全球化背景下中国教育主权的理性思考——以实施“走出去”办学策略为视角

●何晓磊

全球化背景下中国教育主权的理性思考
——以实施“走出去”办学策略为视角

●何晓磊

教育主权是文化主权的重要组成部分，是国家主权不可分割的内容，具有神圣不可侵犯性。在教育国际化的过程中，存在国外教育机构与组织侵害我国教育主权的现象，直接损害到我国的教育质量以及影响到国家的意识形态安全，维护国家的教育主权显得至关重要。在实施教育“走出去”战略的背景下，亟需建立健全我国教育法律法规体系，加强国家教育战略规划研究，完善中外合作办学的监管体制与质量保障机制，积极开拓国外教育市场等路径，维护中国的教育主权。

教育主权；教育产权；教育国际化

全球化的发展推动了教育国际化的进程。在教育国际化的过程中，教育主权的维护就成为一个非常重要的课题。本文以中国实施“走出去”办学策略为视角，对全球化背景下中国教育主权进行理性思考，以期为中国教育主权的维护贡献绵薄之力。

一、教育主权的概念及其新发展

主权是一个国家最重要的特征之一。“主权”概念最初由法国学者博丹（Bodin）在其政治学著作《论主权》一书中提出。什么是“主权”呢？博丹将其定义为“一个国家进行指挥的、绝对的和永久的权力。”[1]博丹的“主权”观念后来在欧洲发展成为一项原则，在《威斯特伐利亚条约》正式确立了“国家主权原则”。从上述定义可知，主权也称为国家主权，是指一个国家处理内政与外交事务不受他国干涉和限制的最高权力，主要体现为“国家自主自决”、“国家与主权的不可分割性”、“国家主权的神圣不可侵犯性”。主权包括管辖权、独立权、自卫权与平等权，具体内容表现为领土上的完整、政治上的独立、经济上的自主以及与别国主权的平等。事实上，文化主权也是主权的重要内容之一。“文化主权实质上是指一个民族自我守护与传承、自我创新与发展的权力。”[2]在全球化的背景下，如何坚持文化主权，坚持独立的文化价值，防止劣质的外来文化对我国文化的侵蚀，其关键在于教育主权的维护。只有坚持教育主权，才能更好地维护中华文化，才能体现中国独立的文化价值。

关于教育主权的概念，有学者认为“教育主权是一国自主处理本国教育事务以及独立处理与别国发展教育合作事务的权力。”[3]也有学者认为：“教育主权是国家主权和文化主权的逻辑延伸，即教育主权在国家主权体系中，同时教育主权本身也是聚合性的，其核心层面的立法权、司法权是刚性的，而教育管辖权、投资权、运行权、产权、信息共享权属于弹性层面。”[4]后者在学术界具有普遍性，几乎成为主流学说。本文认为上述两种学说均有其合理性，教育主权属于文化主权的范畴，是国家主权的下位概念，这是从教育主权的性质而言的，而前者主要是从教育主权的具体内容而言的，即教育主权是一个国家独立自主处理该国教育事务以及与他国合作发展教育事务的权力。

关于教育主权的内容，理论界认为包括四个方面：一是教育立法权。所谓教育立法权，是指一个国家的教育行政机关享有的制定法律法规的权力，是一国立法权的重要组成部分，是教育主权在立法层面的体现；二是教育投资权。教育投资权是指一国教育行政主管部门根据教育事业的发展需求，在该国教育事业上的投资所具有的决定权和管理权。教育投资权是一国教育可持续发展的重要保证。合理行使教育投资权是维护教育主权的关键与核心；三是学校审批权。所谓审批，亦即审核批准。学校审批权是指一国教育行政主管机关对哪些组织和公民可以举办学校的主体资格认定的权力。学校审批权在全球化背景下开展的跨国教育中起到管控作用；四是教育监察权。教育的监察权是指一国教育行政主管部门对教育事业进行领导、管理和监督的权力。教育监察权是保障一国教育质量的关键。[5]

二、教育全球化对中国教育主权的挑战

“全球化是当代社会最重要的特征之一，它既是一个历史过程也是一种意识形态。”[6]全球化意味着资本在世界范围内自由流通、信息与知识以及观念的快速传播、人员的跨境交流日渐频繁。全球化对整个社会生活产生了非常深刻的影响，包括政治、经济、社会、文化等方面。事实上，全球化与教育的关系已成为新兴的研究课题。随着我国改革开放的不断深入，教育领域的开放逐渐放开。基本形成了“引进来”与“走出去”的跨国教育发展模式，直接输出与输入以及合作办学已成为跨国高等教育领域的重要内容。“教育全球化是一个不断变革旧教育，促进教育转向服务所有人的过程，教育改革开放则是一个推进教育现代化和全球化的进程。”[7]在全球高等教育国际化纵深发展的大背景之下，跨国间的高等教育合作办学成为全球性的教育现象。根据世界贸易组织通过的《服务贸易总协定》（简称GATS）的内容，高等教育已然成为全球性贸易中非常重要的服务性产品。《GATS》中服务供给的四种模式都涉及高等教育：一种是跨境消费，主要是通过电子邮件等方式跨境提供；二是境外消费，如学生在国际间的流动；三是商业存在，主要是指设立海外设施、跨国设立分校、合作办学等形式；四是自然人的流动，如外籍教师跨境提供教育服务等形式。

