公益性国有企业混合所有制改革的路径探析

2015-04-02彭翔

山西农业大学学报（社会科学版） 2015年5期

彭翔

（福州大学法学院，福建福州350116）

近年来，我国在发展混合所有制经济方面积极探索，并取得明显的进步。十八届三中全会对进一步发展混合所有制经济提出全面部署，发展混合所有制经济已得到国家高度重视。长久以来，混合所有制经济在我国经济发展中就发挥着举足轻重的作用，当其遇上国企改革，定会迸发出不一样的火花。国家已经将混合所有制经济的发展摆到了很高的战略地位，而国企改革一直以来也是特别重要的一块，把这两个都很重要的改革结合起来，就会得到目前很热门的国有企业的混合所有制改革。确实，在当下混合所有制改革很大一部分是在国企中进行的。不言而喻，只要国有企业的混合所有制改革能够取得成功，将会促进国有经济更快更好的发展。

一、公益性国有企业的涵义

随着这些年国企改革的必要性已经得到了大众的支持，而分类进行国企改革已逐渐在学界形成共识。但是，在国企的分类问题、以及如何对国企进行改革等问题上，大家的看法是存在着分歧的。目前，比较能让大众接受的分类是将国企分为竞争性和公益性国企。［1］虽然这种分类也存在着这样或者那样的缺点，但是此种分类还是能起到一定的作用。从上面大众比较能接受的分类来看，公益性国企的地位是极其重要的。

公益性国有企业这一个提法，是由国务院国有资产监督管理委员会副主任邵宁在 “2011年中国企业领袖年会”上首次提出的。他指出，“国有经济结构调整将使得国有企业向两个方向集中，这两个方向分别是公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。”也就是国有企业基本的分类：公益性和竞争性的国有企业。这里的公益，是指一种福祉和利益，而这种福祉和利益不只是个人的，而是社会大众共同的福祉和利益。而公益性国有企业是这么一种企业，它们属于国家所有或者国家控股，并且以满足这种公益为目的。公益性国有企业有双重目标，分别是社会效益和经济效益，但是以社会效益作为其第一目标，它的盈利性不是最主要的。它们分布于那些市场化程度不高的领域，为公众提供基本的服务和产品。这些领域所需的成本是非常巨大的，因此私人资本不愿意也很难进入这些领域。［2］诸如供电、供水、污水处理、公共交通、以及有关于国防和国家安全的企业都是属于公益性的国有企业。

公益性国有企业是以实现社会效益为第一要务的，它有着以下的一些基本特征：［3］首先，它为社会大众提供公共产品，这些公共产品是关系到大众的最根本利益的，而且这些公共产品很少有其他的民营企业生产的。其次，公益性性国有企业生产的这些公共产品的价格是由政府直接定价的，而不是通过市场价值规律形成的。再次，公益性国有企业社会效益高于经济效益，并且以其提供的公共产品是否能够满足大众的要求作为企业是否成功的判断标准。

二、关于混合所有制

（一）混合所有制的内涵

混合所有制在党的十五大就已经提出来了，到了十八届三中全会的时候更是明确提出了要“积极发展混合所有制经济”，把混合所有制经济的发展提到了重要的战略高度。那么，什么是混合所有制呢？“所有制”是传统政治经济学上一个比较重要的概念，偏重于宏观层面，也就是生产资料归谁所有的问题，主要包括我们比较熟悉的公有制和私有制两种。我国又具体将公有制分为全民所有制（国有制）和集体所有制；将私有制细化为非国有的企业、个人和外资所有的形式。［4］那么，从宏观层面来理解的混合所有制是指整个社会经济中的公有制和私有制并存的局面，它们按照一定的原则，实现资本联合、融合或者混合而形成的一种所有制。

而在决定中提出的 “积极发展混合所有制经济”，主要是从产权的层面来讲。也就是在企业产权上面强调一个各种资本的融合问题，理想的情况下是各种资本实现良性的混合，最终创造出比任何单独一种资本大得多的利润价值。［5］我们理解混合所有制并不是特别困难，虽然目前还没有一个权威的界定这个概念的内涵，但简单说来，如果一个企业不是完全属于公有的或者私有的，那么我们就可以把这些企业称作混合所有制企业。

