跨行政区划法院和检察院及其刑事管辖权研究

宋振策

（中国政法大学刑事司法学院，北京 100088）

跨行政区划法院和检察院及其刑事管辖权研究

宋振策

（中国政法大学刑事司法学院，北京 100088）

跨行政区划法院和检察院的管辖地域不再与《宪法》第30条规定的四级行政区相对应，实现了司法管辖区与行政区划的分离，这是其本质特征。跨行政区划法院和检察院设立的初衷和直接动力是为了革除现行司法体制的弊端之一——司法地方化，其刑事管辖功能定位是保障司法公正、实现指定管辖的集中化与法定化、分流特殊案件与合理配置司法资源以及促进国家法律统一正确实施。研究跨行政区划法院和检察院的受案范围及其制度设计可知其仍存在一定的局限性，有待于进一步完善。

跨行政区划法院；跨行政区划检察院；刑事管辖权

一、跨行政区划法院和检察院的设立、特点及其原因

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”2014年12月28日，上海市第三中级人民法院和上海市人民检察院第三分院作为全国第一个跨行政区划的法院和检察院正式成立①行政区划是指国家根据行政管理和经济发展的需要，把国家领土划分为大小不同、层次不等的行政单位，在此基础上设立相应的地方国家机关，在中央领导下，实行分级管理的制度。。2014年12月30日，北京市第四中级人民法院和北京市人民检察院第四分院作为全国第二个跨行政区划的法院和检察院正式成立。最新公布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（以下简称《四五纲要》）进一步明确了改革的时间表与具体方案，提出要建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，“到2017年底，初步形成科学合理、衔接有序、确保公正的司法管辖制度”。作为上述改革的措施之一，设立跨行政区划法院和检察院在司法制度层面上是一项重大创新，打破了一直以来司法管辖依附于行政区划的局面，具有里程碑式的意义。从刑事诉讼的视角考察，刑事诉讼管辖制度的设计与法院和检察院的组织架构具有千丝万缕的联系，设立跨行政区划法院和检察院不仅对于优化刑事司法职权配置具有深远影响，而且必将进一步推动刑事诉讼管辖制度的改革与完善。

总的来看，新设立的跨行政区划法院和检察院的组织架构有以下共同特点：一是没有一级行政区划与之相对应，不存在同级地方党政机关等与之配套的行政权组织，相对独立、超脱；二是依托于铁路运输中级法院与铁路运输检察分院设立；三是在直辖市内设立，级别上与中级法院和直辖市检察院分院并列；四是编制精简、合署办公，配备高素质的法官和检察官。上海市第三中级人民法院、上海知识产权法院、上海铁路运输中级法院实际上是“三块牌子一个机构”，北京市第四中级人民法院与北京铁路运输中级法院实行“两院合一”。究其背后的原因可知：第一，铁路运输法院和检察院作为专门法院和检察院，其地域管辖范围本身就是跨行政区划的，虽然已经划归地方管理，但其管辖的案件没有改变，可以为设立跨行政区划法院和检察院提供组织机构基础，能够满足司法改革先行先试的效率要求。例如，上海铁路运输中级法院下辖上海、杭州、南京、合肥、徐州五个基层铁路运输法院①北京铁路运输中级法院下辖北京、天津和石家庄三个基层铁路运输法院，与之对应的是北京铁路运输检察分院下辖北京、天津和石家庄铁路运输检察院。，与之对应的是上海铁路运输检察分院下辖的五个铁路运输检察院，它们跨上海、浙江、江苏和安徽四个省级行政区。也就是说，上海铁路局行政管理区域内发生的与铁路运输有关的符合《刑事诉讼法》关于级别管辖规定的刑事案件，可以由上海铁路运输检察分院提起公诉，由上海铁路运输中级法院一审。第二，在未修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的前提下，无法在直辖市外设立跨行政区划法院和检察院。自四级两审终审制确立以来，地方各级人民法院基本是以行政区划为基础设置的，《人民法院组织法》规定基层人民法院②《人民法院组织法》第18条规定：“基层人民法院包括：（一）县人民法院和市人民法院；（二）自治县人民法院；（三）市辖区人民法院。”、中级人民法院③《人民法院组织法》第23条规定：“中级人民法院包括：（一）在省、自治区内按地区设立的中级人民法院；（二）在直辖市内设立的中级人民法院；（三）省、自治区辖市的中级人民法院；（四）自治州中级人民法院。”和高级人民法院④《人民法院组织法》第26条规定：“高级人民法院包括：（一）省高级人民法院；（二）自治区高级人民法院；（三）直辖市高级人民法院。”的地域管辖范围是与其所在地的相应级别的行政区域相吻合，与之对应设置的是地方各级人民检察院⑤《人民检察院组织法》第2条第2款规定：“地方各级人民检察院分为：（一）省、自治区、直辖市人民检察院；（二）省、自治区、直辖市人民检察院分院，自治州和省辖市人民检察院；（三）县、市、自治县和市辖区人民检察院。”。唯一特殊的是直辖市的中级法院和检察院分院，并没有一级行政区与之相对应，其地域管辖范围跨着直辖市内几个区或县的行政管理区域，因为直辖市虽然是省级行政区，但不再下设较大的市（地级市）级行政区，只划分为区、县，高级法院和直辖市检察院管辖整个直辖市，各区、县又设有区、县法院和检察院，中级法院和检察院分院就只能是跨区、县的。因此，直辖市原有的中级法院和检察院分院本身也是跨行政区划的，这就为制度创新提供了样板和空间，在现行法律框架下是无法在直辖市外直接设立跨省（自治区）、市、县（区）的法院和检察院的。

