基于政策的中国教育改革趋势透析

● 李兰荣 郝志军

刚刚过去的2014年是全面深化改革的开局之年。一年来，教育领域按照中央的决策部署，紧紧抓住促进教育公平和提高教育质量的战略主题，教育综合改革全面启动，教育改革向“深水区”开进，许多重点领域和关键环节的改革取得历史性、突破性进展，教育改革发展呈现“新常态”。全面系统地分析这一年中出台的教育政策，有助于我们更准确地把握政策导向，科学推进实践改革。

一、坚持立德树人导向，全面创新育人模式

党的十八大报告提出“把立德树人作为教育改革发展的根本任务”，十八届三中全会又对落实立德树人根本任务作出全面部署。可以说，落实立德树人根本任务是当前和今后一个时期教育领域的工作主题和导向。

2014年4月，教育部出台《关于培育和践行社会主义核心价值观，进一步加强中小学德育工作的意见》。该意见的主要内容有：①充分体现时代性，加强中小学德育的薄弱环节，加强中国优秀传统文化、公民意识、生态文明、心理健康教育和网络环境下的德育工作；②准确把握规律性，改进中小学德育的关键载体，改进课程育人、实践育人、文化育人、管理育人；③大力增强实效性，夯实中小学德育的基本保障，改进方式方法、加强组织领导、强化协同配合、完善督导评价。该意见对于我国中小学德育的重点内容和薄弱环节、实现德育的方式和途径、实现德育的制度和管理机制作出了详细的部署和规划。该意见出台后，各地纷纷开展德育实践，创新德育模式。例如，湖北省麻城市积极推行“生活体验式”德育，引导学生通过生活中的亲身体验来提高道德判断、思维、实践、创造和自我教育能力。大连金州新区运用“主题化、课程化、活动化”三大德育策略，探索出了以人才培养、课程建设、基地建设为线索的德育工作机制，强化习惯养成、民族文化、感恩氛围、心理健康等德育内容主题，通过课堂教学、社会实践、校园文化、主题活动、德育科研等全面推动中小学德育工作的开展。

加强中小学的德育工作是实现立德树人目标的直接和有效途径，把社会主义核心价值体系融入教育全过程、落实到各方面，全面育人、全程育人、全科育人，已经成为当前基础教育领域落实立德树人根本任务的重点工作。教育部相关部门也对落实立德树人工作作出部署，如基础教育一司2014年工作要点强调，深化基础教育德育工作改革，培育和践行社会主义核心价值观。教育部基础教育二司2014年工作要点强调，通过全面深化基础教育课程改革，落实立德树人根本任务。立德树人目标的确立，为全面改进育人模式，推进素质教育人才培养指明了方向。

二、找准薄弱环节，全面推进教育公平

在推进教育公平方面，主要的薄弱环节是义务教育均衡、特殊教育和学前教育相对滞后等问题。为此，教育部提出当前的主要任务是：深化义务教育资源配置改革，重点改善贫困地区和薄弱学校的办学条件；深化义务教育招生入学改革，推进义务教育免试就近入学；深化义务教育育人方式改革，推进素质教育，开展减负行动；扩总量调机构、建机制强保障，加快推进学前教育改革发展；健全保障机制、完善教育体系，全面提升特殊教育发展水平；制定政策措施、扶持薄弱地区，加快普及高中阶段教育。可见，加强学前、高中和特殊教育有利于教育各阶段和领域的均衡发展，对于保障和扩大每位公民受教育的权利、促进教育公平、提高我国公民的素质具有积极意义。

2013年12月，教育部、国家发改委和财政部联合出台《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》。该意见提出了实施该工作的指导思想（统筹规划、突出重点、循序渐进、加强科学化精细化管理，提高资金使用绩效）、实施原则（覆盖贫困地区、聚焦薄弱学校；坚持勤俭办学，满足基本需要；加强省级统筹，分步逐校实施）、实施范围和主要目标（中西部农村贫困地区为主，集中连片特困地区为主，目标使各种办学设施满足基本需要，消除大班额现象、降低辍学率）。该意见还明确了以下几项重点任务：保障基本教学条件，改善学校生活设施，办好必要的教学点，妥善解决县镇学校大班额问题，推进农村学校教育信息化，提高教师队伍素质，特别是农村教师队伍素质。该意见是推进教育公平、增强社会公正、提高义务教育发展水平的有力措施。意见出台后，各地纷纷探索实现义务教育均衡发展的有效机制。例如，威海市通过统一经费标准和推进标准化建设均衡办学条件，通过统一城乡编制、推进教师交流和培训的方式来均衡配置师资，建立城乡教育合作发展机制、大力推进教育信息化来推进义务教育均衡发展，取得良好成效。大连市建立义务均衡发展保障机制，统一城乡生均公用经费标准，推进义务教育学校标准化建设，提高家庭经济困难学生补助标准，加大对农村地区转移支付力度，探索组团办学的城乡一体发展机制，建立教师交流长效机制。四川绵竹、汶川等8个县（市、区）围绕“推进县域内义务教育均衡发展”，明确发展目标、制订统筹规划，实行倾斜投入、扶持薄弱学校，强调内涵发展、鼓励特色办学，探索流动机制、加强队伍建设，取得了明显成效，积累了有益经验。