（二）混合所有制不等于股份制

我们所说的混合所有制是指整个社会经济中的公有制和私有制并存的局面，它们按照一定的原则，实现资本联合、融合或者混合而形成的一种所有制。而股份制是企业的一种资本组织形式。恰好由于其有能融合来自各方资金的能力，对于实现混合所有制，它是很好的一种方法。但是，混合所有制和股份制，一个是所有制形式，而另一个是前者的一种具体实现方式而已。因此，这两者是不同概念，不能将其混同。［6］我国过去推进混合所有制改革的时候，主要是通过股份制改革来实现的，但是不能将两者视为同一个概念，一个是所有制形式，一个是企业的具体经营形式。

在目前的市场环境下，所有制的实现方式比较灵活，可以是国有独资公司，也可以是私有独资公司，总共有五种方式。但是，目前的混合所有制企业能够采用的只有股份制公司和有限公司这两种实现形式，而不能是其他三种。［7］因此，在进行国企混合所有制改革的时候，不能以为简简单单的进行股份制改革就完成任务了。其实质是通过混合所有制，让国企把经济的蛋糕做得更大，然后利润分配的更加合理。

（三）混合所有制的优势和改革的难点

我们要把混合所有制引入到国企中，归根到底是为了更好地发展我国的经济。而混合所有制确实也具备了这样的能力。它不仅可以综合来自各方的优势，把那些有资金优势、技术优势和管理优势等的资源都引进企业，为企业服务。［8］可谓是博采众长，吸纳各方的优点，同时也可以做到优势互补，这对于企业的发展是很有好处的，就像人需要帮手一样，国企有了来自这些方面的支持和帮助，其发展也是更上一层楼的。而且，一个企业中有来自各方的资本，也可以形成相应的内部监督机制，这些对于企业的长期发展也是必不可少而且很有益处的。

混合所有制如果能够真的发挥出它的优势，它的潜力也可以说是无限大的。但是事物都是有两面性的，混合所有制也是如此。很多企业的实践向我们证明，混合所有制企业，往往会因为投资比例、经营管理权、收益分配等方面的原因，造成企业内部的分歧、不团结、甚至是互相拆台等情况，而且会产生恶性循环，最终造成企业的解散等后果。而对于如何更好的建立混合所有制，也是有一些要解决的难题。［9］一方面，要考虑如何能够让国有和私有投资享有的权利和利益达到一个相对平等状态。我们都知道，国有企业中国有资本往往处于绝对控股的地位，因此很多的权利和利益也是国有资本说了算的，应该保证私有资本的话语权，这是一个不可回避的重要问题。不解决好这个问题，国企混合所有制对私有资本的吸引不会很大。而另一方面，国企进行了混合所有制改革以后，如何保证国有资产不流失，也是一个非常重要的问题，如果不解决这个问题，国有企业也不会敞开自己的大门让私有资本进入的。

