棚户区居民集中拆迁安置带来的问题及其解决办法

刘通

我国进入城市化加速发展和提高城市化质量并存的历史阶段，加快棚户区改造是提高城市化质量的一个重要途径。如果城市内有大量的居民还住在棚户区，就不是合理的城市化。我国政府高度重视棚户区改造，建国以来，尤其是实施东北等老工业基地振兴政策以来，加快了城市棚户区改造的步伐。目前，城市棚户区改造的主要模式是“集中拆迁——集中安置”。确实，这种模式减少了城市棚户区改造的成本，加快了城市棚户区改造的进程，较快地改变了棚户区居民的住房条件，较为完整地保留了工业社区文化，增强了社区居民的安全感。但是，这种安置模式从长期来看也有很多弊端，需要根据住房市场供需形势的变化及时加以调整。

一、“集中拆迁——集中安置”模式带来的问题

（一）导致邻避效应的产生

邻避效应是由于人趋利避害的本性而导致的结果。在城市化加速发展的过程中，由于社区之间存在的较大差异，邻避效应应时而生。最为明显的情形是：城市社区居民反对在社区附近兴建垃圾焚烧电厂。尽管社区居民知道，垃圾焚烧是无害化处理的最佳方式，减少了填埋占用大量土地，减少了垃圾滤液渗漏可能导致的地下水污染风险。然而，由于考虑到建设垃圾焚烧电厂可能降低社区住房的价值，进而极力反对在自己社区附近建设垃圾焚烧电厂。在一些地区出现了反对建设化工厂和矿产资源深加工企业的现象，这也是典型的邻避现象。可以说随着城市化的发展，邻避效应将会伴随着工业化进程。当然，邻避效应促进了垃圾处理系统更加先进，产业布局更加科学。然而，其负面影响也很大，比如很多地区被迫继续采取垃圾填埋的方式，垃圾难以得到合理有效利用。工业布局碎片化，化工厂和资源深加工企业向偏远农村地区或者离岛地区转移。

棚户区本质上是低收入人群的集中居住区。随着国有企业改革深入推进，市场化程度的日益提升，人口流动速度不断加快，很多棚户区居民构成已经相当复杂，不仅居住着原有企业的老职工，而且吸纳了刚刚进入城市创业就业的人员。但无论人口如何变化，棚户区是低收入人口的集中居住区本质没有改变。低收入人口的聚居区，除了人群的边缘化以外，更为重要的是在与中高收入社区的联系中处于孤立，进而成为城市中的孤岛。城市中的孤岛容易诱发邻避效应，即大多数人都不愿意进入的社区，已经进入社区的居民一旦经济条件好转又会择机流出。从发达国家的情况来看，棚户区的邻避效应非常明显。

那么改造后的棚户区为什么还会产生邻避效应？这是由于改造后的社区如果没有政府的支持难以获得正常更新，包括社区的基础设施、社区物业等。如果一个社区没有正常水平的物业服务，社区就会衰败。现在一些城市探索提供准物业服务，在一些改造后的棚户区政府对物业服务进行补贴。这种补贴可能导致道德风险和逆向选择，即诱发不缴纳物业费的人增加，进而政府背上无限的责任。这样，政府补贴陷入了两难困境。因此，让低收入人群集中居住在新的社区的弊端较大，可能导致已经住进改造新区的居民在经济条件好转后流出，从而成为吸引社会低收入人群的集聚区，导致中高收入人群刻意回避，形成邻避效应。这样，政府改造棚户区的初衷就没有达到。

（二）不利于城市功能再生

城市是一个复杂的系统，这个系统进行着复杂的能量交换和新陈代谢。比如城市的基础设施具有寿命周期，既包括自然寿命，也包括经济寿命。又比如，随着城市规模的扩张，城市每一个区块或者每一个社区承担的功能在不断变化，原来的工业区，可能调整为商业区。但是城市棚户区的能量代谢缓慢，功能调整艰巨，导致城市棚户区设施老化和功能退化。棚户区改造是城市功能再生的重要契机。但是，采用“集中拆迁——集中安置”模式，则城市原有的功能布局分区没有调整，且失去了以后调整的机会，失去了城市功能优化调整的机会。比如，城市的中心区域最适宜发展大型商业，因为中心区有更高的竞标地租。

