农村代课人员的窘境及出路

●曹 文

农村地区中小学代课人员的待遇和出路问题，一直是我国农村基础教育发展过程中的一个亟需解决而又长期未得到有效解决的突出问题。在许多地区这一问题已经成为制约当地师资队伍建设的头号难题。本文以有关部门所作的统计资料为依据，对这一问题存在的现状、成因及其对策进行探讨，以期引起社会有关方面的重视和关切。

一、农村代课人员何以存在

（一）教育刚性需求与在编教师名额差欠矛盾的催生作用

20世纪90年代以来，随着我国九年义务教育的推进以及农村民众教育理念的增强，在一定程度上提高了基础教育阶段学生的入学率。而农村地区和偏远山区学生人数激增、规模扩大，要求当地教师队伍的壮大和师资力量的增强。目前我国虽以师生比为依据确定在编教师数额，但仍存在结构性偏差。农村地区和偏远山区经济发展落后、条件艰苦，学生分布分散，所给予分配的教师编制数额甚少，有些地区甚至出现“一师难求”的局面，仅仅依靠少数编制名额显然无法满足当前日益膨胀的基础教育阶段的教育需求。但这些地区义务教育阶段适龄儿童的入学、求学问题却依然客观存在，并成为农村地区推行义务教育的头号难题，招募代课人员不失为保障师资队伍稳定、确保教学开展的有效途径，缓解了教育的刚性需求与编制教师差额结构性矛盾。

（二）地方财力困难下的现实诉求

自2001年以来，中共中央和国务院颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等一系列重要文件，确立了“地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制。由此，县级政府肩负起了保障教育特别是义务教育顺利开展的重任。但长期以来，我国农村地区、偏远山区特别是中西部地区地方财政紧缺，教育经费拮据，无法支付大批足额的编制教师工资，而不得不采取控制编制教师分配额度的方法缓解财政压力。如对河北省某省级贫困开发工作重点县实地考察中，教育负责人提到：“如果教育的支出占到财政支出的50%，再对教育的投入就要慎重考虑，因为其他方面的支出也要保证，特别是一些应急性的支出。这种情况下的教师补充即使有了空编也难以为之。”[1]可见，教育财政不足成为催生代课人员的根源，甚至造成“缺编难补”、“有编不补”、“有编乱补”的乱象。代课人员的留存和新进成为“财政赤字”下普及义务教育的无奈和必然之举，有着其现实合理性的需要。

（三）学校和代课人员需求的双效作用机制

在节约开支、顺利开展教学的双赢利益驱动下，招聘代课人员成为农村地区学校生存发展的权宜之计。一方面，分配给学校的编制教师名额不足，县、乡、村补给的“代课人员”也满足不了学校自身的需求，且存在编制教师因病、因事请假以及在编不在岗等状况，致使现有的教师名额与教学任务失衡，在编人数不足、师资力量薄弱的矛盾凸显，学校招聘代课人员成为扩充师资队伍的快捷方式；另一方面，学校自身经费有限，在县域分配名额不足的情况下可通过自主招聘代课人员的方式减轻校内开支，这也在客观上为农村代课人员提供了职位供需。农村代课人员的身份构成主要为本地村民和应届毕业生，本地村民一方面可通过自己的脑力劳动获得部分劳动补助，另一方面也获得了一定的职业满足感。而对于应届毕业生而言，选择代课一是缓解毕业后工作难找的压力，二是得到了锻炼和提升教育教学能力的机会，为以后的求职择业奠定基础。可见，学校和代课人员自身需求为农村代课人员的留存和新进埋下了伏笔。