设立跨行政区划法院和检察院的初衷和直接动力是为了革除现行司法体制的弊端，即司法地方化，杜绝司法地方保护主义，避免出现诉讼“主客场”的问题。就审判独立而言，由于省以下各级法院的财政供给由对应的各级地方财政保障，地方人大和政府钳制着法院的财力和物力，地方各级党委尤其是政法委对各级法院实行政治领导，根据“党管干部”的原则，地方各级法院的院长等主要领导实质上由组织部门提名、由地方各级党委决定，省以下各级法院相比于地方各级行政机关处于弱势地位，导致司法地方化问题的产生。省以下各级法院不再是依法独立行使审判权的国家司法机关，而成为“地方的法院”，成为地方政府的附庸。一旦某个案件牵涉到地方社会治安与维稳、有行政实权（如警察权、财政权）的政府部门或者地方经济、税收等关键利益，地方党委和政府便通过对法院院长施加压力，层级传导到办案法官身上，办案法官一般难以顶住政治压力作出公正的裁判，在刑事诉讼中最明显的体现是地方政法委协调个案的侦、诉、审，导致冤假错案的产生。司法地方化的弊端为地方党政领导干预司法、利用职权插手个案大开方便之门，对审判独立和检察独立造成了极大的负面影响，严重妨碍了程序公正与实体公正的实现。跨行政区划法院和检察院本身就缺少与之对应设置的地方政府等政权机关，更谈不上同级干预，再辅之以人财物省级统管、领导干部插手个案的记录、通报和责任追究制度等配套性改革措施，“这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”[1]。

二、跨行政区划法院和检察院之刑事管辖权剖析

具体到刑事诉讼中，跨行政区划法院和检察院的管辖权既呈现出新的特色，也存在一定的问题，值得深入研究。首先需要明确的是，在域外国家和地区，管辖权一般特指法院在受理第一审案件上的分工与权限划分，而我国《刑事诉讼法》将立案规定为一个独立的诉讼阶段，标志着刑事诉讼的正式开始，因而理论上一般将管辖分为立案管辖和审判管辖。但是，不可忽视的是对于移送审查起诉的案件，检察机关系统内部也存在地域和级别上的分工，由于审查起诉是侦查和审判的中间环节，导致这种分工具有被动性和从属性，检察机关一般被动承接同地、同级公安机关移送的案件，而且要按照审判管辖的规定向对应的法院起诉。考察跨行政区划检察院的受案范围，除职务犯罪由检察机关直接立案侦查外，其他案件都是需要审查起诉的，而能否将审查起诉分工作为独立的管辖种类进行考察存在争议，考虑到跨行政区划检察院审查起诉的案件范围是确定跨行政区划法院管辖权的重要依据，本文拟将跨行政区划检察院的受案范围纳入考察对象。

