赵阳指出：“中国城镇化率以每年0.9个百分点提高，特别是从1996年以来，城镇化率超过了30%后，进入一个加速发展阶段。1996～2009年，平均每年增长1.27个百分点。”[1]2013年，中央政府工作报告指出在过去五年我国的城镇化率由45.9%增长到52.6%。快速的城镇化发展进程引起城市土地供不应求，政府征地行为势在必行。本研究的政府主要是地方政府，在下文中出现的政府字样均表示地方政府。

依据《土地管理法》的规定：征地是指国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。从法律上可以看出政府征地必须具备三个基本条件：第一，为了公共利益的需求；第二，依照一定的法定程序；第三，给与相应的补偿。但是在实际的征地过程中政府基于以上三个方面会有不同程度的失范行为，下面就对这些失范行为做出概述，并思考其原因及其对策。征地分为征收和征用，政府征地的方式主要为征收土地，本文也主要基于此来探讨如何规范政府行为。

一、城镇化进程中政府征地行为失范的主要表现

(一)政府征地行为的错位分析

政府错位，就是指政府在依法行政的过程中自己的职能定位有误，表现形式通常为政企不分，简单地说就是政府职能界定模糊。在实际的政府征地过程中，由于出让土地可以带来地方经济的增长以及财政收入的增加，政府官员急切地热衷于土地“批租”，这也使政府完全符合以布坎南为首的现代公共选择学派提出的“经济人”角色。“他们也具有自己的动机、愿望和偏好，他们同样关心自己在政治活动中的成本和收益，在交易过程中他们也同样追求自己利益的最大化。”但是对比政府本身建立的最初目标——为了维护“公权利”、实现公共利益最大化的角度来讲，政府在征地过程中明显是错位了。依照《土地管理法》政府只有为了公共利益才能征收农村集体土地，但据有关调查显示“土地征收过程中真正用于公益目的不到征收土地的10%，大部分用于商业开发区和商品房建设”， 我们可以看出政府征地错位背后的主要诱因就是政府疯狂的追求经济利益。为了经济利益的获取政府几乎无视其公共利益的代表身份，并且不断地努力扩大其征收权力，把本应该用于公共利益建设的土地用在经济建设上，没有科学有序地推进征地工作，造成征地工作的困难程度不断增加，全社会公共利益受损，失地农民相关补偿安置问题得不到及时有效的解决。

(二)政府征地行为的越位分析

政府越位，就是指政府在职能范围内超出自己权力去管理社会或者其他部门的事务，表现形式上是政府权力的扩大，简单地说就是“政府不该管的管了”。在实际的政府征地过程中，按照一些学者的观点论述：政府是土地事实上的所有者，土地征收的决策者、执行者和监督者。很明显这里主要指政府在征地过程中既做了“运动员”又做了“裁判员”，分别表现为以下两个方面。

1.政府成为农村土地事实上的所有者

我国《宪法》和《土地管理法》中明确规定“农村土地归农民集体所有”。但从我国土地市场现行的体制可以看出,政府是一级土地交易市场上唯一合法的“购买者”，以及从我国特殊的政府层级关系中可以看出,虽然，我国村一级实行的是村民自治制度，但村共产党支部委员会和村民自治委员会在实际的自我管理过程中却受到了乡镇党委和政府的领导，使得政府在征地过程中村级组织没有能够很好地保护农民的土地权益，反而更多地偏向于政府。这两方面原因就造成了中国的土地制度只有一个事实上的所有者，这个所有者就是国家，其直接代表者就是政府。政府在征地过程中过多地干涉村级组织，让它们作为自己的代理者对农民进行劝说，这些劝说行为经常带有中国乡村社会表现出来的大姓家族势力的逼迫。农民由于想要取得更高的补偿标准和不想“对抗政府”可能会采取斯科特提出的“通常会以‘卑微的反抗行动’，‘与从他们那里索取超量的劳动、食物、税收、租金和利益的那些人之间’持续不断的斗争”，不过，对抗的结局通常是农民利益受损。从征地利益分配的比重中我们可以看到,失地农民收益分配占总收益的5%～10%，村集体占25%～30%,政府占了60%～70%。很明显政府成为农村土地事实上的所有者，作为一名“运动员”出现在整个活动中，与农民的交涉只是其活动中的一小部分，致使政府更多地关注于征地过程中经济利益的获取，而并不是处于不平等地位的失地农民合理权益的保障，或者是关注征地目的是否出于公益性。

