城乡一体化进程中土地流转问题及对策研究

薄善华，孙朝娟

（1.山西大同大学 政法学院，山西 大同037009；2.山西大同大学 教育科学与技术学院，山西 大同037009）

随着经济的不断发展，城乡一体化发展已经成为解决 “三农问题”的必经之路，随着城乡一体化的不断推进，农村的经济得到了快速的发展，也逐步使人民实现了小康生活。在逐步推进城乡一体化的进程中，解决好土地的流转问题十分关键，不仅能促进农业的集约化生产、增加农民的收入，并且能有效的推进现代化农业的发展。

一、我国城乡一体化建设过程中土地流转的情况分析

近年来，全国范围内在农村土地市场中引入了市场机制，并开始逐步建设以实现土地承包经营权流转为目的的有形市场，随着规模的不断扩大，经营主体已逐步多元化，流转的服务体系也在不断完善，由此产生的效益也在不断增加。

（一）为土地流转建立交易的平台，建立有形市场

在农村土地的使用问题上，存在一个矛盾，其一是土地经营大户的土地需求得不到满足，其二是有些农民的土地闲置得不到合理利用，这一矛盾促进了土地承包经营权流转市场的建立，为土地的转入及转出建立一个合法有效的平台，使土地得到良好的利用。［1］这就需要各个省在条件成熟的地区进行试点工作，由政府部门出面建立土地流转服务中心，该中心在政府部门的领导下设立统一的窗口，采用统一的工作流程，并承担信息发布的任务，在政府的监督下签订土地流转合同，从而促进了土地承包经营权流转进入一个合法、快捷的轨道。

（二）建立土地流转信息服务网络

在土地流转市场的运营过程中，信息的及时性、准确性成为了市场健康、快捷运转的关键，为了实现信息的实时性，建立了以县、乡、村三级土地承包经营权流转服务网络，并且以村为单位，村会计兼职信息联络员，负责收集本村的土地供需信息，及时更新，定时汇报，并且由乡及县级土地流转服务中心统一发布，这样土地流转信息的搜集、整理、发布就形成了一个完善的体系，使得农民在最快的时间内获得准确的信息，从而加快了土地流转速度。［2］

（三）建立健全的土地承包经营权流转运作机制

土地流转的市场机制伴随着土地市场的建立也在不断的完善中，同时，为相应产生的岗位如信息联络员，收益评估员等岗位设立了奖惩机制，这也为土地的顺利流转奠定了基础；随着土地流转市场规模的不断扩大，完善的信息系统建设已成为土地流转市场信息实现实时、快捷的保障。将土地流转信息全部实现现代化，信息的更新、汇总到最后的发布都实现信息化，这也方便了人们对于土地信息的掌握，便于向土地流转的参与者提供全方位的信息服务；在土地流转市场建设过程中，还建立了规范的市场交易程序。实现了从信息收集整理，价值评估，合同签订鉴证等一系列完整的土地流转程序，这一过程实现全程免费。

二、我国农村土地流转中存在的问题

（一）认识不足，缺乏对土地流转的重视

我国的土地流转尚处于初级阶段，特别是在农村，很多农民在传统思想的影响下，不愿意将土地的承包经营权流转出去，认为土地是 “命根子”，这就造成了部分土地难以进入市场进行流转，在一定程度上也反映出基层单位在对土地流转的宣传上重视不够，很多基层单位的工作人员甚至对于土地流转的概念、方式等还比较模糊，疏于宣传管理，使得当地农民对于土地流转更是不愿接近，阻碍了农业生产力的发展。［5］这种认识上的不足，严重阻碍了土地的顺利流转。

（二）产权不明确，缺乏具体的法律法规

在我国，《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律都对农村土地的归属做出了明确规定，即归劳动群众集体所有。这样的规定使得我们对于集体所有权的主体并不是很明确，这就会造成土地流转过程中的受让方不明确，这样势必会在交易过程中出现扯皮现象。在二十一世纪，我国先后颁布了 《农村土地承包法》及 《物权法》，确定了土地承包经营权中物权的法律地位，这就明确了在土地流转中，承包者只拥有土地的部分产权 （即经营权），其他权利并不被赋予，但是承包经营权是否属于农民的财产，还尚无法律予以规范，正是由于缺失这部分规定，使得土地的流转不能顺利进行。总之，土地流转过程中可能出现的问题而尚无法律予以规定，使得土地的流转得不到有效的保护。

（三）流转不规范，缺乏相应的组织管理

虽然现在一些地区已经为当地的土地流转设立专管部门，但是由于我国的土地流转还处于摸索阶段，所以在大多数地区，土地流转仍然存在随意性和不稳定性，且大多数流转属于自发产生，流转合同多样化，无统一标准，签署双方资质不明确等现象时有发生，这样的土地流转不仅不利于农业的发展，也为日后土地流转造成的隐患埋下伏笔。此外，当前我国尚未建立由上至下完善的土地流转中介服务机构，虽然在一些省进行了试点工作，由于大多数工作人员都是兼职工作，所以在土地流转这个方面的工作很多都处于有名无实的状态，工作人员的少作为，民众的不热衷，使得规范有效的土地流转无法在土地市场实施，虽然土地流转的呼声很高，但是由于管理上的宣传不到位，使得农民更加倾向于私底下进行流转，为土地流转建立的市场却被闲置，不仅不能促进土地的有效利用，在日后出现纠纷时也得不到法律的保护。