（一）跨行政区划法院和检察院管辖的刑事案件

上海市第三中级人民法院管辖下列第一审刑事案件：第一，上海市人民检察院第三分院提起公诉的案件；第二，由上级法院指定管辖的其他案件[2]。上海市人民检察院第三分院负责侦查或起诉的刑事案件包括：第一，上级人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件；第二，跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件；第三，民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事案件、海关所属公安机关侦查的刑事案件；第四，上级人民检察院指定管辖的其他重大案件[3]。北京市第四中级人民法院管辖下列第一审刑事案件：第一，跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件；第二，市人民检察院第四分院提起公诉的案件；第三，市高级人民法院指定管辖的其它特殊案件；第四，由北京铁路运输中级法院管辖的案件[4]。北京市人民检察院第四分院负责的刑事案件包括：第一，市人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件及关联案件；第二，应由中级人民法院管辖的环境资源保护和食品药品安全刑事一审案件；第三，市人民检察院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事一审案件；第四，应由中级人民法院管辖的发生在民航、公交、水运领域并由其所属公安机关侦查的刑事一审案件；第五，海关所属公安机关侦查的刑事一审案件；第六，市人民检察院指定管辖的其他重大案件[5]。

（二）跨行政区划法院和检察院之刑事管辖权的新特点

与直辖市原有的中级法院与检察院分院相比，跨行政区划法院和检察院管辖的案件都是按类型进行列举式规定的，且具备“跨地区”和“重大”两个特征，这是最直接、最明显的特点。深入分析可以发现：

其一，跨行政区划法院和检察院并不是没有固定的管辖地域，而是其管辖地域不再与《宪法》第30条规定的四级行政区相对应①《宪法》第30条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”，其司法管辖区是大于所在地的行政管理区域的，即实现了司法管辖区与行政区划的分离，这是其本质特征。因此，《刑事诉讼法》第24条关于地域管辖应以犯罪地法院为主、以被告人居住地法院为辅的规定必须作出修改或者扩大解释②《刑事诉讼法》第24条规定：“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。”，跨行政区划法院管辖的刑事案件对上述规定有所突破，单纯从行政区划的角度理解犯罪地、被告人居住地已经难以适应制度创新的需求。如果要修改法律，则可以在第24条下增加1款作为第2款，规定：“依照本法应由跨行政区划法院管辖的刑事案件除外。”在未修改法律的情况下，可以先作出扩大解释，对司法管辖区与行政管理区作出区分，对于一般案件可以从行政区划的角度界定犯罪地和被告人居住地，对于特殊类型的案件要从司法管辖区的角度界定，否则跨行政区划法院的地域管辖就缺少法律依据。试举一例：如果某起重大食品安全案件以北京为主要犯罪地（生产、销售地），同时有毒有害食品也销售到了天津和河北石家庄境内，导致消费者食物中毒，该案符合中院的管辖标准，按照行政区划本应当从北京、天津或石家庄的中级法院中择一管辖，但现在由北京市第四中级法院管辖该案，其根据是该院的司法管辖区包括北京、天津和河北的行政区域，本案的犯罪地在该院的司法管辖区中，该院自然是犯罪地法院。

其二，这种与行政区划分离的司法管辖区不是针对所有属于中级法院管辖的一审案件，而仅仅适用于明确列举的特殊类型案件，其他案件仍然要由行政区划法院管辖。虽然《刑事诉讼法》关于级别管辖的规定适用于两个新设中院，但实际上法定的级别管辖范围被缩小了，因为两个中院只受理特殊类型的案件，不能管辖可能判处无期徒刑、死刑的其他案件。这种缩小实际上于法无据，暂时是通过高级法院指定的形式进行的，欠缺法定性。

