论教育政策的正义性*——治理现代化的视角

●王 东

论教育政策的正义性*
——治理现代化的视角

●王 东

教育政策是国家对教育运行和资源分配的制度设定，是教育治理的基本途径和手段。基于教育治理现代化的要求，教育政策必须正义性优先。正义作为一个复杂性概念，其内涵是多元化的。教育政策之正义性在性质上属于政治正义和程序正义，但具有间接的教育性。在我国教育治理现代化的背景下，教育政策正义性的实现需依赖国家政治的特点。对我国而言，教育政策的正义性应由功利主义向自由主义转化。

教育政策；正义性；政治正义；程序正义；教育治理现代化

教育治理现代化是国家治理现代化的一部分。党的十八届三中全会明确提出，国家治理的现代化既是国家改革的总目标，也是各领域改革的必然要求。理解教育治理现代化必须从理解国家治理现代化变革开始。国家治理现代化是国家政治体制实质性的变革过程，变革的核心就是国家治理民主化法治化地推进，并使之达到一定的水平与标准，以推动国家治理结构和治理体系发生实质性的变化，最终达到“多元共治、和谐善治和文明法治”。[1]国家治理现代化的内涵为教育治理现代化奠定了逻辑基础，其核心特征即民主化和法治化。教育政策是国家对教育运行和资源分配的制度设定，是教育治理的基本途径和手段。在我国教育治理现代化的进程中，教育政策制定的水平和效果将是衡量教育治理现代化程度的主要标杆。我们期待好的教育政策，而且通常我们认为，好的教育政策应该是正义的。但现实的考察是，教育政策实践对正义性的体现非常复杂。因此，教育政策的正义性不应该仅仅在理想主义层面讨论，实然层面的讨论可能更有价值。我国教育治理现代化的推进进程必然无法回避这个问题。

一、教育政策及其评价标准

政策即公共政策，“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容”，“公共政策可能涉及对行为的管制、组织官僚体系、分配利益行为等。”[2]公共政策反映了一个国家政治生活的特点，有其传统性和独特性。教育政策，简言之即规定一个国家或地区教育事务的公共政策，主要关涉教育活动的运行和教育资源的分配。作为公共政策的一个领域，较之社会政策、经济政策、环境政策等，教育政策具有自己的独特性，这主要表现在两点：其一，教育性蕴含其中，教育政策的出台或直接或间接要触及到学生的发展；其二，教育政策的变动和取向会带动诸多社会领域内隐而持久的变化，成为一种具有独特价值的社会公器。

在公共领域的实际运行中，教育政策通常要做出两个方面或层次的规定：教育资源或利益的分配，以及教育何为即教育应该如何运行。这两个方面可以独立地呈现于教育政策的不同方面，又可以经常地混杂在一起。实质上，教育政策最多地关涉于规则和标准，确定具体教育领域的发展目标。在终极意义上，教育政策要解决社会对教育的需要如何实现的问题。因此，对于什么是好的教育政策，需要多维度地给予考察。既要关注个体，也要关注群体；既要关注教育政策的道德性或者价值，也要关注教育政策的经济性和社会功能；既要关注教育政策过程，更要关注政策结果。而一个至关重要的问题是：教育政策的好与坏由谁来评价和判定？是政府自己还是社会？社会表达政策态度的程序性机制是什么？在现实生活中，对教育政策的即时性评价是非常困难的，尤其是那些具体的微观的政策。问题的根源既在于教育政策的基本价值取向，也可能发生于技术环节和政策程序。就现实性而言，好的教育政策应该得到相关利益方的尽可能普遍的认同；就历史性而言，则要基于社会发展的综合逻辑对一项政策的成败得失做出评判。

那么，什么是评判的最基本的依据和原则呢？有研究者从科学、民主、权威、价值、控制、执行力和教育公平等方面提出具有一定操作价值的标准。[3]这些标准反映了政策评价的开放性和多维性。但基于公共政策的本质，对教育政策而言，正义才是最高价值，因为正义高于一切具体的善，并在实践逻辑上使具体的善可能形成一个结构性整体。基于政策分配利益的本质特性，好的教育政策必须首先是正义的政策，只有正义的政策才会具有合法性，才会在面对具体的复杂的情境时保有合理性和自我修正的可能，并得到普遍的认同。因为追求正义的教育政策超越了特定群体的利益诉求，而使得关于教育的安排可以正当，不仅是政治上的正确，同时也决定了教育实践的合理性。好的教育政策理应是正义的，但我们对教育政策的正义性在本质意义上和发生学意义上都存在着理解的迷误，这些迷误干扰着我们对现实教育政策价值取向的判断，所以必须从根基上澄清。

