BPR理论在财政效率管理中的应用

徐晓辉, 营晓妍

(沈阳大学 a.职业技术学院; b.经济学院, 辽宁 沈阳　110041)



BPR理论在财政效率管理中的应用

徐晓辉a, 营晓妍b

(沈阳大学 a.职业技术学院; b.经济学院, 辽宁 沈阳110041)

摘要:分析了财政系统现有流程与BPR理论的差别,运用BPR理论设计了财政业务流程,打破了先设计岗位再制定岗位职责的传统,使财政部门的业务能够先有流程再有岗位,以实现财政业务流程能够适应社会发展的财政改革目标。

关键词:BPR理论; 财政部门; 效率管理

一、BPR理论的内涵

企业流程再造(简称BPR)对于许多企业的管理者而言是个很熟悉的名词。其理论的创始人哈默将其定义为:“对企业的业务流程作根本性的思考和彻底性的重建,其目的是在成本、质量、服务和速度等方面取得显著性的改善,使企业能够更好地适应现代企业环境[1]。BPR有着一套相当系统的理论思想,主要包括与计算机有关的程序设计、管理学方面的组织管理工作和企业文化塑造等。概括起来可以是人、技术、组织结构和企业文化的重组。它实现了技术上的功能集成和管理上的职能集成,打破了传统的组织结构。

任何管理学的思想实践都必须坚持一定的原则,只有在改革中坚持这些原则不动摇,才能沿着既定方向不断前进。而BPR理论则是对组织中整个业务流程的变革重组,如果不坚持一定的设计原则,必将会对组织的发展产生很大的不利影响。因此,业务流程的设计在总体上必须坚持以下三个原则。

1.坚持以服务对象为中心

通常所说的以顾客为中心中的顾客是指购买或者使用企业产品和服务的外部消费者。这和我们所说的服务对象还有一定的区别。服务对象不仅指外部的顾客,还包括内部工作流中使用产品或服务的下游用户[2]。例如酒店餐饮部门提供用餐服务,入住酒店的顾客、酒店客房部、前厅等其他部门的工作人员享受餐饮部门提供的服务,那么顾客和酒店其他部门的员工在餐饮业务流程中就是餐饮部门的服务对象。以服务对象为中心的原则就是要把传统的“满足上级要求”的工作追求转变为“满足服务对象”。这也是考查流程重组是否成功的一项重要指标。同样的,这对财政管理也有特殊的意义。在财政管理业务流程中,每一环节都在消费上一环节提供的服务,同时,也在为下一环节提供服务。

2.坚持流程的整体再造

BPR不是对客观存在的原有流程简单的改良、调整,而是对原有流程进行整体上的变革和创新,突破原有的思维模式,使得企业能够通过业务流程再造发生质的改变。其目标是提高流程的整体效率,显著改善企业的长期经营业绩,从而在新的市场竞争中占据优势[3]。绝不是流程中某个环节的改变使得企业的短期业绩有所提高。而是要随着技术发展发现原有流程的不合理之处,改革流程中的非增值活动,从宏观整体的角度重新设计业务流程,将原有分散在各职能部门的流程整合起来,不受现有部门和工序分割的限制,以一种最简单直接的方式设计企业新的经营过程,从而实现以流程加速为核心的自动化。

3.坚持以信息技术和组织结构变革为依托

BPR可以大幅提高企业经营效率的关键就是信息技术的广泛应用。而随着技术的发展,组织结构的不合理问题也日益突出,网络技术已经让企业组织结构扁平化成为可能。为充分发挥信息技术的作用,应当建立与现代企业环境相适应的扁平型组织框架。扁平化的组织结构可以降低企业的内部交易成本,使决策更利于时效性和团队性,从而可以更迅速地了解顾客需求,应对瞬息万变的市场环境。

二、 财政系统现有流程与BPR理论的差别

1.流程设计的目标差异

财政业务流程以任务分工与计划控制为目标。1994年我国实行分税制改革。分税制改革的出发点是通过建立两个税收管理体系,使得中央财政与地方财政分工明确,从而使政府更好地发挥宏观调控作用,理顺了中央与地方的分配关系,同时也规范了地方经济行为。但是,因为我国政治体制的弊端,转移支付改革滞后,事权财权不相匹配,等等,使其成为中国经济一个很大的潜在风险。在财政预算管理上,计划控制体现的更为明显。每年各个预算单位都会向财政部门上报自己的预算计划,预算计划都会有总量控制。而BPR理论强调以在成本、质量、服务和速度等方面取得显著性的改善为目标。这一目标同样也适用于财政管理过程。而目前我国财政管理中,预算管理,集中支付管理或者政府采购中,存在着管理成本过高、公共资源浪费严重、行政运行效率低下等问题。这都与BPR追求的管理目标相违背。