其三，这些特殊类型的案件多涉及公共利益，牵涉面广，社会关注度高，关键是在起诉、审判的过程中易受地方保护与党政干预。具体而言，跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件，近年来呈多发趋势，可能严重危害公共安全，社会影响力极大，对案件依法公正办理显得十分重要，但这些案件可能涉及到当地的大型企业等纳税大户，关系到当地的经济发展和财政收入，地方党政领导基于各方面的利益考虑容易利用职权干预司法。另外，对这些案件的公诉和审判需要检察官和法官具备较高的业务能力和知识水平，由跨行政区划的法院和检察院管辖，既可以规避地方干预，又可以集中调配高素质的法官和检察官、优化司法资源配置。跨地区重大职务犯罪案件及关联案件往往是窝案，牵涉很多高级别官员，在本地审理极易受到来自各种社会关系和利益因素的干扰，难以保证司法公正，实践中对副部级以上高官犯罪实行异地审判也基本成为惯例，由跨行政区划的法院和检察院办理这类案件的条件已经成熟。

其四，集中管辖发生在流动性大型交通工具上的刑事案件，发生在铁路、民航、公交、水运等领域的刑事案件以及走私、逃税等海关缉私部门侦查的多数刑事案件涉及多个犯罪地，被害人较多，有跨地区的特点，而且按照普通的地域管辖标准可能有多个有权管辖的法院和检察院，甚至可能产生管辖权冲突，由跨行政区划的法院和检察院集中管辖这类案件不仅可以避免管辖权冲突，更有利于强化国家审判权和公诉权的统一行使。

（三）对最高人民法院巡回法庭受案范围的比较分析

与跨行政区划法院相同的是，新设立的最高人民法院深圳和沈阳巡回法庭也是建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的一项重要改革举措，只不过巡回法庭的性质是最高人民法院的派出机构，而不是独立的法院，因此，可以对巡回法庭的受案范围进行对比研究。虽然《决定》明确提出巡回法庭“审理跨行政区域重大行政和民商事案件”，似乎不涉及刑事案件，但是官方的说明提到：“近年来，随着社会矛盾增多，全国法院受理案件数量不断增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，导致审判接访压力增大，息诉罢访难度增加，不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作职能，不利于维护社会稳定，不利于方便当事人诉讼。”这实际上含蓄地表达了设立巡回法庭的初衷，即分流申诉信访案件。两个巡回法庭的设置地点及人员配备在一定程度上也印证了上述观点，深圳巡回法庭位于经济高度发达地区，应该主要审理重大民商事案件，而沈阳巡回法庭则更多承担处理申诉信访案件的职能，沈阳巡回法庭的庭长和副庭长具有长期的刑事审判或立案、审判监督工作经历①沈阳巡回法庭庭长胡云腾现为最高人民法院审委会专职委员和研究室主任，长期从事刑事审判理论政策的研究工作；副庭长郑学林现任最高人民法院环境资源审判庭庭长（原立案二庭），副庭长虞政平现任最高人民法院审判监督庭副庭长。，而且2009年最高法院就在辽宁、内蒙古、河北、山西和河南设立5个接访工作组受理刑事申诉。申诉是刑事审判监督程序启动的重要材料来源，如果巡回法庭认为某个已经生效的刑事判决有错误（可能是冤案），那么由哪个法院再审？刑事冤案纠正的阻力通常很大，因为涉及到原来办案人员的追责问题，背后还存在有关机关的协调，特别是经过高级法院二审维持死刑或死缓的案件难以由高级法院自我纠正，而且自我纠正的做法对法院裁判权威和司法公信力有极大的损害。这种案件亟需摆脱地方阻力由最高法院通过提审或者指定异地法院审理的方式解决，最高法院本部出于避免将矛盾纠纷引入北京、维护首都稳定的考虑，可以将案件交由巡回法庭再审。沈阳巡回法庭的受案范围具有协助最高法院本部分流黑龙江、吉林和辽宁三省刑事申诉案件的显著特点，也就是说，沈阳巡回法庭的受案范围涉及到刑事案件再审的分工问题，沈阳巡回法庭完全可以利用其派出机构下沉地方的优势，促使最高审判机关的刑事审判监督职能得到有效发挥和落实，着重负责具有重大社会影响的刑事冤案的再审工作，跨行政区划的特点可以让其规避地方党政干预，加快冤案平反的进度，统一正确适用国家法律，修复冤案对刑事司法公正造成的创伤。

