改善城市社区居委会行政化倾向的对策研究

○ 史 杨

我国正致力于构建社会主义和谐社会，在这样的背景下，建设和谐社区有了其必要性。但是，当居民委员会的行政化倾向现象过于严重时，会加重社区居民委员会的工作负担，削弱了居委会为社区居民服务的热情，降低了居委会的自治功能。法律上规定为自治组织的社区居委会，在实际中出现了职责、功能不恰当的偏移，这种理论与实践的矛盾是当前和谐社区建设过程中存在的最主要问题之一。所以，改善社区居民委员会的行政化倾向，提高社区居民委员会的自治功能，培养社区居民自治意识，有利于实现城市基层群众的自治，也有利于建设和谐社区。

一、城市社区居委会的角色定位及其行政化现象

（一）城市社区居委会的角色定位及职能

“社区”是社会学中一个基本概念，在古代汉语中并没有这个词汇。最早提出“社区”概念的是德国社会学家滕尼斯，他在1887年出版的《社区与社会》一书中最先使用了“社区”一词。他认为，社区是由同质人口组成的关系密切、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。人们加入这样的团体不是自己有目的选择的结果，而是因为他生于斯，长于斯，是自然形成的。这样的团体逐渐向由异质人口组成的、由分工和契约联系起来的、缺乏感情和关系疏远的社会过渡，是历史发展的必然趋势[1]（P2）。

“社区”一词由诞生到现在，经过一系列的演变与发展，人们对社区的界定虽然并不一致。但是，多数社会学家普遍认为，社区的本质因素包括社会互动、地域性和共同约束等等[2]（P3）。作为具有多重功能的地域社会生活共同体，社区还是一个有组织、有秩序的社会实体。社区生活中存在着许多人际关系和民间纠纷需要调解，存在着许多公共事务需要处理。所以，管理机构成了社区不可或缺的要素之一。就我国目前的情况来看，我国的城市社区中的管理组织机构由三部分构成：社区党团组织、行政管理组织（市辖区政府和城市基层社区的街道办事处）和居民自治组织（城市的社区居民委员会）。

在城市社区中，社区居委会不属于党团组织，也不属于行政管理组织，而是居民的自治组织。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在法律上赋予了社区居委会居民自治组织的明确定位。

城市社区居委会作为城市居民的基层群众性自治组织，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在法律上明确规定了其职能任务：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建活动；（2）办理本居住地区居民的公共事务和公益事务；（3）调解民间纠纷；（4）协助维护社会治安；（5）协助人民政府或者其它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（6）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议[3]。

（二）城市社区居委会的行政化现象

城市社区居委会是社区走向自治的具体实施主体，作为城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，一方面，法律赋予了城市居委会在社区公共事务的决策和处理上拥有较大的自主权；另一方面，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条中明确指出，居民委员会需要协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。实际上，城市居委会接受政府及其派出机构的指导，协助政府及其派出机构开展工作，完成政府及其派出机构委托承办的一些政府事务。

这样，城市社区居委会不单单只是基层群众性自治组织。实际上，居委会承担着复杂的双重角色：一方面要处理好社区内的公共事务；另一方面则要办理政府及其派出机构委托的事务。城市社区居委会既要向本地居民负责，为社区居民服务，又要对政府及其派出机构负责，办理好政府及其派出机构委托的事务。实践中，从居民委员会的发展过程中可以看出，虽然它是一个基层群众自治组织，但其自治功能并没有得到充分的发挥，其运行过程带有浓厚的行政色彩。在现实中，事实上甚至成了街道办事处的下级组织，变成了准政府性质的行政机构。

二、城市社区居委会行政化倾向的原因分析

（一）社区居委会的法律缺乏完善

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》是关于社区居委会的主要法律，其中包括了对居委会各方面进行的解释。但是，某些法律条款规定过于抽象，并未对居委会给予完善的法律支持。例如，对于居民委员会是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织的问题，至今也无明确的法律规定，以至于一些政府官员和群众都将居委会视为基层政权的组织形式。