2014年1月8日，国务院办公厅转发了教育部、发改委、民政部和财政部提出的《特殊教育提升计划（2014-2106）》。该计划的总体目标是：使每一个残疾孩子都能接受合适的教育，完善特殊教育体系、提升办学条件和教育质量，建立特殊教育服务保障机制。实现以上目标的主要措施有：①扩大残疾儿童少年义务教育规模；②积极发展非义务教育阶段特殊教育（学前、高中阶段和高等教育）；③加大特殊教育经费投入力度；④加强特殊教育基础能力建设；⑤加强特殊教育教师队伍建设；⑥深化特殊教育课程教学改革。该计划从教育规模、教学阶段、教育经费、办学条件、教师队伍和课程教学六个方面全面部署了增强我国特殊教育水平的工作。

2014年1月27日，全国特殊教育工作电视电话会议在京召开，会议提出：①保障每位残疾儿童接受义务教育的权利；②让更多的残疾学生接受学前教育、高中阶段教育和高等教育，扩大残疾学生接受义务教育机会；③深化课程改革，完善教材，修订课程标准，增强残疾儿童融入社会的能力；④强化特殊教育教师培养培训，提高特教教师队伍专业化水平。不论家庭出身背景和身体是否残疾，享有平等的受教育权利是保障每位儿童基本权利和生命尊严的起点，也是我们国家构建和谐公正社会的重要环节。无论是增强贫困地区和薄弱学校的办学条件还是提升我国的特殊教育水平都旨在保障弱势群体受教育的权利，这些政策的出台和实施有助于增进我国的教育公平和社会公正，提高全民的人口素质。

由于我国各地区经济发展不平衡，贫困地区和薄弱学校的办学条件与我国经济发达地区存在显著的差距，这成为制约落后地区教育水平提高的重要因素。因此，改善贫困地区和薄弱学校的办学条件是促进优质资源均衡配置的有力举措，并为促进教育公平提供“硬件”支持。推进义务教育免试就近入学为推进教育公平提供了政策支持。免试就近入学作为国家义务教育招生入学的基本政策不仅可以维护社会公正，也能保障儿童教育机会均等、减轻儿童入学负担。

三、强化体育和艺术教育，全面实施素质教育

体育和艺术教育一直是我国基础教育的薄弱环节，是制约素质教育全面实施的主要瓶颈。为改变和扭转这一现象，2013年9月22日，教育部办公厅发布《关于组织开展学校体育工作专项督查通知》，督查工作的主要内容有：地方各级政府加强学校体育工作的具体措施，落实加强学校体育工作机制建立情况，学习体育工作三年行动计划编制情况，学校体育师资配备与培训情况及计划，学校体育设施设备达标情况及计划，学生体育运动安全及购买校方责任险经费落实情况，保证学生每天锻炼一小时（体育课、大课间、课外体育活动）的具体措施、实施《国家学生体质健康标准》情况（实施国家学生体质健康标准测试工作情况；学生体质健康标准测试结果与变化情况；视力不良率）、各地各校加强学校体育工作的经验、创新举措和成效。

2014年1月，教育部发布《关于推进学校艺术教育发展的若干意见》。该意见指出了推进学校艺术教育发展对于立德树人的意义和开展工作的思路，主要内容包括：统筹推进各级各类学校艺术教育，探索艺术教育与其他相关学科相结合的途径与方式，合理配置艺术教育资源，着力加强基础教育阶段艺术教育，加快缩小城乡、区域、校际间艺术教育发展的差距，建立学校艺术教育和学生综合艺术素养多元评价制度，强化和完善艺术教育保障机制，努力破解当前艺术教育存在的突出问题，促进学校艺术教育规范科学发展。