三、跨行政区划法院和检察院的刑事管辖功能定位

只有在正确的管辖功能定位的指引下才能有效实现司法制度创新的预期目的。因此，还必须进一步明确跨行政区划法院和检察院的管辖功能定位是什么，即跨地区的重大职务犯罪、环境资源保护、食品药品安全刑事案件由跨行政区划法院和检察院办理，能够使刑事诉讼管辖制度更好地发挥哪些应有功能。

（一）保证司法独立与司法公正

由跨行政区划法院和检察院管辖特殊类型案件的首要功能是保障刑事司法公正。司法独立是司法公正的前提，如果地方党政领导可以利用职权、以集体名义插手个案，那么司法便毫无公正可言。管辖作为刑事诉讼的第一道关键程序，对于当事人法定诉讼权利的有效保障以及国家专门机关职权的依法行使具有举足轻重的意义。从跨行政区划法院和检察院的角度，由其管辖特殊案件可以有效发挥其司法管辖区脱离行政区划的优势，依法独立行使审判权和检察权，通过公正的诉讼程序实现公正的诉讼结果。从当事人的角度，管辖内嵌着十分重要的程序利益，蕴含着管辖异议权等重要的程序性权利，虽然管辖通常是国家专门机关依职权审查的事项，但不能因此而排斥当事人尤其是被追诉人行使自我救济的权利，当依法确定的管辖机关不能独立、公正地行使职权从而可能侵害当事人的合法权益时，应当允许当事人提出异议或者另行选择公正的裁判者。然而，由于立法者将管辖单纯定位于国家权力的单向施加而不是“两造具备”的诉讼运作，出于追诉犯罪效率的考虑，管辖救济权一直立法阙如，当事人无法主动行使应有的程序性权利维护其管辖利益，这是我国刑事诉讼管辖制度在保障司法公正方面的一大缺陷。目前，程序设计者虽然仍没有赋予当事人在一定条件下选择裁判者的权利，但是通过创新司法制度，设立跨行政区划法院，为当事人提供了一个适度脱离地方控制、更加独立和公正的裁判者，这可以在一定程度上弥补上述缺陷。

（二）实现指定管辖的集中化与适度法定化

跨行政区划法院和检察院集中管辖由其上级机关指定管辖的跨地区重大职务犯罪以及其他特殊案件，是为了解决之前重大职务犯罪案件所指定的管辖机关不具有可预测性问题，这种做法值得肯定。大陆法系国家在管辖制度设计上普遍遵循法定法官原则，即“必须依据法律规定，普遍地和事前地确定拥有管辖权的法院，有目的地任命法官去审决特定案件，是不允许的”[6]。为应对特殊情况，保证一定的灵活性，除法定管辖外，还有裁定管辖作为例外而存在。法定管辖是依法律规定进行的抽象划分，是对案件管辖权的事先分配，而裁定管辖是依法院裁定进行的具体划分，是对案件管辖权的事后分配。因裁定管辖是在个案发生后进行的，事先仅凭法律规定无法准确预测由哪个法院管辖，必须根据上级法院的裁定才能确定，为保证司法独立、排除司法行政的人为操纵，必须以法定管辖为原则，改变法定管辖必须有充分的事实与理由，不能恣意而为。因此，指定管辖作为裁定管辖的一种形式必须受到严格限制，否则会侵蚀法定管辖的主体地位、损害被告人的重大程序利益。

而我国刑事诉讼中的指定管辖却背离了上述要求，有明显的任意化、泛滥化和行政化的弊端，这尤其体现在重大职务犯罪的侦、诉、审中，副部级以上官员的职务犯罪无论有无现实必要一般由跨省异地指定管辖，厅局级以下官员的职务犯罪是否指定管辖没有统一标准，具体指定哪个机关管辖事先不具有可预测性。改变法定管辖机关的具体原因是什么，选择承接指定管辖案件的机关的标准是什么？法律和司法解释都没有明确规定，是不透明、不公开的，指定管辖完全由上级机关以内部函件的形式操作，当事人根本无法参与并施加有效影响，这严重削弱了法律的可预测性和指引作用。由跨行政区划法院和检察院集中受理指定管辖的案件，至少可以使某些地区负责办理指定管辖案件的机关得以明确，缩小了指定范围，增强了可预测性，未来修改相关法律时予以规定，就可以法律形式限制指定管辖中的自由裁量和人为因素，使指定管辖实现适度的法定化。