2.政府过多地扮演“监督者”角色

监督活动在征地过程中尤为重要，它涉及到农民权益的合法保障，政府是否依法行政等两个重要方面。但相关法律法规的不健全使得对整个征地活动的监督仅限于政府自我监督的层面上，政府在整个征地过程中作为唯一的“监督者”，常常会出现以下几个问题。

(1)征地前基于政府利益

在征地前，政府对征地目的的考量并不只是基于公共利益，反而更多地倾向于政府自身利益的考虑。政府利益分为部门利益和局部利益，以及官员自身利益。例如开发区的建设能增加地方的税收收入，形象工程的建设能转化为官员考核晋升的重要政治资本，所以造成政府在征地过程中更多地趋向于搭“公共利益”的便车。

(2)征地中违背合法程序

在征地中，政府为了在征地过程中减少来自农民集体的阻力，很少会召开村民大会来公布征地的基本情况、召开听证会来弥合政府与农民之间对于补偿价格的不同看法。这就违背了征地的程序合法，没有程序合法也就没有事实上的合法，导致在实际情况中很多村民一开始就丧失了法律赋予他们表达自身诉求的权利。他们中的很多人会走上访之路，更可怕的是农村群体性突发事件的泛滥。农村学者于建嵘就谈到，据有关部门统计,2005年全国共发生因土地引起的群体性突发事件19 700起，约占全部农村群体性事件的65%。土地征收已成为农村社会不安定的主要诱因。

(3)征地后缺乏有效监督

在征地后，对被征收土地的利用情况缺乏有效的监督，常常会出现因为之前没有很好地规划造成土地抛荒和闲置现象严重。据国家国土资源部的统计，2003年在全国省级以上900多家开发区中，规划了近2万平方公里(200万公顷)土地，已经开发的仅占规划总面积的13.51%，近1.73万平方公里(173.3万公顷)闲置荒芜，占规划总面积的86.5%。我们就按一公顷土地生产7500公斤玉米来算，173.3万公顷土地一年的粮食产出将达到13万吨。相当于当时北京地区粮食产量的四分之一。

在征地后，对巨额土地出让金的使用上也缺乏有效的监督。政府获得土地出让金数额庞大，常常作为地方的“第二财政”，但是这一收入并不纳入当地当年的财政预算，当下政府流行的说法是“第一财政靠工业，第二财政靠土地”,“吃饭靠第一财政，建设靠第二财政”。[10]这些都可以看出政府在土地出让金的使用上的随意和缺乏监管。

(三)政府征地行为的缺位分析

政府缺位指的是政府在职能范围内自己应该做的却没有做到反而交由社会或者其他部门完成，表现形式上多为政府不作为，简单地说就是“政府该管的没有管”或者是“政府该管好的没管好”，在实际的政府征地过程中，具体表现为以下两个方面。

1.补偿方式单一，引发问题严重

缺位表现之一是对被征地农民的补偿多以一次性货币补偿为主，是一种对失地农民短期利益的补偿方式，缺乏对农民失地后长期利益的考虑。《土地管理法》提出的征地补偿方式是货币补偿，政府在实践过程中也多以一次性货币补偿为准。但在现实中失地农民会面临这样的困境：在城镇化进程中，失地农民所处的地理方位通常是与城市密切相关的城中村、城郊村、城边村，这里生存的农民土地存量在不断地减少，但生活成本却在不断地提高，如果没有发展较好的村集体经济组织或者其自身具有较强地融入城市生存发展的能力，他们之中的很多人将会陷入低于普通农民的农业经济收入而要支付类似于城市高昂生活开支的“尴尬”境地。土地对于他们其中很多人来说是其赖以生存最重要的生活来源，土地收益权是其最重要的用益物权，补偿款对于他们来说是对其最重要生产资料的对等交换。