推进素质教育首先需要保证具有独特育人功能的基本课程能得以正常实施。体育教育和艺术教育对于提高学生的身心素质和培育其审美观念有着其他学科不可替代的作用。然而，长期以来，应试教育严重冲击着学校音体美等课程的正常开展，学校师资配备不足，办学条件落后等问题，严重影响了学生的身心素质的全面发展。因此，教育部出台的这两项文件有助于改善我国部分学校重视文化课而忽视音体美等课程的现象，使得素质教育真正落实到课程教学当中。

我国各地也在积极探索强化体育和美育课程的有效机制。甘肃张掖马神庙街小学通过建立多重组织保障，促进体育教师专业化成长，开发《快乐体育》校本教材，改革传统早操、课间操活动形式，使学校、家庭、社会共同关注阳光体育运动等措施，建立阳光体育运动长效机制，全面提高学生身体素质。山东威海出台《关于进一步加强中小学体育卫生与艺术教育工作的意见》，对中小学体卫艺教育工作从教学条件、师资建设、教学方式、测评机制四大方面提出了具体要求，要求到2017年，实现全市中小学体卫艺教师配备率、教师学历达标率、课程开课率均达到100%。这些典型经验值得借鉴和推广。

四、深化考试评价制度改革，优化人才成长通道

去年中期以来，中小学质量评价和考试招生制度改革进入快车道，成为深化基础教育领域综合改革的一大亮点。

2013年6月3日，《教育部关于推进中小学教育质量评价改革的意见》发布。意见指出了当前教育质量评价中存在的弊端和推进教育评价改革的重要性和紧迫性。评价改革的总体目标是“基本建立体现素质教育要求、以学生发展为核心、科学多元的中小学教育质量评价制度，切实扭转单纯以学生学业考试成绩和学校升学率评价中小学教育质量的倾向，促进学生全面发展、健康成长”。意见指出，建立健全中小学教育质量综合评价体系：①建立综合评价指标体系，包括品德发展、学业发展、身心发展和兴趣特长养成、学业负担状况；②健全评价标准；③改进评价方式方法：在评价方式上结合定量和定性评价、形成性和终结性评价、内部评价和外部评价，在评价方法上以测试和问卷调查为主，辅之以必要的现场观察、个别访谈和资料查阅；④科学运用评价结果：重在对评价结果分析诊断，给出改进建议，并把评价结果作为完善教育政策措施、加强教育宏观管理的重要参考。考试评价作为教学活动的一个重要环节，对课程实施有着重要的反馈、导向和激励功能。从某种意义上讲，考试评价方式的改革是启动课程全面改革的杠杆。教育部关于中小学教育质量评价改革意见规定了考试评价的内容、方法和评价结果的运用，一改过去单纯测试学生知识和能力、重考试结果轻学习过程的传统考试评价方法。意见出台后，各地纷纷探索新的考试评价方式。例如，上海市尝试构建了以关注学生健康成长为核心价值追求的“绿色指标”评价体系，不仅考察学生学业水平，还考察相关的师生关系、学习动力、学业负担、教师的教学方式、校长的课程领导力、家庭经济社会背景等影响因素，引导学生全面发展。

2014年9月4日，国务院出台《深化考试招生制度改革的实施意见》，提出改革的总体目标是“2014年启动考试招生制度改革试点，2017年全面推进，到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度，形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，健全促进公平、科学选才、监督有力的体制机制，构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习‘立交桥’”。意见提出启动高考综合改革试点，改革考试科目设置和招生录取机制，探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制，开展改革试点。考试评价方式的改革与招生录取方式的改革紧密相连。考试评价方式的改革势必要求我国义务教育、高中教育和大学阶段的招生录取方式发生改变，而只有招生录取方式的变革，才有可能真正推动学校考试评价方式的变革。招生录取制度的改革对于增进教育公平、减轻学生学业负担、推动素质教育的落实起着关键作用。认可多种学习成果也将有助于拓展人才成长和培育通道，激发民众学习热情、挖掘自身潜能，达到不断完善和发展自我，从而提高全民素质的目的。

12月底，为了落实国务院《深化考试招生制度改革的实施意见》精神，教育部印发了普通高中综合素质评价、高中学业水平考试等四个配套文件，整体设计中国特色的考试招生制度，选择条件成熟的上海、浙江先行先试。目前，上海、浙江已经出台深化考试招生制度改革的实施方案，提出了具体的时间表、路线图。这是至回复高考以来最全面、最系统的一次改革，标志着我国新一轮的考试招生制度改革进入了深化发展的新阶段。