（四）土地流转机制不健全

目前，我国的土地流转市场尚不健全，也缺乏相应的流转机制，这样也就不能进行合理的收费，而我国的土地归属集体所有，并不能借鉴国外的经验，只能在我国土地流转的不断发展中摸索出自己的经验，正是由于我国的土地流转处于初级阶段，并且没有相应的法律法规，造成了由于竞争产生的低流转费用或是个别农民的漫天要价，这样不仅损坏了土地流转市场，而且损害了农民的切身利益。［6］

（五）缺乏配套的政策制度

在我国，由于尚无建立完善的土地流转市场，所以相应的政策法规也不健全。而在我国的广大农村地区，很多农民进行土地流转都私下进行，由于这种方式手续简单，费用较低，手续简单，使得广大农民采用这一方式进行土地的流转，这样不仅不能实现土地规模化，而且也不能为农民的增收添砖加瓦。土地流转补偿制度及土地投资补偿制度是提高土地流转收益的保障，由于我国尚未建立这两项制度，也使得农民的土地收益并未显著提高，同时，当前我国的二元经济结构中，大部分农民进城务工，却由于没有社会保障使得这部分农民的安全感丧失，这就让他们更加依赖农村的土地，不愿将其放入土地市场进行流转，这样严重有碍于土地的流转。

三、促进农村土地流转的建议及措施

（一）提高广大农民和基层干部认识，积极探索多种形式的土地资本化

土地流转顺利实施的前提即加强基层工作人员及农民对于土地流转的认识，让他们能充分认识到在市场调节下的土地流转不仅能提高土地利用率，还能在一定程度上增加农民的收入，改善农民的生活。［7］特别是基层工作人员要充分宣传土地流转，引导农民在 “依法、自愿”的前提下将土地放入市场进行流转，从而推动土地的集约化、规模化、现代化发展。

（二）建立健全法律法规，将土地流转法制化和规范化

法律法规的制定是土地流转顺利实施的保障，在经济及农业快速发展的今天，政府部门制定相关的政策法规十分必要，［8］除原有的 《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等一系列法律法规，国家又颁布了 《土地承包法》及《物权法》，都为土地的顺利流转提供了保障，但是缺乏具体的细则，所以，国家应制定与土地流转相关的法律法规，如要对土地流转中土地的产权、农民的使用权、集体土地的转让方式等方面进行详细的规定，是土地流转更加明晰、规范，从而做到土地流转有法可依、有章可循。

（三）培育和发展各类型的土地承包经营权流转服务体系

首先要在县、乡、镇建立集中统一的土地流转服务中心，作为土地流转中介对土地流转提供服务，并进行监督、管理，同时要建立起当地的土地流转信息库，及时对土地流转信息进行更新，要成立相应的资产评估机构、法律咨询机构等为土地流转提供价格参考及法律援助，同时还要开通相应的土地融资机构为农户解决资金短缺问题等；［9］其次，要建立土地交易所，并安排专职工作人员，定期对土地市场信息进行搜集、整理、更新，使土地流转双方都能及时获得土地供需信息，为土地流转提供准确、及时的信息，保证了土地流转的实时性，与此同时，还要建立土地交易的监管体系，打击非法交易行为，增加土地交易的透明度；此外，要建立健全地价评估机制，为流转主体提供合理、有效的价格参考，不仅能规范土地流转价格，也能保护农民的合法权益。

（四）健全农村土地承包经营权流转管理机制

首先是要划定一定范围并建立交易场所是形成土地流转有形市场的前提，并且，要以交易场所作为媒介来进行土地流转，同时，要积极进行农副产品的开发及生产，发展一批大中型产销一体化的农业企业，有利于实现农业规模化的农村市场体系；［10］其次是各级农村经营管理部门要充分发挥其组织管理能力，做好协调工作，使土地流转双方的利益都受到保护，从而保障土地流转的顺利进行，同时在出现纠纷时要及时做出处理；再次是要完善土地管理制度，具体的工作是：以村为单位进行全面的土地清查工作，由土地管理部门成立评估小组对土地进行准确的评估，以集体组织和农户为单位提出产权登记的申请并最终取得土地产权证书。

［1］李廷轩，夏建国，张锡州.农村土地流转机制中的问题探讨 ［J］.四川农业大学学报，2011（1）：54－60.

［2］郭勇.城镇化背景下的农村土地流转研究 ［D］.昆明：云南财经大学，2014.

［3］杜珊.城镇化进程中农村土地流转问题研究 ［D］.太原：山西财经大学，2014.

［4］曾真.新型城镇化背景下我国农村他流转问题研究 ［D］.武汉：华中师范大学，2014.

［5］王士杰，原东方.新时期农村土地流转中存在的问题与对策 ［J］.山东农业科学，2010（8）：117－119.

［6］徐勇.挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析 ［J］.华中科技大学学报 （人文社会科学版），2000 （2）：1－11.

［7］谢涤湘，陈惠琪.高度城市化地区的土地问题及其思考——以深圳为例 ［J］.生态经济，2013（4）：128－132.

［8］张军.农村土地流转中介服务组织研究——以浙江省宁波市为例 ［D］.南京：南京农业大学，2012.

［9］成素英，张秀兰.山东省城乡一体化进程中的土地流转问题及对策 ［J］.山东农业科学，2011（4）：115－118.

［10］谢铮.我国农村土地流转问题研究——以发展土地适度规模经营为视角 ［J］.山西农业大学学报 （社会科学版），2013（9）：898－901.