（三）扩大了棚户区改造的完全成本

从表面上来看，“集中拆迁—集中安置”模式下，由于引进了社会资本，利用棚户区土地开发所形成的商业增值，加上中央财政的补助资金，棚户区改造过程中地方政府财政支出压力较小，甚至于还可从开发中获得一定的土地收益。但是，从长期来看，集中拆迁安置模式的实际成本较高。主要表现在以下几个方面：一是由于住房是资金密集型的，前期资金投入很大。成片开发，就需要开发商有雄厚的资金实力，小规模的开发商从而难以进入。同时，由于棚户区一次性改造规模较大，补偿规模较大，加大了财政支出压力。二是需要支付较高的过渡安置费。从拆迁到安置有一个过渡期。在这个过渡期内，政府或者开发商需要为拆迁居民安排过渡安置房。建设或者寻找过渡安置房有一个过程，棚户区改造也有一个周期，周期越长，建设或者寻找过渡安置房的周期越长，过渡安置费支出规模越大。过渡安置费并不构成棚户区改造的实际成本，而是构成了棚户区建设的交易成本。过高的交易成本实际上是棚户区建设资金的耗损。三是延长了居民住上新房的时间，包括拆迁时间、建设时间以及工程竣工验收时间，时间越长，拆迁居民住上新房的时间越长。四是政府承担了无限责任。棚户区居民集中安置后，涉及到物业管理、配套设施建设、公共服务设施建设、垃圾处理等一系列事项的处理，政府每年需要安排资金维持运转，强化了政府支出责任。如果长期下去，可能引发相邻社区攀比，进而恶化物业费缴纳环境。

（四）可能导致空屋链的形成

空屋链是居民随着经济条件的好转，搬迁后所留下的房屋，这些房屋由于租金便宜，被外来人口和低收入人口利用。这个过程推进中空置房屋所形成的链条，就是空屋链。集中拆迁安置后的新社区，居住人群从收入上看属于城市贫困人群。由于贫困群体集中居住所形成的传染效应，以及新来者趋利避害所形成的邻避效应，改造后形成的新社区由于缺乏更新资金，缺乏吸引中高端居民流入的因素，导致社区的衰败。因此，棚户区改造后形成的新社区被大量出租，成为中低收入群体的集中居住区。如果形成这样的局面，就与棚户区改造的初衷背道而驰。

二、棚户区拆迁安置的新思路及其优势

任何一项社会经济活动都具有历史性。在住房供求关系比较紧张的情况下，集中拆迁安置有利于缓解住房供求矛盾，也有利于吸引社会资金进入棚户区改造领域。但是，房地产市场经过10余年的高速发展，住房已经从供不应求到供求基本平衡甚至在局部城市过剩，如果继续建设拆迁房，将进一步加剧住房过剩矛盾，加剧了消化住房过剩的难度。同时，棚户区居民构成情况十分复杂，部分居住在棚户区的人员并不是国有企业改制前的职工，有的在城市内（甚至异地）购买了商品住房。有的棚户区产权十分复杂，大量的棚户并不拥有土地使用权，占用了国家划拨给企业的土地，不利于国有土地的合理配置。同时，随着我国城市化逐步从加速期进入平台期，甚而至于，在一些功能单一的城市，出现了城市人口的大量外流，再采用集中拆迁安置已经失去了合理性。为此，棚户区居民拆迁安置应当另辟蹊径，这就在城市进行统一规划的前提下，明确每一个区块的功能，变集中拆迁安置为分散拆迁安置，变实物补偿为货币补偿，变棚户区居民被动选择为主动选择，进而完善城市功能，优化功能分区，保持城市更新的连续性、稳定性。本文将这种拆迁安置模式称为“分散拆迁—货币安置”模式。