教育全球化是一项不可逆转的趋势。教育全球化一方面有助于我国教育的发展与创新，为我国参与国际合作培养优秀的人才，促进我国教育的改革，激励我国教育体制机制的创新，也是提升国家的国际竞争力的重要方面。另一方面，全球化也是一把双刃剑，在给中国教育发展带来机遇的同时，也呈现出负面影响，其中一个非常重要的影响就是全球化有可能弱化国家的教育主权，尤其是一些国际教育组织通过不同的手段和形式影响一个国家的教育规划与总体目标后，弱化教育主权的现象将更加明显。[8]教育全球化对中国教育主权的挑战，归纳起来，主要包括：

一是对我国学生意识形态的渗透。不得不承认，教育的国际化尤其是高等教育的全球化，对我国青少年学生的意识形态产生了重要的影响，比如有些国家通过各种形式对青少年学生灌输国家分裂的观念，寻找和培养“西方政治思潮”与“文化攻势”的代理人。不仅对青少年学生意识形态的渗透，还对教师实行意识形态的攻势。这主要表现为两种形式：一个是在我国国内进行渗透，如派遣专家教授传输西方价值观；另一个是通过接受留学生和教师进修等方式，在师生学习过程中传输西方扭曲的价值观念。此外，也有通过设立奖学金和资助计划、输入原版教材等方式对我国教师以及学生进行意识形态的控制。

二是对中国教育质量的影响。中国教育的“引进来”战略是为了引进国外优质的教育资源和先进的文化观念。然而，事实并非如此。由于缺乏完善的市场准入认证机制，在现实中外国教育机构的劣质资源进入中国，如实践中诸多国外不入流的教育机构进入我国合作办学，这些对我国教育的长远发展产生了阻碍作用。在教学方式与教学方法上，盲目搬套国外的教育方法，不联系中国的教育实际，致使偏离了教育发展的方向。在引进国外相关教育人员的问题上，由于没有较好的认证和审查机制，来华的外籍教学人员水平并不高，严重损害了受教育者的权益，也阻碍了我国教育水平的提升。

三是国家教育自主权的侵损。教育国际化进程中，中国教育自主权受到侵损的表现主要包括：其一，国外机构通过资金优势来控制中国教育的管理权，直接或间接影响中国教育的目标规划，这是国外的机构与组织在宏观层面的影响；其二，国外教育机构通过资金优势，使中国的教育事业对国外资金形成过度依赖的局面，以此侵害中国的教育主权；其三，合作办学的过程中，一些国外机构通过办学以吸取我国有限的教育资源和教育资金，这不仅损害了我国公民的受教育权，更加侵损了教育主权和国家主权。

三、教育“走出去”战略与维护中国教育主权

（一）教育“走出去”战略的内涵

教育“走出去”战略是落实党的十七届六中全会提出的“大力实施文化‘走出去’战略”的具体要求。“文化‘走出去’战略”是实现社会主义文化大繁荣的具体要求。在我国，实施文化“走出去”战略是发展繁荣我国文化产业的重要途径，不仅能够提升我国文化产业的实力，还能够提升我国在国际社会上的形象。创新文化产业，实施文化产业“走出去”战略的一个重要方面就是要实施“教育‘走出去’战略”。教育“走出去”战略一方面有利于传承发扬传统文化；另一方面，实施教育“走出去”战略还有利于牢牢掌握国家的教育主权，维护国家文化主权。中国实施的教育“走出去”战略主要包括：一是语言文字的“走出去”战略。这是指将中国的汉字推向世界，弘扬汉文化，通过汉语传播我国的民族文化；二是政治文化“走出去”战略。这是指将中国的政治价值观推向世界，牢牢掌握国家的意识形态安全，以此捍卫国家的教育主权和文化主权；三是中华传统文化“走出去”战略。亦即通过实施该战略塑造民族意识，增强民族自尊心与自信心，培养国民文化自觉，发扬中华优秀的传统文化在国际社会交往中的作用；四是教育产业国际化发展战略。五是学术科研“走出去”战略。通过把握学术科研的主导权，在国际学术界拥有学术话语权，以维护教育主权；六是信息化教育战略。当今社会，信息技术渗透各个领域，教育领域也不例外。实施信息化教育战略，能够掌握互联网领域的主导权，抵制住外国的信息化教育攻势。[9]在实施教育“走出去”战略的背景之下，如何维护我国的教育主权就成为非常重要的课题。