二、何谓正义性

正义性，简言之，是我们对特定对象是否正义的一种判定，或者说，是特定对象的一种属性，这种属性包含着正义的全部内涵，我们据此评价其是否是正义的。正义性不是一个纯粹抽象的概念，它是历史的、实践的和具体的。正义性所体现的是特定制度、行为等在正义性方面的水平和特点。这意味着尽管是正义的，却可能因正义理解的差异而使正义性的内涵有所不同。要想厘清正义性，首先要清楚什么是正义。

“正义是一个非常复杂的概念。”[4]自柏拉图始，政治哲学家们对正义有关问题进行了丰富的论述。今天，正义议题已成为当代公共哲学的核心话题，并已普遍地影响着当代世界的政治生活。因此，如果说教育政策最终需要诉诸于正义的话，那么必须从政治哲学的宝藏中获取其思想合法性来源，必须由国家的政治哲学来回答什么是正义。尽管现实的国家政治与思想家们的政治哲学保持一定的距离，但我们不难发现，国家政治哲学毕竟还是种种政治哲学理论综合作用的产物。在西方现代思想史上，关于正义问题的讨论主要由功利主义、自由主义和社群主义三个政治哲学流派承担。尽管对何谓正义争执不休，他们的论争焦点还是可以简化为“权利和善何者优先”。

最早的功利主义者对正义的解释是目的论的，认为最大程度的善即为正义，而善即幸福。在这个意义上，正义是一种规则，是“全人类共有的，而且必定是为了全人类的利益”。[5]穆勒认为，对社会正义和分配正义而言，平等和公正是最高抽象标准，也是一切社会制度和个人美德的最高标准，这是第一道德原则即最大幸福原理的需要。[6]罗尔斯坚决反对功利主义，因为功利主义可能让人成为手段，而不仅仅是目的。对自由主义思想家而言，人只能是目的，人的权利是绝对的，权利优先于善，正当优先于善。罗尔斯革命性地提出了义务论的正义原则，强调正义乃是对普遍权利的保证，这种保证的核心是平等，为了平等必须实行差别原则。但同为自由主义思想家的诺齐克对此给予了强烈地批评，他认为自由高于平等，正义乃对自由权利之绝对保证。因此，诺齐克强调“权利高于一切”和“市场高于一切”。这是古典自由主义的传统。社群主义思想家则从另外一个角度开启了对罗尔斯及其他自由主义者的批判。他们批评了自由和正义的局限性，认为没有绝对的普遍的个人权利，而是强调共同体的价值，“善优先于权利”。社群主义的善指的是共同体内的平等、应得和社会意义，不同于功利主义的“最大幸福”。

关于何谓正义的论争是当代政治哲学的核心事件，所有重要的思想家都基于自己的理论逻辑给出自己的解答。这些解答给我们的启示是：正义是最高的政治价值，而不是最高的道德价值，这是毋庸置疑的；但是，并没有关于何谓正义的一致的看法，而恰恰是这种多元性蕴含了正义内涵的深刻性和巨大价值。即使是相互批判的理论，也还是无法摆脱某种程度的内在的一致和关联，比如功利主义的最大幸福和罗尔斯的平等的关系。此外，基于政治哲学的话语背景，我们还可以做如下思考：正义作为原则是普遍的，还是属于特定社会或特定共同体；正义原则是程序的，还是实质的。

尽管存在着理解的差异，正义所唤起的崇高感和寄托感却存在于每一个理性心灵之中。政治哲学的传统对正义的理解包含个人正义和社会正义两个方面，而社会正义主要是分配正义。不过，对于社会正义却有着不同的理解。如哈耶克认为，“社会正义”是拟人化谬误，社会只是以自生自发的方式发展和建立起来的人际关系秩序，并不具备人格性，因此社会正义是虚妄的。[7]罗尔斯则对此作出了清晰地回应，强调正义是社会制度的首要价值，即“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作所产生的利益划分的方式”。[8]因此，社会正义是一种政治价值而非道德价值。“道德价值适用于个人以及某些共同体，而政治价值只能应用于国家。”[9]

如果理解或界定不当，社会正义可能引发巨大的不公正，这是思想家们所担心的，也是既有的政治生活史中反复发生频繁出现的。社会正义的最大隐患在于以正义之名的权力地滥用，对此自由主义者们极为警惕。问题的关键在于，谁来决定社会正义，用什么方式让社会正义发生，不同的正义观会有所冲突，何者具有优先性。正义性是对何为正义的回应和逻辑延续。基于正义内涵的复杂性，对正义性的理解边界也应该是历史的、实践的和具体化的。因此，本文关于教育政策正义性的讨论，重点是教育政策正义性的性质，而不是内容。