因此，从实践方面来看，居委会的组织属性在模糊的法律条款下始终未能解决。现实的情况是，居委会成为依附于街道办事处的一个基层组织，行政化特征尤为突出。

（二）社区居委会与政府及其派出机关的关系混淆不清

关于居委会与政府及其派出机关的关系，从理论和法律上讲，居委会作为城市基层群众的自治组织，只应接受政府的工作指导、支持和帮助，协助政府及其派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、社会治安等项工作，并且向政府及其派出机关反映居民的意见、要求和建议。因此，政府及其派出机关与居委会的关系本质上应是一种指导与被指导的关系，需要协助与实施协助的关系，听取居民意见、要求并接受居民考评与反映这种意见、要求及考评结果的关系，而非领导与被领导的关系。政府部门有责任向居委会的工作提出适当的建议和参考性意见，而不应直接指派工作并直接考核评比居委会的工作状况。相反，政府部门应该经常地接受来自居委会及居民群众对其工作状况的考评。

但理论与法律上的规定与实际情况并不吻合，甚至完全相反，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责而非对居民负责。政府的多个职能部门为了使居委会能更多更好地承担自己委派的工作，实现本部门的工作目标，也喜欢和习惯于以考核、评比的指挥棒来支配居委会的工作，政府实际上全面支配着居委会的工作，使居委会日益远离了自治的本质属性，成为代表政府管理社会的行政力量，成为基层政权的行政化组织。

（三）投入不足使社区自治组织缺少自主意识

居委会对民主自治的渴望与追求是其能否推进民主进程的重要因素。回顾历史，追溯居委会的发展过程，民主自治多是停留在形式上的东西。事实上，居委会日常管理的行政色彩一直较为浓厚，甚少表现出强烈的自主意识。政府的越位行为，更抑制了基层群众性组织的正常发展。过分依赖政府及其派出机关，使社区自治组织缺乏独立自主的动力，更不用说培养自主意识。

客观上，由于社区资源主要来源于政府，居委会就唯有依附于政府。首先，当政府及其派出机关做出与居民相冲突的行为时，很大部分居委会不但不敢给予抗议与制止，甚至还参与其中。其次，政府及其派出机关领导着居委会的工作。社区居委会方方面面都依附于政府及其派出机关，使其与政府之间的关系密不可分，不能独立起来。现实生活中，居委会可以说是代表政府管理社会的力量，其自主意识难以成长。慢慢地，居委会只能变成了行政性或准行政性的组织。

（四）社区居民参与社区管理工作的意识淡薄

社区居委会的行政化现象，与社区居民参与程度有关。民主自治的社区应该依靠居民的广泛参与来协助政府处理社区问题，扎实的群众基础是社区走向民主自治的基础。但就目前形势来看，社区居民参与社区管理的意识淡薄，对于处理社区事务的积极性不高。在居民参与度不高的情况下，居委会则更偏向依附政府及其派出机关，因而更使存在于其中的行政化倾向难以克服。

第一，居民对社区居委会认可度不高阻碍了社区意识的形成与生长。国内单位体制下，城市社会的所有方面几乎都被纳入单位行政体制中。当个人进入到单位，单位与个人则形成密切的关系，单位能给个人足够的保障。在这样的情况下，个人则更愿意完全依附于单位，促使个人形成强烈的单位意识，社区居委会认可度自然很少。

政府的干预过多，也使居民更倾向于依赖政府，过分依赖的心理抑制着居民自治意识与社区意识的萌发。由于居委会从诞生以来都是在政府职能部门和街道办事处的直接领导下开展工作，居民往往更倾向将其定性为一级政府部门。社区居委会作为一个法定的群众性自治组织，实质上却一直存在着行政化倾向。这样的运行模式，难以获得居民的认同及信任，更不用说产生归属感。

第二，居民在参与社区活动中的期望与实际存在差距，制约着居民的热情。居民期望参加的社区活动往往是与自己利益有着切身关系的，但通常与自己利益有关的活动在实际上他们却参加不了。例如，对社区重大事务参与决策和管理，对社区权力的运用与监督等等。导致参与期望与现实之间的落差。说到底这是一个利益关系或者说权力的再调整问题。