一次性货币补偿会引发严重的问题，以下是其具体的表现：第一，补偿标准引质疑。以农作物产品价值的价格倍数所获得的一次性补偿款,这一补偿通常只考虑了农业经济利益的补偿,难以支付市场化体制下高昂的城市物价和日后日益增长的医疗费用开支。这种补偿方式对于即将变成市民的失地农民来说是不合理的，而且在实际生活中也几乎是不可能的。第二，补偿款短期内花光用完。农民由于思想观念的封闭守旧和理财能力的缺乏，通常会将这一补偿款从事赌博、买房建屋等行为活动，而没有将这一补偿款用于参加劳动技能的培训或其他的生产经营活动上，其日后的生活出路是渺茫的，对政府治理也是极度危险的。第三，货币补偿出现贬值。一次性货币补偿将会出现实际价值的贬值。我国现代化进程中由于生产资料成本的持续增长一定会推动日常消费过程中货币贬值、物价上涨，这可以从历年CPI环比上涨得知。一些农民恪守谨慎之道，将补偿款存入银行，但生活成本的快速增加同样会降低补偿款的现实价值。

2.征地立法不足，可操作性较差

缺位表现之二是为弥补法律在征地方面所存在的立法不足，政府会相应地制定适合本地区较为具体的地方性规章和规范性文件，但在其实践过程中却仍出现可操作性较差、实际效用较低等问题现象。我国现阶段有关农地征收的法律基本包括《宪法》《土地管理法》，这些法律存在以下几点问题：第一，法律对被征收土地是否基于公共利益的界定仍存在漏洞；第二，征收土地程序仍存在缺陷；第三，征地补偿标准制定不合理。面对这些问题政府在实际操作过程中没有积极主动地去解决法律概括式和适用性的不足，更多地是照搬国务院和国土资源部颁发的行政法规，而这些法规面对当地当时出现的新困境新问题实际效用和适用性普遍偏低。更严重的是会出现“规章文件泛化”，规章文件会出现相互抵触、相互冲突的地方，在具体的操作上就显得更加困难。

二、城镇化进程中政府征地行为失范的原因

(一)政府角色定位趋利，考核标准不合理

政府角色在西方主要指政府的作用，它涉及到政府的权利界限、功能范围等方面。通俗地讲，政府角色，是指政府在整个社会中起到什么样的作用，即政府在什么范围内并以什么方式行使行政权力。[11]在当今我国政治、经济和社会各方改革步入关键节点的时刻，政府却表现出“双重角色”：一方面它是公共部门，承担着全社会公平正义均衡的任务；另一方面它有自身追求经济利益的趋向，正是公共选择学派提出的政府也是“经济人”的具体体现，究其深层原因，主要是由于我国特定的各级政府任务指派和官员考核晋升机制。其一，每年政府工作报告所提出的经济发展增量目标会量化到各个省、市、县，甚至到乡镇一级。层层提量、层层加码，到县、乡镇一级有的增速目标将达到20%，这与各级地方政府的财政能力正好成倒金字塔形，使得政府只有通过售卖土地来实现这一硬性目标。其二，我国实行的是一种自上而下的政府任命式的选拔制度，地方政府相当于中央政府的代理人，地方各级政府之间、地方政府与中央政府之间都存在着委托——代理关系。这种关系存在着事实上的不对称性，中央政府如何考察地方政府的绩效，地方上级政府如何考察下级政府，在对其代理人无法或者成本较大的情况下，委托人将会看其政绩来对其作出评判结果。但我国的很多地方没有资源优势或者其他区位优势，如果没有中央政府的政策导向，这些地方要想快速的发展经济是很困难的。面对这种情况，地方官员看到了城镇化进程中政府从收取土地出让金中获取的巨额经济收入，2007年全国土地出让金为9130亿元，占地方政府预算外财政收入的60%以上，甚至超过地方级财政收入。[12]这些都将成为政府官员日后晋升的重要“政治资本”。

