精准扶贫助推同步实现全面小康※

○ 令小雄 张全有

全面建成小康社会是“四个全面”战略布局中处于引领地位的战略目标。习近平强调:“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”这表征了二者的辩证关系，只有贫困地区同步实现小康才是真正全面建成小康社会。扶贫攻坚是实现共富达到全面小康的战略选择，是打通贫困地区同步实现小康社会“最后一公里”的政治经济保证。在新时期，全面建成小康社会决不能让一部分地区、一部分人掉队，“小康不小康，关键看老乡”。当前，经济新常态是我国经济发展呈现出的阶段性特征，扶贫工作如何适应新常态，创新扶贫工作机制已经成为一个重大现实课题，亟待破解推进。

一、国家扶贫治理体系的变迁与发展

（一）国家扶贫治理体系变迁

精准扶贫是扶贫治理体系的明确转向。改革开放30多年来，我国取得了举世瞩目的发展成就，贫困人口大规模减少。我国经历了普遍贫困、区域贫困、基本解决贫困等多个贫困变化形态，政府不断调整完善扶贫治理体系以适应国家脱贫形势的需要，以实现有效脱贫的精准要求。新中国成立之初，面对的是一个长期战乱遗留下来的百废待兴局面，经过多年的计划经济建设，全国根本性的贫困问题得到了较大程度的缓解。20世纪70年代末期，率先在农村地区实行经济体制改革，极大地激发了广大农民劳动积极性，农村经济快速发展，为农村贫困人口大规模减少和实现精准扶贫奠定了基础，以体制改革为主导的国家脱贫体制活力使我国较快摆脱了普遍贫困的困境。

进入20世纪80年代中期，全国贫困面从普遍性贫困转变为区域性贫困。为提高扶贫精准度和脱贫效果，国家自1986年起在农村扶贫治理上进行了制度创新，并逐步建立起了以公共治理为主体的开发式扶贫治理体系。扶贫战略由救济式扶贫向开发式扶贫转变，改变扶贫开发瞄准方式，扶贫治理体系从体制改革向以政府主导的公共治理力量转变与扶贫资源的县级瞄准投放，以贫困县瞄准为重点的开发式扶贫治理在脱贫效果上获得较好的精准度。

进入新世纪，国务院扶贫办总结各地实践经验，施行以贫困村瞄准为重点的开发式扶贫治理，在全国范围开展了“整村推进扶贫工作”。国家扶贫治理体系转向“一体两翼”战略，即以整村推进为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为两翼。

（二）扶贫治理体系的精准化转向

经过新世纪头十年的扶贫开发行动，我国贫困人口进一步减少，农村居民生产和温饱问题得到基本解决，然而，随着国际国内经济社会发展环境的变化及制度改革的纵深推进，我国反贫困结构性形势更为复杂，反贫困任务更为繁重。新世纪第二个十年是我国全面建成小康社会的关键期，农村和贫困地区是全面建成小康社会的攻坚区。《中国农村扶贫开发纲要2011-2020年》指出，我国区域发展不平衡问题突出，我国扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。扶贫目标的多元化表明，实现区域精准和个体精准是新阶段实施精准扶贫的新要求，是实现贫困地区全面建成小康社会的战略选择。

2015年1月，习近平总书记在云南考察时再一次指出：“要以更加明确的目标，更加有力的举措，更加有效的行动，深入实施精准扶贫，精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。”对象识别、内容、目标、措施及考评的精准化成为亟待解决的现实课题。