居民参与社区活动的热情，很大程度上取决于社区活动与自身利益的相关程度。当居委会代表政府作为管理社会的力量时，居民真正希望参与的社区事务就难以涉及，使他们并不愿意关注社区事务。

第三，居民对社区活动的参与条件不足。任何人要进行社区活动的时候，都需要具备一定的条件。其中包括时间、能力、知识和金钱等等。现代人的生活节奏快，时间和精力是社区活动缺乏人员参与的重要原因。在通常情况下，社区活动多数由离退休人员参与。所以，在参与条件不足的条件下，社区居民对社区的意识更难培养。

三、改善城市社区居委会行政化倾向的对策

（一）形成社区自治共识

城市社区居委会本质是群众性自治组织，居民是其中主要的组成元素。居民能否都积极参加社区活动，是形成社区自治意识的基础。社区居委会在培养社区自治共识中是最主要的实施者，所有工作都应该以居委会为中心展开。要形成社区自治共识，社区居委会可以尝试做好以下工作。

第一，举办形式广泛且具有意义的社区活动，培养居民社区归属感。社区其实就像一个小社会，也像一个大家庭。在这个集体中生活着各种各样的家庭或者个人，通过社区活动能很好地将他们联系起来。现在，很多居委会举办的活动都过分形式化，甚至只为完成上级指示或者纯粹为了评比。这样的活动不仅不能得到群众的认可，更会使居民对居委会的行为产生排斥心理。

第二，居委会的工作要透明公开，主动接受群众的监督。居委会服务的是本地居民而不是别人，其工作就必须对居民透明公开。居委会可以在宣传栏、黑板报、信息栏等相关地方粘贴工作细则与总结。通过设立意见箱、网络邮箱或者电话等方式收集居民的意见以及进行反馈。

第三，有关居民利益的社区事务要积极咨询居民意见，给予居民足够的话语权。当群众有当家作主的心态，就会更努力追求其民主自治。

（二）完善相应的法律、法规和制度

法律、法规和制度是规范社会行为的主要依据，完善的法律规范能维持社会的有序运行。现行的居民委员会组织法是1989年12月通过的，1990年1月1日起施行的。在今天看来，很多条款已经过时，不适应时代发展的要求。在社区发展的进程中，很多尝试往往都是无法可依。

在新时代下，国家要制定一系列关于社区建设的法律、法规和制度。进一步明确社区居委会在社区民主自治中的地位和作用、权力和义务，确保社区能够依法自治。具体来说，就是要完善相应的法律、法规和制度，主要是清楚界定社区的民主权、自治权、协管权、监督权。

（三）政府主要协助社区自治组织实行民主自治

在社区居委会去行政化过程中，要进一步明确政府与社区居委会在社区活动中的角色定位。政府在社区活动中是宏观的调控者，对居委会起组织、指导、帮助、协调的主导性作用。而社区居委会应该是一个相对独立的主体，是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在社区活动中，是具体的实施者。政府在指导社区居委会工作过程中，应减少行政干预，强化政府的服务意识，给予居委会更大的自主性，推进社区民主自治。

（四）提高社区自治组织工作者素质，提高社区自治能力

社区自治组织工作者是社区推进民主自治的重要资源，培养一支高素质的社区工作者对居委会的去行政化有着极为重要的意义。在社区工作中，工作人员的道德水平与专业知识水平都影响着它的工作的效能。所以，提高社区自治组织工作者的素质水平，能更有效率地提高社区自治能力。在吸纳社区工作者的时候，要注意把好入口关。居委会等社区自治组织，需要吸收具备相应专业知识的个人。“以人为本，服务居民”是社区工作者首要遵守的原则。为进一步提高社区工作者的素质，加快社区的民主进程，应当定时对专职工作者进行适当的岗位培训及道德水平培训。通过培训，提高工作者的理论水平以及实际工作能力。另一方面，培养他们的奉献精神，达到全面提高综合素质。

[1]张明亮.城市社区建设读本[M].北京：中国社会出版社，2004.

[2]刘庆龙.中国城市社区[M].郑州：河南人民出版社，2008.

[3]《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）第三条.