三、教育政策正义性的性质

对教育政策正义性之性质的界定以上述政治哲学知识为基础。教育政策关涉公共事务的规定和公共利益的分配，其正义性必然是社会正义和政治正义，而分配正义是其核心内容。就教育政策实践而言，教育政策的正义性来源于政治价值、程序和政策后果的评价，所以，一项教育政策之正义性必须通过完整的分析才能确定。

在价值取向上，教育政策的正义性似乎是一个无需讨论的问题。不过，考虑到下面两点我们可能对此置疑。其一，在一个利益多元化时代，我们似乎很难取得关于利益分配的一致同意；其二，基于对政策过程的分析，我们也无法确信教育政策会以正义性为绝对的标尺而进行。这两点说明，教育政策的正义性无法通过内容的确定而获得，诚如在政治哲学的世界里，正义性也不是一个可以清晰界定的范畴一样。好的教育政策理应是正义的，但正义的实际发生是有条件的。在教育政策正义性内容指向并不绝对的情况下，教育政策正义性的必要条件只能是程序正义。因此，教育政策之正义性必须是程序性的，程序正义是教育政策的合法性基础和实质正义的保障。

对教育政策正义性之预期首先从其逻辑上的合法性和可能性开始，亦即从理想状态的教育政策应然性价值的确定开始，这是一种理论的或者说学理的预设。另一方面，教育政策实践亦会在国家治理的框架内，形成关于教育政策正义性的现实理解。两者在多大程度上重叠取决于国家政治的特点。此外，还有另外一种理解的分歧，由于不同的政治哲学对正义和正义性理解的不同，使得我们无论在理论和理想层面，还是在现实和实践层面，都会赋予正义性不同的内涵。这意味着对教育政策正义性的理解也会有所不同。

在正义性内涵不确定的情况下，必须确定程序正义作为教育政策的优先取向，无论是基于逻辑，还是基于现实，这都是极其必要的。否则，教育政策很可能沦为工具，为某种权力意愿或某种群体利益所操持，而成为解决迫切问题的手段，从而失去其合法性和正当性。在这个意义上，正义性应该通过更多的下位概念具体化，从而体现于教育实践之中，而不是仅仅悬置于理念之内。关于教育政策的讨论，只有基于现实的社会状态即具体的历史情境才有意义，而不能仅仅是概念的探讨和理论的演绎。

教育政策的正义性具有两层含义，其一是直接的正义即分配正义；其二是间接的正义，即教育的正义。教育的正义性无涉于教育资源分配，是一种对教育过程和教育行为的影响，更多地和自由与权利有关。对教育而言，这是比分配正义更深刻的正义，我们将其称之为“教育政策的教育性”。这是人道主义赋予教育政策的逻辑起点和基本原则，也是分配正义的基础。这些政策可能仅仅关涉教育发展的纯粹技术层面，有些政策则可能关涉教育观以及教育过程和行为，关涉对人的发展和教育的社会价值的理解。因此，教育的正义性是一种内隐的政策正义。

但在现实的教育治理框架内，教育政策的正义性主要指教育政策的政治价值而非教育价值，以及这种正义性的可能的程度和广度，属于政治正义观而非道德正义观。罗尔斯认为，政治正义观不像道德正义观那样既是普遍的又是统合的，它高于道德价值，其主题是社会基本结构，并同某种特殊的历史条件和政治传统紧密相关。[10]教育政策的正义性首先解决权利问题，其次解决平等问题。这不是不同政治哲学观的调和，而是教育政策自身的性质决定的。实际上，任何现实中的社会政策对正义的践行都应该秉承这样的思路。当然，教育政策归根结底还是政治行为的一部分，教育政策是否正义，还要由国家政治生活的特点来决定。

四、教育政策之正义性如何可能

教育政策之正义性即对教育政策正当性的判断，对这一问题的讨论最终目的在于使教育政策之正义性成为可能。如果说教育政策之正义性是可欲的，那么就需要弄清楚其正义性实现的途径是什么，换言之，在我国教育治理现代化的进程中，如何才能实现教育治理的正义性。