精准扶贫是对扶贫活动实施的一种效果要求，也是一种扶贫的认识论、方法论转向。其基本理念基础在于坚持赋权和参与式合作，参与式发展理念与合作型反贫困理念将“自下而上”的参与和“自上而下”的给予、帮扶关系有效对接起来。它需要政府、社区、贫困群体之间通过一个有效的平台完成合作，政府的主导性与民众的创新性结合起来。在合作型反贫困中包含了政府与社区贫困群体之间的官民合作、贫困农户之间的经济合作、农户经济组织与“村两委”之间的社区合作、政府扶贫资源的部门间合作四个层面的合作机制内容。改革开放以来历经了围绕体制改革，不同发展时期选取了片区瞄准、贫困县瞄准、贫困村瞄准建立起的扶贫治理体系变迁；在全面建成小康社会的关键时期和脱贫新形势下，国家基于片区瞄准和贫困个体瞄准相结合的精准扶贫要求，逐步建构了“三位一体”的专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫治理结构体系。2020年，西部地区要与全国一道实现小康社会，推进精准扶贫意义重大。

二、新常态下精准扶贫治理体系建构

在全面建成小康社会的新阶段，我国精准扶贫的战略取向是实现区域精准和个体精准的有机统一。找准“症结”，开对“药方”，根治“顽疾”，形成政府、市场能力和社会的扶贫合力，因地和因户因人制宜地采取有针对性的扶贫措施，消除致贫的关键因素和脱贫的关键障碍。

（一）连片特困区与扶贫措施精准化

在区域精准扶贫上，国家划设了11个连片特困地区，需要制定实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划，以连片特困地区作为主战场进行综合扶贫开发行动；在个体精准扶贫上要制定统一的对象识别办法，建立精准识别、动态管理的全国扶贫信息网络系统，并对识别出来的贫困户和贫困村深析致贫原因，逐村逐户制定帮扶计划。在扶贫治理体系的建构上，十六大以来以政府力量和以公民社会为基础的机会安排与权利享有、公共财政支出、社会慈善支出等向农村和贫困地区以及贫困阶层倾斜的主导价值强化。国家扶贫治理体系由过去单向的市场机制或政府治理，逐渐呈现出专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫多方力量、多举措结合、互为支撑的三位一体大扶贫格局。

扶贫措施的精准化，就是避免扶贫措施因与贫困人口的实际情况、资源禀赋错位而造成扶贫的低效益。基于此，国家提出扶贫的“发展型精准模式”的意见，2013年12月，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出，建立精准扶贫工作机制，了解贫困区域乃至贫困户的资源禀赋，做到资源调查精准化。对每个贫困村、贫困户建档立卡，这种贫困卡带来的“输血资源”对接的有效性加强，可以极大地提高资源的瞄准率；提高社会资源使用的透明度，可谓之“扶贫的公益型精准模式”。我们提出的“扶贫的发展型精准模式”，精准机制不能只止步于精准识别需求对象，而是要覆盖到脱贫的整个过程，建立基于这些资源的发展模式，如建立起连结农户到市场层面（信息化平台、电商扶贫、微商“千村万户”工程和“互联网+”）的平台。

（二）社会扶贫机制

政府、社会的扶贫与个人层面的脱贫是互动融合的。社会扶贫的要旨是广泛动员社会力量形成合力、整合社会资源、深度参与扶贫攻坚行动。建立社会扶贫的动员机制与社会扶贫形成一个良好的价值对接。首先，以更为切实的措施动员广大社会主体参与扶贫。在地区差距明显、社会分化加剧、致贫因素多元化中内在地需要变政府推进为政府与市场、民间力量协同推进，在新常态下，更是需要广泛吸纳社会力量、整合社会多方面的资源来应对贫困新风险，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫精准开发格局。因此，进行广泛的社会动员，鼓励多元主体参与扶贫，建立相应的支持体系就愈显得重要。其次，加快推进社会扶贫所要求的机制创新驱动。社会扶贫格局下多主体参与扶贫，要求有一个与之相适应的吸纳多元主体参与的新的内部协调机制和信息传播渠道，从而真正实现在扶贫工作驱动力上，由过去物质投入的单因素驱动向机制创新驱动的深转化。