2.流程设计的核心差异

财政管理以职能为核心,目前的财政部门就是按职能分工模式进行业务流程设计的。即按职能将财政内部划分为若干个职能部门,然后以职能部门为基础研究业务流程。这样的划分不利于体现流程间的天然联系。我国财政预算改功能预算为部门预算后,部门预算由基层预算单位编制,然后逐级上报、审核、汇总。主要目的是为了划清各预算部门的界限,明确各部门职责,规范预算编制程序[4]。但是在实际操作中,仍暴露了实践中的一些问题,如与流程对应的岗位设计不合理。由于组织结构的相对封闭性,在预算编制时极易出现各自为政现象,现有的部门职责存在交叉,因此出现了大量的重复劳动。此外,部门预算改革规定最终的财政预算要报人大审批,但在实际操作中,由于预算调整随意性较大,导致人大往往只能在预算被相关领导审批下达后才能进行事后监督,这无疑使得监督流于形式。而BPR理论的核心就是强调业务流程的完整性和一致性,不能因为岗位的设置把一个完整的流程割裂开来。

3.流程结构的基础差异

财政管理以分级垂直管理为基础,我国是单一制的中央集权国家,实行统一领导和分级财政。这种财政分级管理体制与我国的国家政权结构、行政区划相一致。虽然我国这种“统一领导,分级管理”的财政体制与国家政权结构相适应,但是却存在政府间职责划分不明,事权与财权不对称,中央对地方的转移支付不合理,地方税务体系不健全等问题。而BPR理论则强调组织结构的扁平化。组织结构的扁平化不是简单的等同于纵向减少、横向增加的扁平结构。组织结构扁平化的一个关键特征是强调以市场为导向,建立适合市场生存的灵活专业的组织序列[5]。因此,扁平化结构是对传统的组织结构形式进行业务流程再造后建立横向组织,形成有利于内部沟通和协调,具有弹性和柔性的组织结构形式[6]。而我国现有的财政管理体制将财政业务流程割裂开来,各个部门的领导只处理好本部门的实务而缺少整体全局观念。流程的破碎必然导致处理业务时间的延长和沟通协调工作的增加。

4.职能集成与功能集成的对称度差异

目前,我国的财政管理职能处于分割状态,而信息技术则是处于集成状态,两者明显是一种不对称的关系。而BPR理论则要求职能集成度与功能集成度相对称。在预算管理中,就存在信息技术与人工操作配合不当的问题。由于预算包括年初的初始预算和年中的追加调整,部门预算编制完成后,将预算数据导入预算执行系统需要人工操作,此过程就容易出现人为干预。现有的预算执行系统对很多预算调整都不能给予灵活支持,调整的业务信息系统无法保证其数据的完整性。

三、 运用BPR理论的财政业务流程再造

1.明确流程设计目标

BPR的流程目标是实现成本、质量、服务和速度等方面的显著改善,而这一目标同样也适用于财政管理。财政投入并不是物质财富无条件的投入,而是要追求在利润最大下的成本最低,即讲求财政服务质量,提高财政服务效率和水平。随着我国社会主义市场经济体制日趋完善,我国现有财政业务流程的弊端日益显现。财政预算、政府采购等许多财政管理制度存在问题,导致财政资金的透明度不高,预算资金缺乏有效监督,甚至出现财政资金的截留、挪用等现象。为了改变这种财政管理模式,党中央、国务院针对财政业务流程提出了改革的目标,将指导思想从原来的重收入轻支出、重分配轻管理向注重强化对支出部门合规性的控制,提高财政资金的使用效益上转变。指导思想的变化无疑带来了管理模式的变化,强调财政资金的管理要更精细化、科学化。无论是指导思想的改变还是管理模式的变更,都需要财政业务流程的再造给予支持。

2.坚持业务流程为核心

传统的组织架构下,先有相关的职能部门,再根据各部门的职能划定各自的业务范围。这样就割裂了流程的完整性,再加上各部门相互独立,就增加了部门间的沟通成本,降低了组织效率。而以流程为核心,就是要打破这种组织界限,使得组织优先设计完整的业务流程,实现部门间相互配合,简化组织结构。在BPR管理理论中,无论是哪个层次的业务流程再造,都涉及到管理理念和工作方式的改变,组织架构的调整,业务流程的取消、简化、整合和变革。所以,业务流程重组是一项复杂的工程。通常管理学上把业务流程重组分为几个步骤:设计目标→诊断流程→再造流程→实施流程→评估流程。然后检查设计的流程是否与经济发展相协调且切实可行。是,则维持流程;否,则重新设计目标。

