农村宅基地制度改革试点情况及建议

欧阳慧　涂圣伟

农村宅基地指农村集体经济组织为满足本组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要，而分配给农民使用的住宅用地和附属用地。长期以来，我国宅基地实行“一户一宅”、“无偿使用”、“限制交易”、“缺乏退出”的制度，虽然具有历史贡献，但也积累了许多矛盾和弊端，已不适应当前农村非农化发展和城乡统筹发展的需要。如何认识宅基地流转，如何进行宅基地流转改革探索，是一个重大的理论与现实问题。

一、推进我国农村宅基地制度试点改革的现实背景

随着城镇化进程的推进以及农业劳动力的大量转移，我国农村宅基地使用与管理中面临一些较为突出的问题。这些日益突出的问题，形成了我国农村宅基地使用权流转的现实背景。

（一）无偿取得、无成本留置造成宅基地资源浪费

在我国大部分农村地区，目前农村宅基地实行福利性分配和无偿使用，农民取得宅基地基本没有成本，客观上加深了宅基地私有的传统观念，部分农民存在“农村土地想在哪建就到哪建”、“不占白不占”的心态，导致私自建房、超标准占用宅基地现象普遍。同时，农村宅基地取得监管不严，村集体经济组织收回闲置宅基地、监管宅基地使用的能力和动力不足，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，农村“一户多宅”和超标占地现象较为普遍。由于宅基地是无偿无限期使用，加之受“以土为本”、“叶落归根”等传统观念束缚，不少农民在新建住房或迁居城镇后，不愿将原有宅基地复垦或交还给集体经济组织，造成“人走房空”、建新不拆旧，不少宅基地处于闲置状态。

（二）有偿退出机制不健全造成宅基地大量空置

我国大部分农村地区农村宅基地还没有建立有偿退出机制。即使有些地区开展了宅基地有偿退出试点，但由于补偿标准低，自愿退出宅基地的农户少。如洛阳市2009年开展农村宅基地有偿退出，但至今全市完成办理进程手续的只有99户，收回宅基地仅70处。据洛阳市2010年调查，78%的农民工认为放弃宅基地补贴标准偏低，仅靠每人5000元的补贴（每户补贴约2—3万元）在县城或市区购房的资金压力难以承受。同时，农村宅基地退出补偿资金需要县级财政配套，但县级财政大部分是吃饭财政，区县政府推进宅基地有偿退出的积极性也不高。

（三）宅基地禁止流转限制农村房屋财产权功能

目前，我国农民只拥有宅基地使用权，但拥有房屋的所有权，即“一宅两制”，房屋的财产权和宅基地使用权没有很好地分开。由于目前实行的是“地随房走”的政策，但按照法律规定农村宅基地的使用权只能在本集体经济组织成员之间转让，而且农民在出卖房屋流转宅基地后，再申请新的宅基地不被批准，这事实上限制了房屋的自由流转，约束了农民对房屋的处分权。房屋财产权功能受限，导致农民房屋收益权无法得到有效保障。

（四）宅基地隐性流转埋下诸多社会安全隐患

目前，我国有些地区农村宅基地隐性流转和私下交易较为盛行，但同时也带来两方面的问题。一是由于宅基地使用权不能进入市场进行公开交易，农民的宅基地和房屋经常会被随意定价、价值低估，不仅造成集体土地资产收益的流失，也侵害了农民的利益。二是宅基地的私下流转和灰色交易，引发了越来越多的社会矛盾和法律纠纷，成为社会不安定因素的一个重要问题。

二、农村宅基地试点改革的各地实践及启示

宅基地是农民安身立命所在，各界对农村宅基地制度是否应改革、如何改革争议颇大。尽管法律上存在诸多限制，但不少地区特别是经济发达地区，都在以或公开或隐蔽的方式，或合理或不合理的手段，或出于主动或被动的动机，在探索农村宅基地制度改革方向。

（一）重庆“地票”模式

所谓“地票”，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标。企业购得的地票，可以纳入新增建设用地计划，增加相同数量的城镇建设用地。如一些废弃的远郊乡镇企业用地，就能通过这种形式复垦并通过验收后，获得“地票”，然后拿到主城区“兑现”。“地票”模式的积极作用体现在三个方面：一是在不改变土地所有权属和现行土地制度的前提下，充分兼顾国家、集体和农民个人利益，既解决了农村建设用地的浪费问题，同时也缓和了城市住宅建设用地紧张的矛盾；二是通过“开发权转移制”的创新，实现了“涨价归公”和“涨价归农”的兼顾，让农民能够通过初次分配共享货币化的土地增值收益，体现了城市反哺农村的收益分配格局；三是一种诱致性制度变迁的方式，在现行法律制度框架内通过诱发土地制度创新，达到保护耕地、满足城市建设用地需求和农民共享收益“三赢”的格局。但是，这种模式也可能导致城乡区域之间经济发展的“马太效应”，使经济落后地区丧失长期发展权。而且，这种模式的单一性也在一定程度上限制了产权交易模式的多样化发展，同时这种制度设计给了管理者和开发商共谋的余地，有可能损害被征地农民的利益。