（二）维护中国教育主权的对策

教育全球化或教育国际化是现代教育发展的趋势，同时也成为一种比较普遍的教育现象。在这个大潮中，维护中国的教育主权、文化主权就是一项非常艰巨的任务。立足于当前教育国际化的时代趋势以及我国教育发展的实际情况，寻求维护中国教育主权的具体路径，以期对维护中国教育主权的完整与独立、维护国家文化安全以及国家主权有些许贡献。

第一，完善教育“走出去”战略相关的法律法规，完善我国教育法律法规体系。我国当前处于社会主义社会初级阶段，在与国际社会交往的过程中，尤其是在教育领域，往往处于劣势地位，加之教育主权是国家主权不可分割的重要组成部分，关系到一个国家的可持续发展。因此，需要政府加强宏观调控。首要的任务是完善我国教育法律法规体系，建立健全维护国家教育主权的法规。通过立法来抵制外国对我国教育主权的侵蚀，消除在跨国教育过程中的不平等因素，切实维护国家的教育主权。

第二，积极加强国家教育长期战略规划研究。一个国家的教育发展战略，包括长期战略发展规划、中期战略发展规划以及短期战略发展规划。长期战略发展规划是中短期战略发展规划的指引，短期以及中期战略规划必须符合长期战略规划。完善的教育战略规划是维护国家教育主权的重要指引，是行动纲领，是教育事业发展的基本准则，是保证一个国家教育事业发展方向的关键。因此，要对国家教育战略加强研究，为维护国家教育主权提供指引纲领。

第三，建立健全中外合作办学的监管体制与质量保障机制。[10]教育国际化的重要表现形式之一就是合作办学。中外合作办学是我国教育“走出去”与“引进来”战略的具体体现。在中外合作办学的过程中，加强相应的监管体制，如完善资格准入机制与人员引进机制，确保中外合作办学的高层次，努力引进国外优质教育资源与人才。强化教育的质量保证机制，提高中外合作办学的质量不仅是保障受教育者教育权的内在要求，也是维护我国教育主权的关键前提。通过建立健全中外合作办学的监管体质与质量保证机制，完善教育认证与资格认可机制，是维护我国教育主权的重要路径。

第四，实施教育“走出去”战略要提高自身竞争力，积极开拓国外教育市场。在实施教育“走出去”战略的背景之下，要推动与支持我国高等教育参与国际竞争，加强国家的政策支持与引导。在实施“走出去”战略的同时还要坚持“引进来”战略，积极引进国外优质的教育资源，从而提升我国教育的国际竞争力，最终提升我国的综合软实力。只有自己强大，积极开拓国际教育市场，提升国际竞争力，才能更好地维护我国的教育主权。

在全球化背景之下，维护国家的教育主权是我国教育领域对外开放的基本立足点。在我国实施教育“走出去”战略的背景之下，应当最大限度地实现国家利益，培养具有国际视野的人才，为增强国家的国际竞争力提供智力支持。如何维护国家的教育主权仍然是今后研究的重要课题，我们应当进一步创新教育主权理论，进而有效指导跨国教育的实践，从而促进我国跨国教育的可持续发展。

[1][法]让·博丹.论主权[M].李卫海等译.北京：中国政法大学出版社，2003，5.

[2]邹文广.全球化、文化个性与文化主权[J].贵州社会科学，2010，（1）.

[3]唐安国.说教育主权[J].教育发展研究，1993，（1）.

[4]梁家顺.国家主权与教育主权[J].学术问题研究，2007，（2）.

[5]马焕灵，荣雷.论教育主权[J].教育理论与实践，2006，（11）.

[6]蒋凯.全球化与高等教育：研究的主题、进展与框架重构[J].大学教育科学，2013，（2）.

[7]阚阅.教育全球化：和谐·差异·共生——第三届世界比较教育论坛综述[J].比较教育研究，2009，（2）.

[8]马万华等.全球化时代的研究型大学——美英日德四国的政策与实践[M].北京：教育科学出版社，2013，13.

[9]徐晓林，吕殿学，朱国伟.文化安全视野下的中国教育“走出去”战略[J].马克思主义研究，2012，（1）.

[10]郭丽君.全球化下的跨国高等教育——视点、问题与中国的应对[M].北京：中国社会科学出版社，2009，161.

（责任编辑：冯永刚）

何晓磊/中央民族大学外国语学院讲师，博士，研究方向为教育与行政管理