对于财政业务流程重组而言,无论是功能内、功能间,还是组织间的重组,都要遵循上面的几个步骤。首先应当明确财政业务流程重组的目标,即上文阐述的通过业务流程的变革实现财政管理模式和指导思想的根本性改变,使之能够更好地适应社会主义市场经济的发展。在确定改革目标后,通过对现有财政业务流程的诊断来发现现有流程中间环节过多,组织架构过于复杂等问题。因此,在随后的流程再造中,着重简化流程,剔除可取消和无增值价值的流程;同时,减少政府层级,开创“省管县”模式,取消市级财政与县级财政的结算关系,取消乡级财政,努力实现组织扁平化[7]。在改革过程中,不断地根据实际情况对新造流程进行评估,检验其是否与市场经济发展相协调,对于评估中出现的问题仍按照上述步骤重新进行流程设计。按照上述步骤进行财政流程再造,可以打破目前部门和工序的分割,从整体功能和效率角度研究程序,这对财政管理将具有革命性的意义。

3.强化财政组织结构变革

在传统的管理模式下,各个部门存在任务交叉,职能重叠,一项任务下达或上报需要的中间层次过多等问题。随着现代信息技术的发展,信息化完全可以实现中间流程的自动化。因此,通过对组织内部的业务流程重组,可以做到流程不重复,实现流程效益的最大化。功能间的BPR强调打破部门间的职能划分,模糊组织界限,努力实现团队合作,为了某个项目可以将很多部门的人员统一调配。这就使得很多工作可以“并联”进行,从而简化了组织架构。这也与BPR理论中追求的扁平型组织结构相吻合。而在具体的财政业务流程中,实行部门预算后,一个部门一个预算,各个预算部门应当及时沟通,避免各自为政。如果需要对预算调整,则更需要部门间的协调,避免因信息不对称而出现的工作失误。

4.实现职能集成和功能集成的对称

目前,我国财政工作信息化程度越来越高。“金财工程”即政府财政管理信息系统已经覆盖各级财政管理部门和财政资金使用部门,支持以预算编制、国库集中收付和宏观经济预测为核心应用的政府财政管理综合信息系统。但是,这种先进的信息管理思想和技术应该为财政管理带来革命性的改变,在使用现代信息技术的同时贯彻现代管理理念,改变财政信息化工作停留在对手工操作的模拟的现状。此外,各个部门的信息化应当进行统一规划、管理,减少软件功能重复现象。

四、 小结

本文基于BPR理论,从整条供应链角度对财政现有的业务流程进行了诊断,找出其核心流程存在的主要问题和与BPR管理思想相违背之处,分析了BPR理论应用于财政管理实践的可行性,进而对整个财政业务流程在宏观上提出了重组规划。当然,整个流程重组过程是一项繁杂的系统工程,需要决策者的大力支持和全体工作者的大力配合,并在BPR理论指导下,从更加微观的层面对财政业务的具体流程进行改革,从而实现财政体制改革目标,促进社会主义市场经济的发展。

参考文献:

[1] 哈默,钱皮.企业再造[M].王珊珊,译.上海:上海译文出版社, 2007:54-58.

[2] 梁文群.关于BPR理论在我国企业应用的思考[J].山西高等学校社会科学学报, 2005:54-56.

[3] 陈共.财政学[M].5版.北京:中国人民大学出版社, 2004:101-102.

[4] 平新乔.财政原理与比较财政制度[M].上海:上海人民出版社, 1995:89-90.

[5] 刘芳.扁平化的企业组织结构:现代企业重构的趋势[J].哈尔滨市经济管理干部学院学报, 2004(1):19-22.

[6] 林志扬,林泉.企业组织结构扁平化变革策略探析[J].经济管理, 2008(2):4-9.

[7] 张乐新,李国梁.论企业化政府[J].沈阳大学学报,2004(3):41-44.

【责任编辑刘晓鸥】

Application of BPR Theory in Financial Efficiency Management

XuXiaohuia,YingXiaoyanb

(a.School of Applied Technology, b.School of Economics, Shenyang University, Shenyang 110041, China)

Abstract:The differences between the existing processes of financial system and BPR theory are analyzed.The financial business process is redesigned by using BPR theory, which breaking the tradition that setting the post first and then developing the job responsibilities, so that the financial sectors’ business could have the process first, and then have the post, to achieve the fiscal reform goal of financial business processes could adapt to social development.

Key words:business process reengineer (BPR) theory; financial departments; efficiency management

中图分类号:F 812.2

文献标志码:A

文章编号:2095-5464(2015)02-0177-04