（二）嘉兴“两分两换”模式

所谓“两分两换”，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。土地流转后，农民凡是非农就业的，三年内必须实现养老保险的全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇。这种做法最突出的特点在于以宅基地集中置换为突破口，鼓励农民放弃承包地和宅基地，以此实现城乡建设用地增减挂钩和土地的集约利用，降低城市化成本。目前这种做法使部分农民资产实现了价值增值，地方政府的财政收入也有了一定的增长，但这种由政府推动的土地制度创新同样存在许多问题：一是地方财政面临巨大的资金压力，因为在宅基地置换过程中的土地整理和安置点的建设需要大量的投入，同时将放弃土地的农民纳入社会保障也需要地方财政的支持。二是仍然存在土地方面的法律和政策障碍。许多打算参加二次流转的开发商要求给予一定的生产配套用地，这涉及到了耕地性质的合法性。三是放弃宅基地的农民缺少稳定的就业机会，部分地区农村劳动力就业困难，造成该项制度的吸引力不大。四是存在诸如农民的身份权和村集体资产的管理主体等众多后续难题。

（三）天津“宅基地换房”模式

所谓“宅基地换房”，即农民自愿以其宅基地按照规定置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。“宅基地换房”一方面可以加速城市化，解决小城镇发展中的资金土地问题；另一方面还可以推动农村剩余劳动力的转移和户籍制度的改革。但这种模式存在一些问题，主要矛盾的焦点在于宅基地换房后的收益分配问题：一是农民换房后还需要补交一定数量的钱款，并且居住的面积也比原来要小，造成一些农民在换房后无钱装修或生活无着落；二是农民在换房后生活成本上升同时收入水平下降。换房后，农民居住地远离耕地，给生产带来了不便，并且失去了家庭庭院经济的收入来源，同时还要缴纳水、电、气、物业管理等费用；三是在宅基地整理节余的过程中，农民并不知道其中的收益到底有多少，收益的去向也不明确；四是农民在宅基地置换的过程中缺乏真正的选择权，他们只能被动地接受或者不接受由政府提出的置换方案。

（四）成都“联建”模式

联合建房（下文简称“联建”），指的是灾区农民在灾后重建中，引入社会资金与他人合作建房或者由他人独立完成房屋的重建，并约定宅基地使用权和房屋的权益。根据成都市《关于重灾区灾毁住房联建等有关事项的通知》的规定，受灾农户与联建方共同向市（县）国土资源局提出土地登记申请，由市（县）国土资源局对受灾农户的原宅基地使用证进行变更，为受灾农户自住用地发放集体建设用地使用证，土地用途为住宅，取得方式为“划拨”；为联建方使用的剩余集体建设用地发放集体建设用地使用证，土地用途为非住宅，取得方式为“出让”，土地使用年限参照国有建设用地出让年限或自行协商确定。“联建”模式的积极意义有：一是符合我国农村宅基地生存保障功能的要求，联建房在给农民提供资金的同时，并没有占用集体组织规划范围外的宅基地面积。二是维护了我国农村宅基地所有权的独立性。“联建”模式在不改变宅基地所有权权属和现行法律冲突的基础上，实现了宅基地使用权及其房屋所有权的让渡。三是“联建”政策突破了宅基地使用权主体的法律限制。第三人的资格已经完全放开，包括集体村民、非集体村民、城镇居民以及企事业单位，顺利突破了城镇居民等其他主体不得在农村购置宅基地的法律瓶颈。四是促进了农村的各类产权交易。灾后重建探索出的“联建”模式，拓展了宅基地使用主体的范围，实现了“两种产权、两个市场”的对接，真正促进了农村产权交易。

（五）温州“宅基地征用”模式

所谓宅基地征用，是指凡城市（镇）规划区内的农民房屋转让的，其宅基地一律先由市、县政府统一征为国有，再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。凡城市（镇）规划区外的农民房屋转让的，如转让双方均属农业户口且户籍同属一个县（市、区），而且受让方在该县（市、区）原有的宅基地已全部由当地村级经济组织收回或转让的，可保留集体所有权性质不变，办理宅基地转让手续；如转让双方不符合上述条件的，其宅基地一律先由市、县政府统一征为国有，再参照国有划拨土地使用权转让管理办法办理出让手续。转让方转让后不得再在村集体组织申请宅基地建房。温州的这种模式并没有真正解决农村宅基地的商品属性，本质上是把农村集体土地先征为国有土地，然后再按照国有土地的相关手续办理流转。这种模式对远郊农民并不公平，它只是在集体建设用地必须转为国有土地之后才能进入二级市场流转的现行框架制度下解决了城乡结合部的农村宅基地流转问题，不符合市场经济发展的要求。