（三）分流特殊案件与合理配置司法资源

由跨行政区划法院和检察院管辖特殊类型的案件，可以起到一定的分流作用，有助于司法资源得到合理配置，实现人尽其力、物尽其用。管辖制度的主要功能就是在不同种类、不同地域、不同级别的专门机关之间进行案件的分工，立案管辖是对刑事案件在不同侦查机关之间进行分流，审判管辖是对第一审案件在不同地域的法院或者上下级法院之间进行分流，这种分流的特点是主要按照犯罪地、犯罪的社会危害程度和可能判处刑罚轻重的标准进行的，而跨行政区划法院和检察院是按照案件类型（罪名）进行分流的。将可能受到地方干预的、可能引起管辖权冲突的、跨地区的重大案件分流给拥有相对独立司法管辖区的法院和检察院，可以避免行政区划法院和检察院在处理这些特殊案件时卷入地方利益纷争、耗费过多司法资源、推诿扯皮等导致司法效率低下。跨行政区划法院和检察院借助于人财物省级统管、法官遴选等改革措施，可以集中力量办理跨地区的大案、要案，从而实现审判资源和检察资源在普通案件与特殊案件、行政区划法院与跨行政区划法院之间的合理分配与有效整合。

（四）促进国家法律统一正确实施

由跨行政区划法院和检察院集中办理跨地区的重大案件也有统一法律适用的功能。当然，这种功能是在一定的司法管辖区内发挥的，难以与最高法院在全国范围内统一法律适用的作用相提并论，但是相较于一般法院和检察院的地域限制，跨行政区划法院和检察院保证法律统一正确实施、实现同案同诉、同案同判的功能就得以凸显。由于我国各地发展水平参差不齐，即使是同一省份内的不同地域也可能有很大差距，加之地方保护势力对司法的干预，特殊类型案件的追诉和审判就可能在适用法律上存在较大差异，对于相同案件有的地方不予追诉或者是轻诉、轻判，有的地方则重诉、重判，跨地区的重大案件更是聚集了众多的利益因素，各地方司法机关难以协调一致，导致个案处理结果的实质不公，严重损害了司法权威和国家法律的统一性。跨行政区划法院和检察院以统一的法律标准对特殊案件进行追诉和审判，促进其司法管辖区内法律适用的统一，为更高层级的法院在更大区域内统一法律适用创造了判例的基础与便利条件。

四、跨行政区划法院和检察院及其刑事管辖权的完善

（一）受案范围的问题及其完善

目前跨行政区划法院和检察院仅具雏形且正处于试点阶段，其受案范围仍存在一些问题，有待于进一步厘清和完善。

首先，跨行政区划法院和检察院的受案范围缺少明确的法律依据，目前仅依靠高级法院和省级检察院予以指定。跨行政区划法院和检察院按照案件类型确定刑事管辖权，相比于《人民法院组织法》《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》关于管辖的规定呈现出新特点，而且是对《刑事诉讼法》确定的中级法院一审管辖范围的实质缩小与变更。例如，某个可能判处无期徒刑以上刑罚的一审案件依法应由中级法院管辖，但由于其类型特殊，便由跨行政区划法院直接管辖，这种对法定管辖的改变、对被追诉人所享有的管辖利益的实质影响必须通过法定程序修改相关法律来实现。高级法院和省级检察院关于受案范围的函告实际是隐性修改、架空了法律，这种内部指定于法无据，有明显的违宪嫌疑。因此，立法机关应当尽快启动相关法律的修改程序，明确跨行政区划法院和检察院这一新生司法机关的法律地位，赋予其受案范围以法律效力，尤其是必须将跨行政区划法院管辖的案件类型在《刑事诉讼法》中予以明确规定，现阶段可通过设置兜底条款的方式保证试点中发现的新类型案件可以及时被纳入。