三、公益性国有企业发展混合所有制经济势在必行

（一）有助于吸收民间资本

公益性国有企业的最主要目的是为社会大众提供基本的公共服务和公共物品，最大程度的履行社会责任，而这种社会责任指的是社会某一时期对社会组织所寄托的经济、法律、伦理和慈善等这些方面的期望。［10］而公益性国企涉足的这些领域由于要投入大量的资金或者收益的时间过长，有的甚至是没有收益的。因此，民间资本或者外资资本不怎么愿意投入此类国企当中，很多时候，这些公益国企都是形成了自然垄断或行政垄断。另外一方面，虽然说这些公益性国企本身的资金也很雄厚，但是如果能有来自社会各界的资金源源不断的投入的话，对于整个公益性企业的发展及其维持的好处也是极大的。长此以往，就造成了一个这样的局面，这些公益性国有企业希望能有来自民间资本的投入，而那些民间资本也想投入，但是他们又怕资本投入了以后就收不回来了，那种既想又怕的纠结状态。这样我们可以看出，在民间资本和公益性国企之间其实也隔了一道薄薄的墙，如果能有一把足够大的铁锤，就能把墙砸破，实现两者的互通。混合所有制正是这把铁锤，混合所有制只要能够很好的实施下去，对于民间资本的吸引力还是很大，不仅是那些想获得利润的人，更多的应该是那些想通过自己投资来做更多的社会公益的人们。有了混合所有制，这些公益性国企也很高兴，它们也能够名正言顺的引进那些非公有制的资本，用来提供公共服务和进行公共产品的生产。它们的资金链也变得灵活起来，不再只是靠国家来提供资金，这样企业办起事情来也会相应的更灵活，更敢做。

（二）有利于提供更好的公共服务和公共产品

混合所有制引入公益性国有企业的好处除了给其带来了更多的非公有制资金，还有利于其提供更好的公共服务和公共产品。而公共产品不同于普通的产品，他具有普通产品不具备的一些特征，其中就有消费的排他性和非竞争性。［11］在没有实行混合所有制的情况下，这些公益性国有企业的一些生产经营模式，往往是比较僵化的，它们会按照一些既有的套路进行问题的处理分析，做起事情来也没什么动力，因为很多的步骤已经是安排好的，只要负责把流程走完就可以了，不犯错误就完成任务了。再加上，公益性国有企业本来在某些领域就属于自然垄断的地位了，他们很难去做一些比较深刻的自我分析和自我改正的。因此，年年如此，处于垄断地位的它们生产出来的公共产品和提供的服务的质量很多时候都没能达到它们本来应该达到的水平。但是，实现混合所有制以后，情况就会变得不一样。首先，公益性国有企业中注入了一些新的活力，这些活力会带来一些新的、好的想法。而且他们更加了解普通大众更需要哪种的产品，这样久而久之，会对整个企业的做事风格进行一个正相关的影响，进而能提供更好的公共服务和产品。其次，实行混合所有制以后，内部的监督机制将更加有效，这样企业生产的产品、提供的服务将会得到更好的把关，因此，最终提供的公共产品和服务的质量也会相应的提高。

（三）有助于加快其自身的改革

我们都知道，对国有企业的改革是势在必行的，而且需要分类进行改革。由于公益性国有企业的特殊性，其要走的道路是更加特殊的。虽说盈利不是公益性国有企业的最终目的，但作为一个企业，其能够盈利当然更好。而想要盈利的话，就需要企业发展的好，要想企业发展的好，就要进行改革。我们进行了三十年改革开放，所以我们的经济发展了，人们生活水平提高了。同理，我们的国有企业也应在不断的改革中取得越来越好的成绩，尤其对于公益性国有企业来说，一个不以盈利为最终目的的企业，在缺少相关动力的时候，要想有发展更好，那改革是必须的。只有通过改革，改变那些存在的弊端，才能健康发展。而改革也是需要方法的，方法对了，事半功倍。现在，混合所有制就为公益性国有企业提供了这么一个好的方法。别的不说，混合所有制给其带来首先就是完善的现代企业制度，公益性国企归根到底是企业，虽然有其的特殊性，但是其还是应该按照企业制度来进行发展。加之，公益性国企中融入更多来之民间的声音和想法，以及一些更加先进的经营方式，这些都会帮助公益性国有企业更好的进行自己的改革，向着更好的未来前进。