（四）历史性遗留问题对清退政策的制约

代课教师是特定历史背景下的产物，符合社会发展规律。早在新中国成立初期就已经有了代课教师，但代课人员的大规模激增却出现在20世纪80、90年代农村小学的学制改革时期。虽然在1997年国务院办公厅就发布了《关于解决民办教师问题的通知》，要求“到2000年基本解决民办教师问题，实施‘关、转、招、辞、退’方针”；2001年国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》文件中，第一次正式明确提出“坚决辞退和逐步清退不具备教师资格的人员和代课人员”；2006年教育部明确表示“不允许使用代课教师，对尚存的44.8万名代课教师逐渐全部清退”；2011年教育部、财政部、中央编办、人力资源和社会保障部又出台了《关于妥善解决中小学代课教师问题的指导意见》，明确规定了“择优招聘、转岗使用、辞退补偿、纳入社保、就业培训等多种有效途径妥善解决代课教师问题”。但就目前来看，代课教师依然留存。因其政策的执行必须以现实为依托，而短时间内“一刀切”的政策显然不符合农村地区义务教育的现状，虽然有部分代课人员已被清退，但在贫困的中西部地区、偏远农村地区，代课人员依然被保留甚至仍在不断引进，虽有违政策精神，但却是历史与现实“双效管控”作用下的产物。

二、农村代课人员队伍发展面临的窘境

（一）队伍建设存在结构性缺陷

1.数量庞大，流动性强

据教育部及相关调研的统计数据分析发现，农村代课人员的人数基数大，且呈流动态势。据2015年3月中国青年报报道：“到目前为止，根据调查测算全国仍有代课教师20多万人，主要集中在农村中小学。”[2]在农村和偏远山区，由于生存环境艰苦、收入微薄很难吸引代课人员长期留存；加之当地人员外出务工的现状，部分适龄子女跟随父母进城上学或间隔性回村入学，学校对代课人员的需求也随之浮动变化。如对甘肃某地的调查中，有代课人员坦言：“要是工资不涨，可能就不干了，生计是问题，上有老、下有小。”[3]再如宕昌县教育局副局长说：“代课人员群体的流动性非常大，教育部门还没有对其动态的监控。”由此可知，代课人员虽然作为庞大的社会群体存在，但实则在社会转型时期诸多因素制约下，其高速流动态势亦渐趋凸显。

2.整体学历层次不高，职业训练不够

农村代课人员大多未接受过正规的师范学校教育，也未经过专门教师教育培训。以往农村代课人员的学历主要集中在中专、高中层面，在某些偏远山区甚至只读过几年小学，认识一些字的人就担当起了教学的重任。近几年的调查结果显示，除某些极偏远地区，新注入的年轻农村代课人员学历层次上均有所提高，但与其他地区相比仍处于较低水平。在中西部六省调研中，发现15.3%的代课人员第一学历低于初中(含初中)，64.7%代课人员第一学历是高中(中专)，大专及以上学历的代课人员占代课教师的比例为20%。[4]2014年某市对全市的在职初中和小学教师进行本体知识的摸底测试，发现不及格的教师大都是农村小学或教学点的代课教师，还有个别教师成绩在个位数。[5]可见，农村地区的师资队伍不仅在学历层次上相对城镇较低，且存在教师个人专业知识不达标状况。

3.队伍年龄和性别结构失衡

农村代课人员在年龄结构上以中青年为主，且以当地女性居民居多。越来越多的年轻教师开始涌向农村地区，成为当地教育的新秀。华中师范大学课题组对陕西、贵州、广西、湖北、安徽、河南6省调研表明，在3986个农村教师样本中，代课人员的比例是5.1%；在198个农村代课人员中，教师平均年龄约32.3岁，大约82%的代课人员是中青年老师(小于40岁)。[6]西部某省对20个随机抽取县的72个乡镇的239所学校进行的调查显示，代课人员中女性占到近60%，而公办教师中男教师却占到近70%。[7]再如根据调查资料，五华县代课人员总数为1848人，其中男性代课人员205名，占11.09%，女性代课人员1643名，占88.91%。[8]年龄层次的集聚化和性别结构单一化，一定程度上影响了教师队伍的整体发展，亦成为阻碍农村地区义务教育均衡发展的要素。

（二）作用发挥遇到诸多掣肘因素影响

1.普遍工资待遇过低，生活条件艰苦

代课人员的工资待遇问题一直备受关注却又长期未得到妥善解决。2014年中国青年报记者采访“最美乡村教师”王世明时得知他每月工资仅有400元；工作了27年的代课人员朱晨霞工资从40元涨至2014年的185元，对双胞胎儿子的大学学费只能望洋兴叹。而在甘肃省，目前和朱晨霞一样的代课人员还有8000多人。2015年两会期间，有委员专门就代课人员工资提出了议案，指出“在中西部农村教师中有67.34%的教师没有属于自己的住房，教书近30年的农村小学代课教师从每月10元报酬开始，至今才给1000元报酬”。在诸多农村地区、偏远山区，交通不便、经济文化落后、生活条件极其艰苦，代课人员工资还常常遭遇拖欠。贫寒的生活，很难让代课人员扎根学校，捉襟见肘的生活使他们深陷窘境，苦恼不堪。