其次，关于受案范围的规定用词过于宽泛，内涵较为模糊，何谓“跨地区”，何谓“重大”？需要作出明确的解释，否则会导致实践中无法准确把握，任意确定管辖机关，产生管辖权争议。对于跨地区的重大环境污染和食品药品安全案件，跨地区通常是指犯罪地（包括犯罪行为实施地和犯罪结果发生地）涉及多个行政区域。例如，某企业污染河流导致流域内的多个地区居民饮水中毒，或者某企业生产的有毒食品在多个地区销售造成食物中毒。对于跨地区的重大职务犯罪案件，跨地区通常是指涉案的数个国家工作人员的工作单位处于多地或者其关系网络存在于多地，对于一人犯数罪、共同犯罪或者犯罪之间存在牵连关系的（如受贿罪与洗钱罪），也应当由跨行政区划法院和检察院并案起诉和审判。目前来看，跨地区重大案件当然包括直辖市内涉及多个区、县的案件，但是超出直辖市的行政区域、涉及到其他省份的案件由跨行政区划法院和检察院受理就需要作出明确解释。对于“重大”的界定可以参考相关司法解释，对于环境资源保护和食品药品安全案件可以从造成的危害结果的严重程度上进行规定，对于职务犯罪案件可以从被告人的行政级别高低、犯罪数额和给国家利益、公共利益造成的损失大小方面进行规定。总之，“跨地区”和“重大”的内涵必须尽量清晰，以增强法律的可预测性。

最后，为更好地确保刑事司法公正的功能，受案范围应当根据试点的推进和经验总结作出调整，及时纳入新类型的案件，比如由跨行政区划法院和检察院受理原办案机关不宜行使管辖权的案件。所谓不宜行使管辖权的案件是指有法定管辖权的专门机关与特定案件或者案件的当事人整体上存在利害关系，可能导致其作出不公正的处理，从而作为一个整体不适宜行使案件的侦查权、起诉权和审判权的情况，这实质上是管辖权的变更。例如，如果某法院的院长或者其近亲属是该院管辖的公诉案件的被害人，那么即使院长依法回避，由于院长手握法官的任命和升迁大权，该法院的法官都不会不给院长“面子”，这就产生了院长掌控整个法院，一旦案件牵涉到院长，该法院就需要整体回避的问题。上述情况也明确规定在司法解释中①《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第16条规定：“有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避等原因，不宜行使管辖权的，可以请求移送上一级人民法院管辖。上一级人民法院可以管辖，也可以指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖。”。笔者认为，遇到法定机关不宜行使管辖权的情况，上级机关可以依职权或者依利害关系人的申请决定由跨行政区划法院和检察院管辖这类案件，这符合保障司法公正的管辖职能定位，也可以为当事人的重要程序利益提供一种救济。未来可以将以下不宜行使管辖权的案件纳入跨行政区划法院和检察院的受案范围：第一，原有管辖权的法院、检察院的院长、检察长及其他主要领导是本案的当事人或者当事人的近亲属的；第二，有证据证明本地区的行政机关或行政部门与被告人存在利害关系的；第三，原有管辖权的法院、检察院及其司法工作人员是本案的被告人或被害人的；第四，原有管辖权的法院、检察院行使管辖权可能引发群体性事件或者其他威胁公共安全因素的。

（二）制度设计本身的局限性

跨行政区划法院和检察院的试点仅局限于在北京、上海两个直辖市内依托铁路运输中级法院和检察分院设立新的中级法院和检察院分院，而且直辖市内原有的中级法院与检察院分院本身就是跨行政区划的，跨行政区划的基层法院根本没有设立，这种改革的创新性不够、推进力不足，而且因受到相关法律和制度的掣肘，实际运行效果还有待观察。只能说目前的试点只是抓住了法院和检察院组织法的一个立法缝隙才得以进行，还没有取得突破性进展。