四、公益性国有企业发展混合所有制的路径探析

（一）制定专门规制公益性国有企业的相关法律法规

公益性国有企业进行混合所有制改革，必须得有法可依。但是公益性国有企业属于特殊的企业，正因为其担负着更多的社会责任，而且更多时候其是直接接受国家制定的任务的，因此，它不同于一般的商事企业，它也不应该受《公司法》等普通商事法律法规的调整。对公益性国有企业进行混合所有制改革，制定出规制公益性国有企业法律是第一步。首先，我们需要明确的是，公益性国有企业就算进行了混合所有制改革，其性质也不能发生变化，它仍然是作为国家可以直接进行支配的一种类似于行政事业单位的国有企业。这一点是不能变的，因为其提供公共服务和产品这一任务不能变。其次，进行混合所有制改革后的公益性国有企业，仍然是一种法人主体，也就是说他既可以作为原告，也可以作为被告。这就在法律上规定其主体的地位。再次，混合所有制改革以后的公益性国有企业的经营模式基本类似于一般企业的经营方式，但国家一定要控股，且不要求其一定要盈利，应该用专门针对它的法律进行规制，而不能通过《公司法》等一些普通的商事法律法规进行规制。

（二）国家要始终处于控股的地位

为什么一定要强调在公益性国有企业中，国家要始终处于控股的地位呢？这还是从公益性国有企业产生的最初目的来讲的，不管公益性国有企业怎么样进行混合所有制改革，其为社会提供基本的公共服务和产品的任务不能改变。混合所有制改革以后，公益性国有企业中会进入很多来自民间的资本，相应的也带有很多来自民间的想法，作为一个企业家，其最大的动力就是赚取利润，但是作为公益性国有企业，很多情况下是不赚钱的。［12］因此，如果国家没有对公益性国企绝对的控制力的话，公益性国有企业就可能从此走上了偏离其最初目的的道路上去了。而这样的结果是很危险的，会造成整个社会的不安定甚至是动乱。只有国家自始自终处于控股地位甚至是绝对的控股地位，才能始终的朝着其正确的方向走下去。

那么，有人就会问了，国家始终处于控股的地位，那还对公益性国有企业进行混合所有制改革，不就没意义了？粗粗一想，像那么回事，但是细细推敲以后，就不会这么认为了。我们前面已经说过了，对公益性国有企业改革是历史的大趋势，也是势在必行的。而且也没有任何规定说国家处于控股地位的就不是混合所有制，恰恰相反，这就是混合所有制的一种实现方式。只不过我们在保持国家控股地位的话，则必须在利润分配方案上作出一些明确的规定，否则发展混合所有制对民营或者外资资本是没有足够吸引力的。

（三）严格控制行业准入

正是因为公益性国有企业的特殊性，其在进行混合所有制改革的时候，不仅要注意国家要始终处于控股的地位，而且也要严格的控制行业准入。在此基础上，才可以把那些非核心的领域和配套环节向非国有资本和企业开放。公益性国有企业往往形成自然垄断或者行政垄断，这些领域生产的是人们平日离不开的产品，如果提高价格会很容易获得巨额利润。为了防止这种情况的发生，就要国家处于主导的控股地位，同时严格控制行业的准入，在此基础上才对非国有资本和企业开放一些非核心领域和配套的一些环节。而且，公益性国有企业实行混合所有制改革以后，其提供的公共产品和服务的价格仍应该实行政府指导价。为的是不会因为混合所有制的改革而出现这些公共产品价格的巨大波动，从而引起社会的不稳定。因此，政府需要做的就是，事先完善行业的准入条件、产品和服务的质量和供应的安全标准、价格调控方案，并且保留一股 “金股”，特殊情况下可以否决企业的决策，保持调控能力。［13］

