扩权强镇开新局——宜都市乡镇“一府三中心”改革实践探索

○ 郭康新 王 锋

（作者系宜昌市委机构编制委员会办公室主任、宜昌市事业单位登记管理局副局长）

为破解乡镇发展遇到的体制障碍，理顺职责关系，提高乡镇政府社会治理和公共服务能力，2013年以来，湖北省宜都市大力实施扩权强镇战略，在乡镇开展“一府三中心”机构改革，推进政务服务、“三农”服务、综合执法重心下移，收到良好效果，为创新乡镇管理体制和运行机制创造了经验、提供了参考。

一、三大难题，倒逼改革思路

乡镇体制已不适应乡镇发展，根源在哪里？宜都市委书记庄光明对此指出：“一方面乡镇政府职能太虚，该管的事管不了；另一方面，‘三农’服务不到位，该做的事没做好。”主要表现为三个问题。

（一）政务服务主体“弱位”

就湖北省宜都市来看，目前，虽然所有乡镇都设有便民服务大厅（中心），但由于授权不够充分，职责不够明确，大多“只受理不办理”，群众办事仍然存在“两头跑”的现象，其便民服务功能没有充分体现出来。特别是随着新一轮行政审批权的下放，乡镇审批事项越来越多，审批任务越来越重。强化乡镇政务服务中心建设，构建上与县级对接、下于村级联通的高效、便捷的“窗口”服务体系已刻不容缓。

（二）公共服务主体“虚位”

湖北省自上一轮乡镇综合配套改革之后，原“七站八所”撤销，建立了以市场为导向的“以钱养事”机制。但是，由于市场主体培育不充分，加上约束机制不健全，导致很多事情政府出了钱，事却没有养起来。特别是农业科技，因缺少技术人员，一些实用技术很难推广下去，乡镇政府所提供的公共服务与群众需求不相适应。

（三）行政执法主体“缺位”

乡镇行政执法机构大多数是县市区垂管下去的，权利和责任没有统一起来，涉及安全生产、食品药品安全、计划生育、环境保护、征地拆迁、防违控违等很多执法任务，执法机构是县里，责任在乡镇。乡镇政府名义上是一级政府，但没有执法主体资格和权力，许多事情“看得见，管不着”。遇到综合执法案件，县直部门相互掣肘，乡镇政府又无法调兵遣将，增加了社会治理难度。有时即使勉强组织起来进行联合执法，效果也不尽如人意。据某镇反映，2013年申请县直相关部门执法10余次，但见效的仅有3次，多数情况是“上面执法人员未赶到，下面违法人员早已跑”。特别是矿山安全生产类执法，由于点多、线长、面广，加之矿区地址偏远，执法的时效性无法保证，效果更是无从谈起。

这三个问题，已成为乡镇经济社会发展的瓶颈制约。出路在哪里？宜都市委市政府高度重视，立足实际，组织专班调查研究，积极开展乡镇体制创新大讨论，把谋划扩权强镇摆上重要日程。

二、三个中心，推动扩权强镇

大讨论带来思想大解放。通过全市上下深入调研、思考、论证，宜都市委市政府形成共识，决定在乡镇开展“一府三中心”改革。

（一）三级联动，构建政务服务中心

针对乡镇（街办）政务服务中心授权不充分的短板，结合行政审批制度改革，加强便民服务平台建设，全市10个乡镇（街办）、123个村、22社区统一设立便民服务中心（室）。同时扩大政务服务范围和事项，按照“一口受理、全程代办、内部运作、按时办结”的要求，将涉及18个部门的91项行政审批、证照办理、各类申请和举报投诉受理、项目全程代理、社会救助、人力资源和社会保障、信息咨询、政策解答等政务服务事项全部交由政务服务中心集中统一负责。

（二）整合职能，构建公共服务中心

夯实乡镇政府公共服务职能，将农技、农机、林业、水利、水产、畜牧、经管、文化体育等部门在乡镇的机构或岗位的公共服务职责予以整合，设立农村公共服务中心，由乡镇（街办）集中管理、统一负责，以解决乡镇政府公共服务职能分散偏弱和部门公共服务分工过细的问题。通过整合力量和资源，弥补“以钱养事”机制的不足，提高乡镇政府三农公共服务能力。与此同时，为确保事权与财权匹配，将部分经济发达镇财政所下放乡镇管理，进一步增强乡镇政府对公共服务“兜底”的财政保障能力。

（三）委托授权，构建综合执法中心

结合事业单位分类改革和行政审批制度改革，整合城管、规划、建设、国土、环保、人设、农业、林业、水利、畜牧、食品药品、安全生产、卫生和计划生育、文化、旅游、乡村道路交通安全等领域的行政执法职责，在乡镇设立综合执法中心，按照上级部门委托或授权，依法行使综合行政执法权（包括行政检查、行政处罚、行政强制等）。

三个中心在乡镇（街办）党委、政府领导下，各司其职，协同配合，全面负责所在乡镇（街办）经济活动、社会治理过程中的事务性、服务性工作，业务上接受县相关主管部门的指导。

三、一招见效，释放改革红利

思路决定出路。宜都市“一府三中心”改革时间虽短，但效果明显，改革红利初步释放。

（一）乡镇治理更加有力

整合乡镇现有力量和资源，构建“一府三中心”的管理体制，推动了农村工作重心下移，做实做强了乡镇管理、服务、执法主体，让乡镇政府职能由虚变实。特别是在综合执法方面，通过委托或授权执法，既突破了乡镇政府在法律层面上执法主体资格和权限的制约，又有效解决了农村执法点多、线长、面广等带来的执法不及时、效果不明显的弊端。乡镇干部普遍反映，通过改革使乡镇实现了管理有手段、执法有权限、服务有平台，乡镇政府在社会治理上“权小、责大、能弱”的窘境得到了有效缓解。

（二）行政审批更加便捷

综合性政务服务中心的设置，构建起了上与市政务服务中心对接、下与村级便民服务室联通的“窗口”服务体系。窗口联动力度加大，便民特色突出，群众办事“不跑腿，不排队，不找人”，实现了“小事不出村，大事不出镇”。2013年，宜都市各乡镇政务服务中心累计接待群众11万人次，办理各类事项8万多件，有效解决了服务群众“最后一公里”的问题。

（三）三农服务更加高效

设立综合性的公共服务中心，既调动了农村科技人员的积极性和主动性，保持了公共服务队伍的相对稳定，又实现了对农村公共服务全覆盖，服务效率更高，服务质量更好。同时，由于农技服务、防汛抗旱、动物防疫等，都是季节性、阶段性工作，设置综合性的服务中心后，有利于根据不同时段的工作重点，统筹调度力量，灵活安排工作，有效解决了以往分工过细、职能分散、各自为政和效率低下的问题。如姚家店镇恺杰生态农业旅游项目，项目占地995亩，要实施精品种植、特色养殖、休闲观光一体化开发，涉及农业水利、农业机械、农业技术等多方面功能配套。为确保项目顺利推进，姚家店镇农村公共服务中心调集各类专业人员，加班加点对项目进行跟踪服务，加强节水灌溉管网、农业机械、农业技术等方面培训和指导。全方位、系统性、专业化服务，让项目建设提速提效。项目从开工到建成仅用了3个月时间。开发业主心存感激地说：中心服务到了田头，我们项目有了奔头。