基于教育政策实践史的考察，我们不难发现，国家传统、社会结构和政治个性是影响教育政策特点的关键要素。教育政策是否正义、操持怎样的正义取决于上述国家政治的特点。自由主义传统与集权主义传统必将表现出不同的正义性取向。“至善主义”、“顶层设计”一定会面临自由主义者“理性不及”的担心和公共理性的质疑。国家所秉承的正义观显然不是学术讨论的结果，而是政治生活和社会变迁的现实选择。对效果和后果的估量和评价，对由此带来的社会变化的预设和社会合理性的预期，是政策制定的内在的绝对的标准。正因为如此，哈耶克才怀疑国家所掌控的“社会正义”是否存在。此外，不管哲学家们如何建构或批判，对国家以及政府而言，教育政策的讨论与制定首要的出发点都是出于效能而非正义，换言之，政策的制定其目的在于解决问题、协调公共利益，而非实现某种社会价值。对正义的诉求来源于相关利益者功利化驱动的共识，以及基于公共理性对话的结果，政策所要做的只是力争合理的分配利益。这符合功利主义的最大幸福原则。在威权主义的政策传统中，功利主义就是现实行动的最佳原则，但在此意义上，人可能成为工具和手段，因此，自由主义做了不同的选择。

我们可以假设教育政策制定的原初动力来源于社会正义，但基于外部性、利益性的综合考虑，现实的教育政策通常可能实现的是基本正义而非理想正义，甚至可能偏离正义乃至于反正义。对现实的考察表明，教育政策正义性的实质更可能是实用主义的。民主本身不是正义的结果，而是功利主义诉求的重叠共识，即使民主也不意味着绝对的正义。因此，现实教育政策的价值取向往往是功利主义正义观的取向，很多情况下，权利无法优先于“最大的幸福”。

主张我国教育政策操持哪种正义观是一个难题，这要追溯到国家的政治哲学，但在教育治理现代化已然成为一个核心议题的情况下，这又是一个必须回答的问题。笔者认为，就我国的政策传统和教育政策现状而言，在积极推进教育治理现代化的背景下，教育政策正义性的追求必须开始于对程序正义的保证，恪守“共治、善治和法治”的原则，在此基础上，实现对功利主义的矫正，同时走自由主义道路。教育政策宏观层面之正义性，即国家政治的正义性，这是本文所无法讨论的。因此，对教育政策而言，只有在中观和微观层面才有探讨的价值可言。即，让不确定的、模糊不清的事实和行动与正义的价值建立有机的联系，让教育改革实践依托于理性的正义之中；在确定教育政策的价值取向维系于基本正义的前提下，保证程序正义。

教育政策的正义性是国家、市场和社会共同作用的结果。教育治理现代化的进程将不断地调整原有的权力格局，而使教育政策的产生更加趋于公共理性。出于对国家意志和政府权力地警惕，教育决策机制的民主化和法治化是教育政策正义性的重要保障，而这有赖于公民社会的形成与公共理性的成熟。教育政策的价值取向依托于国家政治体制和明确的政治观、正义观，所体现出来的正义性则体现着政府的“质量”。自由主义思想家无论是在学理层面还是在现实分析层面都已告诉我们，顶层设计蕴含着巨大的风险，以及极少的成功的可能性。

但是，对“正义性”的审视又不能局限于“政治哲学”意义上的宏大理论，我们应该看到，有利于社会共同体的存续与发展，这一功能主义的标准和逻辑才是政策的实际优先性原则。本文讨论的是哲学话题，而我们应该清楚，哲学的解释能力是有限的，此即“哲学的局限”。“正义”不能悬置于理念和道德的高度孤芳自赏，真正的正义是通过社会稳定、和谐，社会经济的增长和财富的增加，人民生活的幸福与社会认同来确认的。对教育政策之正义性的检验只有通过效果的评估才能完成。这也是本文基于教育治理现代化的视角来探讨教育政策正义性的原因所在。

[1]刘红臻.国家治理现代化的法学解读与阐释[J].法制与社会发展，2014，（5）.

[2][美]托马斯.R.戴伊.理解公共政策[M].北京：华夏出版社，2004，2.

[3]涂端午，魏巍.什么是好的教育政策[J].教育研究，2014，（1）.

[4]姚大志.社会正义论纲[J].学术月刊，2013，（11）.

[5][6][英]约翰·穆勒.功利主义[M].上海：上海世纪出版集团，2008，54，56.

[7]孙春晨.哈耶克为什么会反对社会主义[J].伦理学研究，2013，（5）.

[8][美]罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988，7.

[9][10]姚大志.何谓正义[M].北京：人民出版社，2007，212，72.

（责任编辑：刘丙元）

辽宁省教育厅人文社科项目“辽宁省学前教育财政投入水平和成本分担结构研究”（项目编号：W2013170）阶段成果。

王 东/鞍山师范学院教育科学与技术学院副教授，教育学博士，主要研究方向为教育基本理论、教育管理学