（四）采用多元化经营模式、混合发展

虽然我们常常说公益性国有企业是以社会目标放在第一位，利润的目标并不是那么重要，这也往往给我们一个误区，那就是公益性国有企业就一定要产生亏损。这样想是不对的，在很多情况下有些公益性国有企业也是完全可以盈利的，而且只有盈利了，才能把公益做的更长久。试想一下，如果公益性国有企业都是亏损的，国家对每个公益性国有企业都要投入大量的资金填补其亏损，总有一天国家也会不堪重负的。［14］因此，我们不能把利润目标作为公益性国有企业的唯一目标，但是能够盈利当然是更好的，因此要通过改革尽量的让公益性企业即起到其社会目标，同时也创造出利润的价值，这才是最理想的状态。那么怎么实现这种理想状态呢？在公益性国有企业实行混合所有制改革后，应该采用多元化经营模式、混合发展。对于部分公益性国有企业，其产品链上有一些是可以划为竞争性的，通过进行多元化经营，可以用其竞争性业务产生的利润来弥补公益性带来的损失。比如军工企业在完成国防产品生产的前提下，还可以生产部分民用产品，这样就可以为军工生产提供资金支持和能力保障，减少部分的亏损甚至可以盈利。此外，还有一种国际上广泛应用的 “公私伙伴关系”（简称PPP）也可以应用到生产各类公共产品和服务当中去。这种PPP关系中，一般有三类参与者，分别是政府、盈利性的企业和非营利性的企业。这种三方的合作是更有利于目标的达成的。而在 “公私伙伴合作关系”中，公益性的国有企业更多的是充当非盈利企业这个角色。

（五）以服务满意度为核心的考核指标

公益性国有企业不像其他企业那样，以其取得的利润作为首要的考核指标，它应该把考核指标的核心设定为服务的满意度。道理也很简单，既然公益性国有企业存在的目的就是提供基本的公共服务和公共产品，那么对它进行考核的核心也就应该是他提供的公共服务以及生产出来的公共产品。那么怎么对公益性国有企业进行考核呢？这是一个比较困难的问题。我们认为，应该由具体的行政部门监督公益性国有企业的运营情况，这样考核其产品的质量以及服务的好坏比较方便，毕竟公益性国有企业有时候有必要成为行政部门的工具性组织。［15］虽然这样做，有时会造成公益性企业只注重公益性，不注重利润了，但是我们设定一个考核的指标肯定是要抓住其最关键的部分，并且还应该考虑到考核起来的方便性和连续性。由行政部门来做这个考核工作是在合适不过的。

综上所述，公益性国有企业是一种特殊的国有企业，正因为其的特殊性，其在进行改革的时候方法也是比较特殊的。而混合所有制改革作为公益性国有企业改革的一种实现形式，也刚好契合了公益性国有企业的一些特点，为公益性国有企业的改革提供实现的可能。而且，公益性国有企业的混合所有制改革也是势在必行的。在混合所有制下的公益性国有企业可以从制定专门规制公益性国有企业的相关法律法规，国家始终处于控股的地位，严格控制行业准入，采用多元化经营模式、混合发展，以服务满意度为核心的考核指标等几个方面来实现其更好的发展。

［1］张安毅.论公益性国有企业概念的理论缺陷与公共企业制度的建立——以中国国企分类改革为背景［J］.东疆学刊，2014，31（4）：90.

［2］贾小雷.公益类国有企业特殊法律法规的理论与实践［J］.北京行政学院学报，2014（2）：85.

［3］程民选，王罡.关于公益性国有企业的理论探讨［J］.当代经济研究，2014（3）：43.

［4］刘崇献.混合所有制的内涵及实施路径［J］.当代经济研究，2014（3）：43.

［5］童有好.发展混合所有制经济应该注意的五大问题［J］.中州学刊，2014（7）：40.

［6］彭建国.关于积极发展混合所有制经济的基本构想［J］.中国发展观察，2014（3）：16.

［7］华民.西方混合经济体制研究［M］.上海：复旦大学出版社，1995：19－20.

［8］苗圩.推动国有企业完善现代企业制度［J］.求是，2013（22）：60.

［9］宋政谦.国有企业改革的回顾与国际借鉴［J］.山东社会科学，2014（5）：171.

［10］Carroll，Archie B..A Three－Dimensional Conceptual Model of Corporate Social Performance ［J］.Academy of Management Review，1979，4（4）：497－505.

［11］Samuelson P A..The Pure Theory of Public Expenditure ［J］.Review of Economics and Statistics，1954，36 （4）：387－389.

［12］邱海平.论混合所有制若干原则性问题［J］.人民论坛·学术前沿，2014（3）：42－48.