这种新的安置模式，其优势非常多，主要有以下几个方面：一是有利于消化住房供给过剩带来的压力，防止房地产泡沫破灭所带来的风险，进而有利于保持国民经济、城市经济的稳定。从发达国家房地产泡沫所带来的风险来看，确保房地产市场平稳是十分重要的。二是有利于缓解贫困人口的集中。由于收入的分层，每一个城市都存在绝对贫困和相对贫困。同时，贫困和富裕既存在代际传递，也存在代际改善。在政府的支持下，使不同收入的人口在不同的社区随机均匀分布，更加有利于社会分工，更加有利于社会稳定，也有利于社区的更新，进而保持社区的活力。三是优化城市空间布局，增强政府规划的自由度。任何一项规划都是在一个条件约束下开展的，其中城市空间是一个重要的约束条件。如果采用货币安置模式，棚户区可以从整体上进行开发，进而优化城市功能布局。四是有利于完善住房市场。住房是一类重要的商品，天生就具有产权属性，而不是从过去的单位福利转化为准公共品或者公共品。为此，住房才能在市场上交易，才具有增值的潜力。如果在一个住房市场上，有大量的住房不能自由交易，则没有真正的住房市场。政府通过货币补偿，并且通过混合产权的形式，载明政府投资在住房投资中的比例，从而使政府投资在住房交易中可能获得或有收益。五是有利于提高城市空间土地集约利用效率。目前，我国城市化处于快速扩张阶段，并且出现了城市新增建设用地面积扩张速度超过了人口增长速度（也就是部分学者称为土地城市化快于人口城市化，土地城市化的提法值得商榷）。为此，将棚户区居民安置进已经建成的各类住房，将有利于减少新增建设用地，提高城市土地资源利用效率。六是从长期来看，有利于缓解财政资金的总体偿付压力。这个压力的减少主要来源于财政性资金投入的分散性、连续性和可控性，城市功能完善所导致的城市增长收益，混合产权住房转让过程中政府投入得到偿还的可能性，政府无限责任减少所激发的住房市场活力，棚户区改造过程中交易成本的大幅度减少，等等。七是满足了居民住房的个性化需求。每个家庭由于人口构成、个人爱好、子女上学、工作性质等多种原因，导致对住房位置、大小、朝向、楼层存在不同的需求。货币补偿有利于扩大棚户区居民对住房选择的权利。

三、棚户区居民货币安置面临的压力及其解决办法

采用货币补偿方式推进棚户区改造，让棚户区居民根据自己偏好自主选择住房，面临的压力主要有几个方面：一是可供选择的房源。在云计算、大数据甚至智慧城市快速发展的条件下，市场上可供选择的房源是透明的，可以随时追踪。政府根据可供选择的房源来确定棚户区改造进度。可供选择的房源多，改造的进度相应加大；可供选择的房源少，改造的进度相应放缓。二是棚户区居民选择新居的支付能力。在政府对棚户区住房进行补偿后，采用抵押贷款、社会支持等方式解决后仍有不足的，可以采用混合产权的办法，通过财政性资金的投入帮助棚户区群众住上新居。随着居民收入条件的好转，可以逐步偿还政府投入。或者在住房出租、出售时按比例分享相应的收益。三是财政资金的支持能力。相对于集中拆迁安置来说，货币补偿模式排除了开发商垫资建房，但已经建成的住房开发商实际已经垫资。因此，两种模式在开发商垫资建设方面不存在大的差异。比较突出的差异在于商品房价格高于棚户区改造后住房的价格。但是，由于两种不同住房基础设施和社区环境不同，房屋权能和增值潜力不同，政府需要给予一定的支持才能够帮助棚户区居民住进价格较高的房屋。因此，政府需要在正常的补偿资金之外，建立扶持基金，对于暂时入住新房有困难的住户给予一定的支持。政府投入的扶持基金以混合产权的形式在住房投资中体现出来，居民通过逐步偿还的方法赎回产权或者政府从住房的交易中按照投入比例分享收益。四是就业扶持。就业难是棚改居民面临的大难题。适应货币补偿后形成的棚改居民分散居住的特点，结合社区特点，开展公益性岗位培训，支持自主创业和就业。积极开展社区帮扶，帮助棚改居民提供就业信息。