究其原因：其一，改革的设计者在全国范围内普遍新建跨行政区划法院和检察院体系的主观意图并不强烈，《四五纲要》提出的目标是“将铁路运输法院改造为跨行政区划法院”，因此，所谓的制度创新或许只是铁路运输法院划归地方后的进一步改良，很难脱离铁路运输法院设立新的跨行政区划法院。其二，单一制的国家结构以及宪法、组织法等客观因素可能会延缓甚至阻碍制度创新的推进。就法院而言，如果跨越直辖市将全国范围内的铁路运输法院全面改造成跨行政区划的基层法院、中级法院，势必会对单一制的国家结构造成一定冲击。在美国等联邦制国家，国家与联邦成员各自都有相互独立的司法系统，国家通过司法巡回区的形式在地方设立司法系统，这更有利于统一法律适用，而我国不具备这样的条件。在我国即使是让司法管辖与行政区划适当分离，也会带来一些负面影响，虽然终审权掌握在最高人民法院手中，但是什么样的案件该由行政区划法院管辖，什么样的案件该由跨行政区划法院管辖，难以确立一个清晰的标准进行准确切分，这会导致审判权在地方上出现新的冲突和混乱。其三，北京、上海两个直辖市的面积有限且交通便利，如果将一个面积巨大的省划分为几个司法管辖区，特别对于基层法院管辖的案件，法院跨行政区划办案、当事人跨行政区划参加诉讼会增加很多诉讼成本负担，耗费更多司法经费。其四，在法院人财物省级统管的背景下，如果仅仅在省级行政区内设立跨行政区划法院，就难以真正摆脱高级法院在上下级之间的内部干预与控制，可能产生新的“司法割据”。基于此，要将确保审级独立作为未来完善跨行政区划法院过程中配套推进的保障性措施。当务之急是要尽快研究设立跨行政区划的基层法院，受理那些不符合中级法院管辖标准而可能受到地方干预的跨地区案件，为制度创新的全面铺开积累改革经验。

[1]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[EB/OL].[2015-01-10]http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm.

[2]上海市高级人民法院关于上海市第三中级人民法院履职的公告[EB/OL].[2015-01-10]http://shfy.chinacourt.org/article/det ail/2015/01/id/1526333.shtml.

[3]上海市人民检察院关于上海市人民检察院第三分院履职的公告[EB/OL].[2015-01-10]http://www.shjcy.gov.cn/xwdt/jcxw/ 10116.jhtml.

[4]北京市高级人民法院关于北京市第四中级人民法院履职的公告[EB/OL].[2015-01-10]http://bjgy.chinacourt.org/article/det ail/2014/12/id/1525981.shtml.

[5]北京市人民检察院关于北京市人民检察院第四分院履职的公告[EB/OL].[2015-01-10]http://www.bj148.org/zhengfa/zfsfgk/ zfgg/qtgg/201412/t20141230_762684.html.

[6][德]约阿希姆·赫尔曼.德国刑事诉讼法典[M].李昌珂，译.北京:中国政法大学出版社,1998:12.

（责任编辑：任屹立）

Research on Court and Procuratorate of Crossing Administrative Region and their Criminal Jurisdiction

SONG Zhen-ce
(Criminal Judicial School,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

Thejurisdictionofcourtandprocuratorateofcrossingadministrativeregionisnolonger corresponding with any of the four level administrative regions which are established by article 30 of China's constitution.They have realized the separation of jurisdiction and administrative region,which is their essential character.The direct purpose and impetus of setting up court and procuratorate of crossing administrative region are to abolish localization of court and procuratorate which is one of the drawbacks of current judicial system.Their function orientations of criminal jurisdiction are to guarantee justice,to realize centralization and legalization of altering jurisdiction by order,to shunt special cases and allocate judicial resources rationally,and to implement law unified and correctly.The jurisdiction and system design of court andprocuratorateofcrossingadministrativeregionstillhavesomelimitations,remaintobefurther improved.

court of crossing administrative region;procuratorate of crossing administrative region;criminal jurisdiction

D926.2；D926.3

A

1671-0304(2015)05-0048-08

2015-03-20

时间］2015-10-22 11:47

宋振策（1991-），男，山东青岛人，中国政法大学刑事司法学院博士研究生，主要从事刑事诉讼法研究。

URI：http://www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20151022.1147.008.html