笔者建议，从政府主导、社会倡导、搭建平台和建立社会组织扶贫链接方面进行社会动员。使用多种传播手段进行社会倡导。可利用线上线下、新旧媒体，包括具有社会影响力的组织和个体等一切可以使用的媒介，传播社会扶贫的知识、价值，引导他们产生参与其中的“理念热情”与良性动机，启动参与行为。成立国家、社会扶贫基金对接企业、社会组织和个人的捐助基金，向全社会征集扶贫项目，同时可拿出部分资金设定奖励金，对各类到贫困地区投资兴业的主体，以及优秀扶贫的社会组织和个人予以表彰鼓励。开放包容的平台集中宣传政策对接引资引项目引人才的全覆盖模式。万众创新、大众创业是脱贫致富“创时代”的大氛围，“扶志扶智”是精准扶贫环节中的智力支持，创新是点燃经济发展的新引擎，作为对以技术为中心，“自上而下”保守的传统发展模式而言，参与式发展理念强调以参与和赋权为核心价值。精准扶贫的目标群体充分体现在参与脱贫致富的过程中，通过建立一套有助于各利益主体更有效参与的方法、工具以确保实现有效赋权。

（三）精准扶贫与资源对接

精准扶贫需要建立社会组织扶贫生态链和协调平台，社会组织是扶贫开发中的重要力量，通过个人和社会组织的网络，链接贫困户与市场资源，使之有效对接，给予贫困户切实帮扶。

目前，实践中已逐步形成的有效扶贫模式如下。

1.依托农业科学院所，通过建立农业产业科技创新园或建立生产基地，通过农业新技术和新产品的推广提高农民收入，这体现了科技扶贫融入发力在精准扶贫模式中。

2.建立农村专业合作社，以之作为合作桥梁，形成“公司+专业合作社+基地+农户”的模式，将农户终端链接到“发展套路”。

3.建立扶贫产业、创业协会，形成“协会+基地+农户”模式。

4.引入现代企业制度，基于专业大户、家庭农场、农民合作社的视角以企业经营为龙头，融合家庭经营、集体经营和合作经营等多种方式，盘活农村的土地、劳动力和山林资源，改变农户分散经营的市场弱势，实现集约化、产业化发展。

这些模式都体现了产业扶贫的融合能力与新农业发展趋势的对接。这方面甘肃有着丰厚的资源优势，可以将文化旅游产业资源整合，提升特色产业，发挥区位优势，融入到“一带一路”战略布局上的黄金段功能中。此外，西部地区可以参考中国扶贫基金会提出的“扶贫基金集中使用、股份制经营”的模式，以基金会为桥梁，引进外部力量和资源，将资金集中使用，并通过有效的股权机制设计将村民组织起来，建立企业或专业合作社来发展产业，从而提高了社区和村民的自我发展能力。通过多元主体参与，形成产业发展链条，使农户，特别是贫困农户融入一二三产业发展，从而有效克服了贫困户在发展产业上面临的资金缺乏、技术落后、销售渠道不畅等瓶颈难题，提升了贫困农民的生产能力和市场参与机会和能力。

三、新常态下精准扶贫治理能力建设

国家的“输血式”扶贫体制、社会“补血式”扶贫机制与激活“对象贫血”的“造血功能”有机对接起来，让其“自身产血”。政府政策利好、社会资源整合、个体能力提升形成有序合力，良性对接，精准发力，精确脱贫。