2.社会认可度低，工作积极性和主动性得不到充分发挥

对于代课人员这样的一种称谓，很大程度上把这些教师的角色仅仅界定为临时代课，这其中不免夹杂着轻视与歧视之意。有学者指出，农村代课老师如同“教育民工”生活在农村的最底层，成了连维持生计都困难的弱势群体。[9]很多当地的农村代课人员也被人戏称为“教书的农民，种地的先生”，在某些地区甚至被视为社会的三等公民。自2005年以来，官方资料中便使用“代课人员”来代指农村代课教师这一群体，可见国家意在逐渐从政策层面将之排除在教师行列之外，再加之清退政策的全面施行，更使代课人员走向了教师的“边缘”。社会认可度低的现状，极易使代课人员产生消极懈怠心理，难免在教学过程中出现敷衍现象，教学积极性不高，而“脑体倒挂”的生活现实不断冲击和迫使他们另谋生计。

（三）职业发展受到多重制约

1.多数教师课业繁重，工作压力大

农村代课人员大多承担着繁重的教学重任，周课时工作量甚至超过公办代课人员；所教科目繁多，一名代课人员通常需要担任多门学科和不同年级的课程，因此大量的备课、上课、批改作业成了代课人员的缩影。如湖北省通山县燕厦乡某小学的程老师同时教语文、数学、体育、音乐四科，还担任教导主任、班主任职务，每周课时超过26节；凤凰县巴几小学一个教师代两个年级的所有科目；在某些偏远山区，农村教师还要担负学生的起居生活。2012年记者采访河南省洛阳市嵩县艾力希望小学时，发现老师怀抱学前班孩子指导其他孩子趴在桌上午休。在某些偏远的山区农村，一个代课人员甚至承担着整个学校的课程。

2.培训机会少，职业发展受限

由于代课人员的特殊身份，不被列入在编范围的教师很难得到培训机会。为了获得职业发展机会，曾有代课人员晒出自己17年的工资18700元，而进修费用则高达22000元；相比之下，公办教师却可以免费享受国家提供的中小学骨干教师培训计划，在假期间可享受专门的教师理论和职业技能培训、网络课程培训等。再者，从职业发展的前景来看，某些农村代课人员虽然教学成果显著，在乡村学校培养出了大批优秀的学生，取得了骄人的业绩，然而由于其学历、身份的特殊性，往往无缘于先优评优和职称晋升。

三、农村代课人员走出窘境的路径选择

（一）壮大乡镇师资力量，合理配置师资资源

乡镇师资力量的匮乏是催生代课人存继的直接要素，而国家通过政策引导，扩充农村师资力量是当前减少代课人员的重要举措。如先行试行的三年特岗教师计划、西部志愿者计划、免费师范生等政策，在一定程度上缓解了师资建设的压力，但由于部分乡镇地区条件艰苦，交通不便，使得原计划方案的人员配置达不到教育需求。如据2015年教育部不完全统计：一年多来，各地农村中小学补充教师35.8万人，近两年全国招聘的13.2万名特岗教师中，有95%到乡镇以下学校任教。[10]此外，可配合采用教师机动编制的做法，对在岗教师实行定期轮岗，给予经济补偿和绩效考核，并纳入职称评定和业绩考核，给各县、市下达流动指标，适当安排部分优秀教师去各乡镇考察教学、深入调研、扩充师资。