(二)政府权力无限放大，失范行为难约束

根据青木昌彦提出的“内部人控制”,即在转轨时期公权力因无人监管而无限放大。我国从计划经济向市场经济转轨的过程中因“内部人控制”，政府获得了权力真空带来的巨大权力利益。在1994年分税制改革实施后地方财权更加明晰，使政府更倾向于寻求“土地财政”获得的巨额收入。政府的权力不断扩大以至于到现在放权困难，表现为政府仍通过各种方式揽权。依照温铁军的观点，我国改革开放以后经历了三次较大的“圈地运动”。[13](圈地运动：在这里主要指的是政府对土地资源的利用或占用)与前面提到的时间点基本相同。第三次是政府在2003年银行市场化改革完成后通过“以地套现”的方式重新获得对金融部门的“实际”控制权。根据政治学的普遍观点，权力是具有扩张性的，纵观世界文明国家政府权力都受到了相应的限制，它们基本经历了“守夜政府”“全能政府”“有限政府”三个阶段。其中“全能政府”无疑是计划经济的产物，但从现阶段看，由于政治体制改革举步维艰，计划经济体制下许多不该政府管理的事务，政府依然没有退出归还给社会。这造成在征地过程中政府权力过大，仍然扮演着“全能政府”的角色，几乎没有政府征不来的土地，政府与被征地农户的权利关系极不平等。

(三)相关问题涉及较广，地方规章难推进

政府制订的有关征地的规章和规范性文件有效性低的原因来自于主客观两方面，客观原因之一是城镇化进程中征地暴露出许多错综复杂的社会问题，例如失地农民返贫问题、暴力拆迁征地引起的群体性冲突问题等，政府规章的制订虽然一定程度上可以解决法律条文概括式的不足，但对于这些新问题的出现，各个地方的实际情况不同，问题杂而繁复，矛盾尖锐一触即发，有效规章的制订推进较为困难。客观原因之二是由于我国土地制度涉及到社会生活的方方面面，不仅仅是农民的补偿问题、用益物权等，还涉及到地方总体经济发展、社会稳定等，所以规章和规范性文件设计者不得不以一种“理性人”的观念逐步推进对它的完善。主观原因是由于征地过程中各级政府仍在疯狂地分享旧有征地制度带来的巨额收益，没有主观愿望对征地制度进行改进改革，缺乏主动推进规章完善的动力。

三、城镇化进程中规范政府征地行为的对策建议

(一)推动经济发展目标和考核制度的改进，减少政府征地错位行为

1.确定地方合理经济发展目标

我国已建成社会主义市场经济体制，相应的经济发展目标的建立也应该根据国际国内经济社会发展环境进行科学合理的预测和安排，各地方的情况差异较大，不应该以行政命令“一刀切”，减少政府为了完成上级经济指标而疯狂的征地“卖地”，造成大量失地农民的出现和宝贵土地资源的浪费。例如，2015年，上海地区就率先取消了GDP发展增速这一硬性指标，促生其经济发展的活力。

2.完善官员考核晋升机制

与经济发展密切相关的官员考核晋升机制也应完善。第一，放弃以经济发展总量的考核标准，取以代之的是经济发展质量，农轻重的比例关系以及第三产业配套发展情况等；第二，放弃短期考核的方式，取以代之的是长短结合的考核方式。例如在政府征地的考核过程中增加对失地农民长远利益保障机制的建立和其具体实施情况的考量，以及将失地农民的上访率列入其考核要素等。这样虽然会增加考核的相关费用和难度，但是可以较为有效地减少地方政府为了寻求短期目标利益而不顾失地农民的长远利益盲目征地，更多地关注全社会的公共利益。

通过适当经济目标的设立和官员激励考核机制的完善，政府会更加注重经济的合理发展以及当地民生问题，政府在征地过程中出现的与民争利的现象会得到相应的限制和减少。

(二)推进建立“有限政府”，约束政府征地越位行为

1.征地前应明确何为“公共利益”