（一）双联行动助力精准扶贫、提升服务发展能力

甘肃推进的联村联户、为民富民“双联行动”融入到扶贫攻坚作为中，开创了“干群双联”助力扶贫行动的模式，成为甘肃省市精准扶贫、建成全面小康的有力抓手和推进平台。双联行动饱含“不脱贫不脱钩、不实现全面小康不罢休”的信念执行力。紧紧围绕壮大富民产业这一核心，大力实施村有主导产业、户有致富门路、劳动力有致富技能“三个一”工程，跟进“一村一业一单位，一户一策一干部”，着力破解发展资金不足这一长期制约扶贫开发的瓶颈难题，探索建立双联惠农贷款、妇女小额担保贷款、易地扶贫搬迁农户建房贷款等为一体的贫困地区农村融资贷款担保的金融良性保障体系。使贫困地区特色产业培育、农产品加工、劳务经济、乡村旅游得到快速发展，农民群众的致富门路进一步拓宽，自我发展能力进一步提升。“双联扶贫”是为民富民目标融入精准扶贫能力的干群平台，提升其互动工作机制，推动帮扶力量、扶贫项目、扶贫政策和扶贫资金向贫困村（户）聚焦投放。改革扶贫资金管理体制和加强资金整合及在金融创新“到户机制”等方面建构精准扶贫工作机制，以保证精准扶贫工作的实际成效。构建双联行动密切联系群众的长效机制与扶贫平台链接，在全面建成小康社会实践中，只有密切联系群众、依靠群众、发动群众，才能真联系，联出实效，联创脱贫致富的门路，联出小康。驻村帮扶工作队队长以村第一书记身份出场要准确把握、制定好驻村帮扶的工作计划，夯实基层党建助推精准扶贫能力，探索建立“党建引领、产业支撑、以点带面、整村推进”的精准扶贫模式，当好人民群众的“主心骨”，做好引领脱贫致富的“定心盘”，发动借助外力激发内生活力的“双引擎”。要抓住真识别、规范档卡、动态管理、挂图作业四个关键环节，切实做到底数清、问题清、对策清、责任清、任务清“五清”。“双联双带双促”“能人引领、强村带动”等活动，基础扶贫、产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫四个到村到户切实提高帮扶实效。

（二）文化扶贫是脱贫能力之魂

扶贫的关键是扶人，授人以鱼不如授人以渔，注重贫困人口能力提升的意旨是帮助贫困人口通过提高自身能力彻底告别贫困，是强根固本之基。我们的扶贫举措应当从提高帮扶对象的能力这一根本点入手，以取得反贫困的真正功效。现实生活中，有些贫困是“精神的贫困”和能力的贫乏。从精准扶贫的大教育观念来思考问题，扶贫要扶文化，“扶文化”的特质是在“扶志扶智”，扶志是信念建设，激发潜能；扶智是能力培养，也延伸到阻止贫困现象的代际传递。扶人的核心是扶文化，根本措施是发展大教育观念。文化扶贫和产业扶贫对接从根本上提升精准扶贫的效能，政府、社会团体一味地施与钱物不能激发脱贫潜能，甚至有些被扶贫的农户认为是“不拿白不拿”，形成“等、靠、要”思想惯性。精准扶贫不应仅局限在经济层面的帮扶，要有教育、技能和思想观念等方面的系列帮扶。培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。这是大扶贫格局中的精准规划。在村级实施应保尽保和应扶尽扶政策，区别识别好哪些人需要救济性解决，哪些需要技术资金帮扶创业，哪些需要扶志扶能力，“扶勤不扶懒”，让其克服游手好闲的“等、靠、混”思想。在精准扶贫方面的困难体现在精准识别、精准扶持和精准考核三个方面，对此，应从改革贫困标准的制定方法、完善精准识别机制、完善精准扶贫考核机制，探索和建立贫困户的受益机制。

“双联”与扶贫攻坚融合联动在路上，发挥扶贫治理能力的主客体“主体间性”，互促互动。精准谋划因地制宜、精准发力因村施策、定向使劲因户施法，确保做到有的放矢、有力放矢、有效放矢，着力在基础设施建设、异地扶贫搬迁、富民产业培育、公共服务保障、金融资金支撑、文化素质能力提升上实现突破，确保做到扶贫对象、重点内容、阶段目标、保障措施、考评激励“五精准”。甘肃出台的“1+17”精准扶贫模式是有效的探索，形成了精准大扶贫格局。切实加快贫困区域和贫困群众脱贫致富步伐，让精准扶贫成为西部地区与全国一道实现全面小康的助推器和定心盘。