（二）妥善调整财政支付结构，设置专项资金

长期以来，我国实行“以县为主”的教育财政体系，但县财政拮据的现状致使教育财政投入比例较小，可分配的财政数额难以满足增添编制人员数额的工资需求。基于此，国家可考虑执行“以省为主、中央财政补贴为辅”的农村义务教育财政体制，针对省区内的贫困农村，以设置财政专项资金的方式，定期给予财政补贴，制定具体的资金使用计划，保证财政补贴资金的发放和使用。一方面各县可采取自主申报，省级单位下乡考察的方式，对符合财政补贴的乡镇采取财政拨付，另一方面，上级政府应当主动承担，积极提升农村义务教育的财政投入，适时调整投入比重。如可参照2012年4月湖北省政府下发的 《省人民政府关于创新农村中小学教师队伍建设机制的意见》，要求“从2012年起，全省农村义务教育学校(不含县城)新进教师，初选全省统招统派、经费省级负担、县级教育行政部门负责管理、农村学校使用的新机制。”此种方式的执行，将减轻县级政府的财政负担，使得省内教育投资均衡化，更利于农村义务教育的全面统一发展。

（三）完善法规政策，保障原有代课人员的切身利益

“同工不同酬”是代课人员长期所面临的困境，而根据 《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国教师法》等有关规定，相对在编教师劳动强度高、薪酬低是对代课人员劳动成果的“变相剥夺”，虽然在政策制定层面上已经提出了相关的代转公、清退补偿等措施，但实则能真正转为公办教师的“幸运儿”微乎其微，大批代课人员面临被清退、补偿低的厄运，这部分代课人员的社会保障问题便成为矛盾的核心。在2015年的“两会”上，也有委员提出了按任教时间给予清退的解决对策，如根据代课人员任教时间情况进行年龄、教龄划线，进行教师分层。近两年各省参照党中央的指示文件，大多制定了切实可行的方案。如在代课人员人数不多的情况下可参照重庆市公开招考的方式，并按照教龄和工作成绩给予相应招考加分，不合格教师在解聘的同时按照相关规定给予一次性足额补偿。而对于代课人员人数相对较多的省份地区，可参照云南省采取不同年龄分别对待的方式，对各个年龄阶段的代课人员给予相关的就业指导与安排。在某些落后农村地区，师资严重匮乏，则应该考虑多增加教师。在偏远农村地区，不仅不能取消代课人员，而应该吸纳代课人员，正如河南省淅川县马蹬镇中心学校校长所说∶“由于待遇低，一些地方甚至请不来人当代课人员。”[11]可见，代课人员问题应该参照各村实际情况，因地制宜地开展，并切实保障代课人员的切身利益，包括薪金收入、劳动保险等。

（四）采用“教师雇员制度”，规范用人机制

代课人员没有名分，很大程度上源于用人机制的欠缺。在无法解决全员编制的境况下，实施教师雇员制度是缓解农村地区义务教育阶段师资匮乏的有效举措，是保障教师权益的可行之策，是提升师资建设的必备要素。教师雇员制度的实行要求教师专业的提升，包括对教师知识领域、教龄、任务职责、专业发展等维度的综合评定。要综合考虑代课人员自身专业成长发展的独特之处，出台代课人员职业标准认定和专业发展规划，系统性、综合化地做好代课人员职业发展工作。教师雇员制度通过严格的考核机制，筛选符合条件的教师人选（对于偏远山区和贫困农村地区实施代课人员政策倾斜），设置统一考试，并根据各地实际情况和代课人员个人的具体情况综合考察，对条件合格人员签署劳动合同，并严格规定合同期限、工作内容、薪酬、劳动责任等，统一进行定期培训；对不符合条件的代课人员及时给予清退并根据其工龄、绩效、成绩等方面进行一次性补偿，确保代课教师的基本权益。

[1][2][5]农村代课教师问题难根治:部分仅高中学历[EB/OL].http://www.edu.cn/edu/shi_fan/shi_fan_news/201503/t20150317_1237905.shtml.

[3]刘文华.社会转型期西部农村代课人员社会行动策略研究[J].当代教育论坛，2014，（3）.

[4][6]雷万鹏，陈贵宝.论农村代课人员的分流政策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008，（1）.

[7]安雪慧，颉俊祥.西部农村代课人员发展现状调查[J].教师教育研究，2008，（1）.

[8]唐梓翔.代课人员现存状况及存因剖析[J].法制与社会，2012，（8）.

[9]毕延河.农村代课老师如同“教育民工”[J].观察与思考，2006，（6）.

[10]教育部：各地农村中小学补充教师35.8万人[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/edu/2015-04/02/c_1114855377.htm.

[11]秦兴利，李宜鹏.代课人员，无奈的选择[N].河南日报，2006-9-13（9）.