目前，我国部分地区进行的宅基地制度改革探索，尽管具体做法不同，但主要内容大多是将农民宅基地置换为货币、房产或较小面积的宅基地，改革的初衷是通过盘活农村宅基地节约出建设用地用于城镇和工业建设，解决城市建设用地紧张问题。也就是说，不论是“宅基地换房”、“两分两换” 还是“地票”交易，都不是基于增强农民土地财产权利而产生的内生性制度改革，更多的是政府基于工业和城市发展、地方财政收入等采取的强制性改革，农民在改革中往往处于被动地位。由于农村集体建设用地无法直接进入市场，相关的利益分享机制不健全，农民很难分享土地增值收益。同时，在现行法律法规的限制下，大部分地区的宅基地制度改革范围有限，主要集中在城镇周边地区，政府以外的社会资本进入动力不足。相比较而言，成都的“联建”模式在使用权主体的方面的探索具有积极意义，而且更多的是为了保障农民的利益，是一种可借鉴的方案。

总结各地实践，在城镇化、工业化加快推进的背景下，完善农村宅基地制度，需要重点在以下几个方面取得突破，否则很难从根本上解决现存问题：

一是通过制度改革明晰农村宅基地权能，明确集体经济组织成员权，探索宅基地有偿使用，解决宅基地无偿取得与市场化流转的矛盾，化解“一户多宅”和超面积占用宅基地现象，为宅基地市场化交易奠定基础。

二是通过制度改革建立有效的激励约束机制，打通闲置宅基地市场化流转退出通道，引导农民自愿有偿退出空闲宅基地，激活农村闲置宅基地资源，增加农业转移人口融入城镇的资本。

三是通过制度改革逐步赋予农村建设用地与国有土地同等权利，建立农村宅基地流转体系，推进城乡土地权利平等化，完善土地增值收益分配关系，保障各个利益主体公平分享土地流转增值收益。

四是通过制度改革充实农民宅基地用益物权，赋予农村宅基地抵押、担保、转让过程中的相关权利，盘活宅基地“沉睡资产”。

三、下一步农村宅基地制度试点改革的重点建议

农村宅基地使用与管理中积累了大量深层次矛盾和问题，依据现行法规政策难以根本解决，需要在关键领域进行试点突破。总体来说，要以保障农民宅基地用益物权为核心，以提高农民财产性收入和宅基地使用效率为目标，在“三个不得”（不得改变土地集体所有性质、不得擅自改变土地用途、不得损害农民土地权益）的前提下，按照“巩固集体所有权、充实用益物权、推进城乡土地同权化”的思路，探索农村宅基地有偿使用和有偿退出，有条件放开流转，有序开展宅基地抵押融资，盘活宅基地资源，提高农民土地财产性收益。

（一）探索建立农村宅基地有偿使用制度

目前我国农村宅基地实行的是福利性分配和无偿使用，已成为农村宅基地分配不均、“一户多宅”、超面积使用等问题的制度性根源。如果继续实行宅基地无偿、无限期使用，一户多宅、超占宅基地问题就很难彻底解决，宅基地粗放利用的局面就很难根本改变，同时也不符合未来宅基地有偿退出和市场化流转的改革要求。为此，2010年《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》提出，在经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。

在充分考虑群众承受能力的前提下，按照“先试后推、循序渐进，新老划断、区别对待”的原则，探索建立充分反映宅基地资源稀缺程度和经济价值的有偿使用制度，形成节约利用宅基地的约束机制，提高农村宅基地配置效率。一要加快推进农村宅基地确权颁证，严格执行宅基地面积限额标准，在经济条件较好、土地资源比较紧缺的地区，探索对超标准占用宅基地农户和新申请宅基地的非集体经济组织成员开展宅基地有偿使用试点。二要在充分尊重农民意愿前提下，完善农村集体经济组织成员身份认定标准，在不改变农村宅基地集体所有性质的前提下，按照循序渐进、逐步推开的原则，扩大农村宅基地使用权主体范围。