在征地前，要约束政府盲目征地、非公共利益目标的征地行为。应在法律层面上明确什么是“公共利益”，世界上对公共利益的界定一般包括罗列式、概括式和罗列概括式。首先根据我国的具体情况，应强化全国人大及其常委会界定公共利益的权威，努力做到“公共利益就是公共制度的利益”。其次，在具体制订办法上可以限定征地活动的前提是：(1)征收目的不是用于商业；(2)反对政府为了招商引资而提供廉价的土地；(3)在更多的公益事件中，要选择公共利益最大化的一种，在考虑到国家利益的同时，更要考虑农民的利益。再次，可以借鉴相关法律法规对公共利益描述界定。2011年1月21日，国务院公布《国有土地上房屋征收和补偿条例》第八条第一次通过肯定例举的方式明确了公共利益的范围。

2.征地中依法保障农民权益

在征地过程中，农民可以依据行政诉讼法对违反征地程序的单位和个人的行为向法院提起诉讼，涉及到补偿费用，如果在失地农民对其补偿不满意又与政府协商无果的情况下，按照国土资源部颁布的《土地征用办法公告》是由上一级人民政府裁决，考虑到上级政府可能会存在的庇护现象，笔者认为应该将这一权力归由上一级人民法院，由它最终裁决，并通过其强制力保障实施。

3.征地后切实监督土地与其收益的利用情况

在操作完成后，土地利用情况的监督就显得特别重要，笔者认为应该在整个征地过程中严格执行土地督察制度，监督土地的实际利用情况，切实保护耕地。在我国土地督察制度不断完善的基础上，加入现代的听证会制度，以及微信、微博等先进的技术手段。制度和技术相互补充，努力实现对征地利用情况实施最严格的监督。

对于土地财政获得的预算外资金的监管，笔者认为首先，政府应努力将这一收益纳入当年的财政预算中；其次，政府相关建设费用和日常经费开支情况应及时公布，并通过法律将这一规定法制化，纳入政府的日常工作。

(三)探索多样化的补偿方式，使农民真正市民化

1.探索长期货币补偿方式

探索建立失地农民账户和失地农民保障金制度，这种制度设计目标是为防止农民将卖地的收入短期内花光用完，而将农户所得到的部分补偿款项纳入到人社部专设的实地农民账户中，并不是一次发放给失地农民，通过此，农民可以按时收到一笔补偿款。同时，这一制度设计要使农民获得更多的财产性收益，而不只是存入账户的利息，国家可以将此专项资金投入风险低且收益较高的成熟国企中，来使农民获得长线收益，保障其与当地居民的生活水平相当。

2.推进农村相关制度改革

除了分批补偿款分发的方法之外，还可以探索推进农村相关的制度改革。例如在温州地区已经成熟的“政经分开”和“户产分开”相结合的方式来解决农民补偿款问题 。其一，“政经分开”，即村党支部和村委会的“两委”政治组织与村集体经济组织分开，政治组织运行所需要花费的费用不再由经济组织解决，而是由地方财政“买单”，把村集体经济的盈余发放给失地农民。其二，“户产分开”即把农民户口与农民拥有的产权分开，具体是指农民在农村所享有的各项权益包括土地承包权、宅基地用益物权、集体经济权益等，不因农村户口转为城市户口而转变，也不因居住地变化而改变。[14]通过以上两种措施方案，第一个首先保障了农民的经济收益，第二个确定了农民市民化后在原有农村居住地的身份地位，“政经分开”和“户产分开”两者相辅相成，共同保障城镇化进程的有序推进和失地农民的合法权益。

(四)两种途径助政府征地规章完善，对法的不足进行有效的“补位”

1.自上而下，贯彻落实上级的方针政策

十七届三中全会上明确提出：“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时补偿给农村集体经济组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”依据这一指导思想，各省、自治区、直辖市根据本地的经济社会发展水平和人民生活水平的实际情况，相应地制定了本地区新的土地补偿标准，例如山西省在2009年颁布的《山西省人民政府关于公布实施全省征地统一产值标准的通知》就明确规定了各市区县要依照同地同价原则、公开公正透明原则，明确提出了区片综合地价实施的具体要求，在一定程度上弥补了法律对征地补偿标准偏低的不足和规范了政府在实际征地过程中 “寻租”等倾向行为，各地方在推进同地同价和区片统一定价的过程中明显感受到上级政策决议所具有的科学性，有效地减少了因征地而引发的社会冲突，这一做法值得借鉴。