五、深化学校管理体制改革，保障学校良性发展

深化基础教育治理结构改革，推进现代学校制度建设，制定学校管理标准和安全管理标准，是基础教育领域学校管理的主要工作。

2014年8月教育部出台 《义务教育学校管理标准（试行）》。标准涵盖了六个方面的基本内容，分别是：①平等对待每位学生，管理任务包括维护学生平等入学权利、建立“控辍保学”工作机制、满足需要关注学生需求；②促进学生全面发展，包括提升学生道德品质、帮助学生学会学习、增强学生身体素质、提高学生艺术素养、培养学生生活本领；③引领教师专业发展，包括加强教师管理和职业道德建设、提高教师教育教学能力、建立教师专业发展支持体系；④提升教育教学质量，包括建设适合学生发展的课程、实施以学生发展为本的教学、建立促进学生发展的评价体系、提供便利实用的教学资源；⑤营造和谐安全环境，包括建立切实可行的安全与健康管理制度，建设安全卫生的学校基础设施、开展以生活技能为基础的安全健康教育、营造尊重包容的学校文化；⑥建设现代学校制度，包括提升依法科学管理能力、建立健全民主管理制度、构建和谐的家庭、学校、社区合作关系。该管理标准从学生入学、育人目标、教师发展、课程体系、校园环境和学校制度六个方面作出规定和要求，目的是增强学校的育人和管理水平，规范学校办学行为，构建和谐校园，推进学校现代化建设。

2013年秋季，由教育部建立的全国中小学生学籍信息管理系统实现全国联网并试运行。作为教育信息化的重要组成部分，该系统对全国中小学生的学籍实现统一管理，为解决农村“控辍保学”、进城务工人员随迁子女入学、留守学生、教育经费监管等教育热点、难点问题提供了有力支撑。

一些地方也在规范中小学质量管理方面作了有益的探索，如山东省章丘市为了提高当地教育水平，落实素质教育和立德树人的任务，从多个方面采取了有效管理措施：在教学质量管理方面，积极构建高效课堂，全面落实教学常规；在考试招生方面，按照“多次考试、等级评价、多元录取、自主招生”的要求创新高中招生制度；在学校德育管理方面，通过开展主题教育活动和实践活动，从培养学生的良好习惯入手对学生的品德进行塑造；在教师队伍管理方面，培养和树立先进人物，提升整体师德建设水平；开展“大练基本功、追求高水平”活动提升教师业务能力；加强教学科研管理，全面提高教育教学质量。

六、深化基础教育课程改革，全面提升人才培养质量

课程是教育思想、目标和内容的主要载体，集中体现国家意志和社会主义核心价值观，是学校教育教学活动的基本依据，直接影响人才培养质量。

2014年3月，教育部出台《教育部关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》。意见指出了全面深化课程改革的重要性和紧迫性，改革的主要任务包括：统筹各学段的教育功能和目标，使其依次递进、有序过渡；统筹并充分发挥各学科的独特育人优势，提升科学等课程的育人价值，不断提高学生综合运用知识解决实际问题的能力；统筹课标、教材、教学、评价、考试等环节，使其有效配合，相互促进；统筹一线教师、管理干部、教研人员、专家学者、社会人士等力量，围绕育人目标，形成育人合力；统筹课堂、校园、社会、家庭、社会等阵地，营造协调一致的良好育人环境。工作目标是“着力培养学生高尚的道德情操、扎实的科学文化素质、健康的身心、良好的审美情趣，努力使学生具有中华文化底蕴、中国特色社会主义共同理想、国际视野，成为社会主义合格建设者和可靠接班人”。该意见力图协调和整合各教育阶段、环节以及各种教育资源来培育和践行社会主义核心价值观，培养时代需要的高素质人才。课程改革牵一发而动全身，人才目标的实现需要教育各个阶段在育人目标和教育功能方面的协调统一。同时课程改革要深入彻底进行，需要教育的各个环节特别是教材、招生和评价方面进行全面改革。立德树人任务的实现还需要各学科充分发挥各自的优势。最后，育人还需要社会各界力量的参与，营造协调一致的教育环境。

目前，教育部正在加紧研制学生发展核心素养体系和学业质量标准，根据学生的成长规律和社会对人才的需求，将学生德智体美全面发展的总体要求和新时期立德树人的目标细化，明确学生应具备的适应个人终身发展和社会发展需要的必备品格、关键能力。修订普通高中课程方案和课程标准，完成普通高中课程方案修订工作，并启动普通高中各学科课程标准修订工作，把学生发展的核心素养和学业质量标准要求充实到课程标准当中。