（二）探索建立农村宅基地有偿退出长效机制

我国农村宅基地实行无偿退出与回收政策，农民退出宅基地不仅得不到补贴，房屋也得不到合理补偿，在宅基地无偿长期使用条件下，农民离开农村后持有宅基地成本低，缺少主动退出闲置宅基地的动力，同时农村集体经济组织回收利用宅基地的空间有限，且缺乏必要的资金，没有回收空闲宅基地的主动性。只有建立宅基地有偿退出激励机制，完善宅基地退出系统配套管理办法，使农民宅基地财产权利显性化，才能让农民自愿退出闲置宅基地。为此，《全国农村经济发展“十二五”规划》提出，在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，探索开展农村闲置宅基地的退出和补偿机制。

在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，坚持依法自愿、合理补偿、集约利用、用途管制的原则，探索建立符合农民合理需求的农村宅基地退出补偿激励机制，提高农村宅基地使用效率。一要完善农村宅基地有偿退出激励机制，严格限制宅基地使用权人退出条件，对在城镇已购置商品房或愿意进城镇定居，并自愿退宅且以后不再申请新宅基地的农民，参照退出时征地政策对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿，并采取置换、奖励或城镇购房补贴等方式协商收回空闲宅基地。二要建立退出农村宅基地处置和利用机制。退出的农村宅基地应优先保障农村发展建设用地需求，符合相对集中连片、宜农用途等条件的地区，应根据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划开展宅基地整治工作，将退出的宅基地复垦为耕地或其他农用地，交由村集体经济组织管理、利用，原集体土地所有权不改变。三要建立农村集体建设用地收储制度。按照“规划先行、政策引导、农民自愿、多元投入”的原则，参考国有土地管理办法，建立农村集体建设用地收购储备中心，以零散宅基地作为突破口，开展农村建设用地收购储备工作。

（三）推进农村宅基地流转交易体系建设试点

目前，我国农村宅基地只能在村集体经济组织内部流转，宅基地的非资本化和非市场化使土地资产价值无法得到显化，事实上限制了土地从生存保障功能向致富资本功能的转变。同时，由于宅基地使用权和房屋所有权不可分割，限制宅基地流转必然损害房屋所有权价值，造成城市居民和农村居民房产权利事实上的不平等。开展农村宅基地流转试点改革的目的，在于探索农村宅基地流转的有效方式，宅基地流转市场培育以及宅基地流转风险防控办法，在宅基地流转机制上取得新突破。

按照条件限定、充分自愿、流转有偿的原则，将农村宅基地纳入城乡统一土地交易市场，建立产权清晰、保护严格、流转顺畅、分配合理的农村宅基地流转制度，有条件、分阶段逐步推进农村宅基地流转。一要探索建立宅基地交易平台，依法为农村宅基地流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易、交易签证等服务。二要完善宅基地流转增值收益分享机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在宅基地增值收益中的分配比例，通过宅基地置换整理等获得的新增集体建设用地出让或出租收益大部分应用于补偿农民。

（四）稳妥推进宅基地使用权与农村房屋所有权抵押试点

农村宅基地和房屋是农民的重要财产，推进农村宅基地使用权和农村房屋所有权抵押融资，是拓展农村金融供给渠道、缓解农村资金短缺难题的有效途径。目前我国农村宅基地使用权和住房流转受到严格限制，宅基地使用权抵押缺乏法律支持，导致大量资产无法有效盘活。关于宅基地使用权抵押，目前面临较多障碍，也存在较多顾虑。开展农村宅基地使用权和农村住房所有权抵押融资试点改革，目的在于探索宅基地使用权和农村房屋所有权评估方式、抵押处置机制，化解抵押融资风险办法，盘活宅基地沉睡资产，增加农民财产性收入。为此，2013年国务院办公厅发布的《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出，探索开展大中型农机具、农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点。

在不改变农村宅基地集体所有性质、不损害农民权益的前提下，开展农村宅基地使用权和农村房屋所有权抵押融资试点，建立产权明晰、价值明确、流转便捷、融资高效的宅基地融资及配套制度体系。一要建立和实施城乡不动产统一登记制度，率先将农村宅基地和农村房屋纳入全国统一的不动产登记体系。二要按照循序渐进、风险可控的要求，积极开展农村宅基地使用权和农村房屋所有权等抵押融资试点，允许宅基地使用权与房屋所有权一同抵押。三要制定并公布本区域内农村宅基地抵押融资基准价格或最低保护价，大力发展农村产权价值评估、法律咨询等中介组织，为宅基地使用权抵押提供服务，健全宅基地使用权和房屋价值评估体系。四要建立农村宅基地和房屋处置机制，研究出台农村宅基地和房屋不良资产处置办法。五要积极推动涉农融资担保发展，鼓励民间资金参股或设立涉农融资担保公司，鼓励银行、担保机构按比例分担不良资产损失，探索建立由借款主体、金融机构和担保机构共同承担贷款损失的风险分担机制。