2.自下而上，探索政府征地有效新方案

政府自身弥补法律不足缺乏动力，但可以从具体的征地过程中通过村一级探索出一条公平和效率兼顾的征地新方案。在具体的征地活动中主要改变的就是权利主体的不平等关系。要改变政府和被征地农民的不平等地位，笔者认为征地活动中第三方的力量必须要加强，具体来说就是村集体经济组织权利的增强。村集体经济是计划经济的产物，农村土地所有权归农村集体所有，作为物权体现为一种经济关系，所以政府征地从经济学的角度来说是征收农村集体经济组织的土地。在我国，许多农村集体经济组织并不发达，尤其是取消农业税以后，主要靠当地政府的资金支持。本文探讨的是城镇化进程中的政府征地行为，它们多为城中村、城郊村、城边村，有自己较为成熟的村集体经济组织。政府在这里要做的就是把集体经济组织从政府影响下剥离出来，让那些有实力、有诉求的集体经济组织积极地参与到土地征收过程中。例如被征地目的如果并非基于公共利益，而且政府所提出的补偿低于村集体经济组织在该土地上一定阶段上所获得的经济收益，那么村集体经济组织完全有权利提出反对意见，并通过法律切实保障它们的这种权利。保障集体经济利益不受到侵害，也就是保障农民的合法权益。这与十八届三中全会中提到的“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”有异曲同工之处。村集体经济组织的这种“补位”方式探索，既可以完善法律法规的概括式不足，又可以实现程序上的平等，还可以实现土地效用的提高，保护土地资源。所以笔者认为地方政府规章和规范性文件中应该尝试将村集体经济组织权利增强，使政府的征地行为更好的兼顾公平与效率。

四、结语

我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，必须牢牢把握城镇化蕴含的巨大机遇。在中央层面上，必须立好法、把好关；在地方层面上，必须尽好职、做踏实。使“征地”这一词汇

不再成为社会矛盾的代名词，正如李克强总理所部署的“我们的城镇化不能牺牲老百姓发展的权利，我们不是为了发展城镇化而发展城镇化，城镇化的目标是人的城镇化”。

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(编辑：程俐萍)

Normative Analysis of the Government Land Acquisition Act in Urbanization

LI Hao1,ZHANG Kai2

(1.InstituteofPoliticalScience,ChinaWestNormalUniversity,NanchongSichuan637002,China；2.DepartmentofPoliticsandLaw,ShanxiNormalUniversity,LinfenShanxi041000,China)

李浩1,张凯2

(1.西华师范大学 政治学研究所，四川 南充 637002；2.山西师范大学 政法学院，山西 临汾 041000)

摘要：城镇化是中国经济社会纵深发展的主要动力之一，谈及城镇化就无法回避征地这一话题。针对地方政府在征地过程中所出现的“经济人”错位、“土地所有者”和“监督者”越位、“补偿方式”和“政府规章”缺位等失范行为，尝试归纳出所存在的官员考核体制缺陷、政府权力无限扩大以及规章制订涉及问题较广等原因，并提出了完善官员考核晋升制度、推进有限政府建立、建立失地农民长远利益保障机制和自上而下、自下而上两种途径帮助政府征地规章的完善等对策。

关键词：城镇化；政府；征地；失地农民

Abstract:Urbanization is one of the main driving forces for economic and social development in China,and land acquisition is an unavoidable in urbanization. This paper summarized the institutional weaknesses in officials examination,unlimited expansion of government power as well as regulations formulation in land acquisition of local government in forms of misplaced "economic man",offside "landowners"and"supervisor",and absent "compensation" and "government regulations". It also put forward improving officer's comprehensive assessment and promotion system,promoting the establishment of limited government,establishing safeguard mechanism of long-term interests of landless peasants and helping improve government regulation of land acquisition from top-down and bottom-up.

Key words:Urbanization;Government;Land;Landless peasants

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2015)07-0662-06