主体视域下基层治理法治化路径创新探析

○ 龚 晨

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这标志着我国社会主义法治国家建设按下了“快进键”。《决定》从系统的观点出发，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，强调要“推进基层治理法治化”。2015年1月，习近平在《求是》杂志上发表的《加快建设社会主义法治国家》一文中指出，要把全面推进依法治国的工作重点放在基层，努力把全会提出的各项工作和举措落实到基层。在今天落实“四个全面”战略布局的宏大语境下，基层的依法治理具有基础性地位和根本性作用，推进基层治理法治化，是全面推进依法治国的必然要求，是创新基层治理法治建设的内在要求，是破除基层治理现实困境的迫切要求。推进基层治理法治化，是一个系统工程，是国家治理领域广泛而深刻的革命的重要内容之一，必须加强基层党组织对基层治理法治化工作的组织领导。面对“推进基层治理法治化”的这个重大而紧迫的现实任务，如何落实好全面推进依法治国、法治中国建设的新要求，处理好改革发展稳定的关系，是当前广大基层干部面临的一个新课题。对此，笔者以为，从党员干部主体的层面来看，在正确认识到始终坚持党的领导的根本前提下，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，积极培育有利于基层干部法治素养提升的法治文化，不断增强基层干部的法治思维、法治为民意识、依法办事能力，是推进基层治理法治化的必由之路，是创新基层治理法治化道路的必然选择。

一、推进基层治理法治化的根本前提：始终坚持党的领导

“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”[1]。在推进基层治理法治化的进程中，所要牢牢把握的根本之点，是必须在坚持党的领导下有序推进。党和法治的关系，长期以来，既是一个理论的热点问题，又是一个实践的难点问题。社会上，出现的这种那种“要法治，不要党的领导”、“要党的领导，不要法治”的认识，都是错误的，错在没有正确处理认识到党和法治的关系。《人民日报》刊文认为，“党大还是法大”是个伪命题。但“在现实生活中，有人将党和法的关系曲解为党的文件与国家法律适用哪一个、领导指示与国家法治听哪一个、法院依法办案还是按领导说的办案、领导说了算还是法律说了算等。这实际上是对党的领导与法治的内涵以及两者关系存在认识偏差”[2]。实质上，党的领导和社会主义法治是一致的。社会主义法治必须坚持党的领导，因为党的领导决定着社会主义法治的根本性质，决定着社会主义法治的根本内容，是社会主义法治的根本要求。党的领导必须依靠社会主义法治，这也是不言而喻的。依法治国是党治国理政的基本方略，依法执政是党的治国理政的基本方式，体现的是党的领导的制度化、法治化方向，是对党的领导的强化、细化和优化，从而更加有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命。

党的领导和法治建设之间是相辅相成、互相促进的关系。可以说，社会主义法治愈发展，党的领导地位愈稳固；党的领导地位愈稳固，愈有利于社会主义法治的发展。那种把坚持党的领导与基层法治建设、推进基层治理法治化割裂开来，甚至对立起来观点和做法是极其错误的。习近平指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”推进基层治理法治化，绝不是对过去基层治理成绩、经验的否定，而是在过去治理经验的基础上，对基层治理深入地推进，是基层治理的“法治版”、“升级版”。只有始终坚持党的正确领导，基层治理法治化才会沿着正确的前进方向，健康发展、顺利有序推进。对此，在推进基层治理法治化中，党的领导这个制度要求和根本原则，必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。

二、推进基层治理法治化的核心所在：充分发挥基层党组织作用

据新华社2014年6月13日电，党的基层组织430.4万个，8000多万名党员活跃在这些组织。从全国整体来说，基层党组织建设现状喜忧参半，喜的是，全国7448个城市街道、3.3万个乡镇、9万个社区（居委会）、58.4万个建制村已建立党组织，覆盖率均超过99%。忧的是，截至2014年4月，全国共排查确定软弱涣散村党组织57688个，占村党组织总数的9.6%；软弱涣散社区党组织5222个，占社区党组织总数的5.6%。其中，7195个村和556个社区的党组织更是存在班子不齐、书记长期缺职等严重问题。基层党组织是基层治理法治化的重要保证，是基层治理沿着健康方向发展、落实好各项任务、取得实质性成效的政治保证。基层党组织的软弱涣散，党组织的应然作用得不到完全释放，基层党员干部的管理松弛，党员干部的应有作用不能充分发挥，这是制约基层治理法治化推进的重要阻滞因素。在基层治理法治化的进程中，不可掉以轻心。

一是要健全适应基层治理法治化要求的基层党组织体系。首先，在领导方式上，促进“三个转变”，即要把政治思维转变为法治思维，把政策治理转变为依法治理，把政治动员转变为法治动员。其次，要通过有效方式，在基层治理法治化中贯彻实施党的领导，做好“四个善于”，即善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选按照法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护党内团结统一。最后，要积极推进基层治理法治化的体系创新，实现“四个创新”，即创新基层治理法治化的组织体系；创新基层治理法治化的工作体系；创新基层治理法治化的方法体系；创新基层治理法治化保障体系。此外，要依据党内法规管党治党，以党的自身建设推进基层治理法治化，坚持依法治国和依纪治党一体推进。

二是要创新基层党组织的制度规定与基层治理的各项制度契合共融机制。从一定意义上说，发挥基层党组织在全面推进依法治国的战斗堡垒作用，这是基层党建工作在新常态下重要的理论遵循、法治遵循和实践遵循。这就要求，在推进基层治理法治化工作中，必须充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，必须创新基层党组织的制度规定与基层治理的各项制度契合发展、共融互促机制。首先，必须彰显党组织的五大优势。优化基层党组织状况，加大基层党组织整顿、整治，着力促进基层党组织的组织资源转化为基层治理法治化的资源，使党的领导、党组织作用有效覆盖到基层治理的各个领域、各个层面，着眼发挥好党的理论优势、政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众的优势，使党组织的制度规定与基层治理的各项制度有机衔接、协调运作。其次，要凸显党组织的三大作用。改进基层党组织建设，加大基层党建的创新、创造，着力提高基层党员干部依法办事、依法决策、依法发展的实际本领，使党组织在基层治理法治化中的创造力、凝聚力和战斗力得到不断增强，着眼促成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境形成，使党组织在基层治理法治化中的把握方向、模范带头、协调各方的战斗堡垒作用得到充分发挥。

三、推进基层治理法治化的重心所在：增强基层干部法治观念和法治为民意识

基层干部，是我们党在基层执政的骨干和中坚力量，是基层治理的主体。基层治理在法治轨道上能行多远，能行多久，能行多稳，一个很重要的逻辑起点是，关键看基层干部是否维护法律权威，是否树立法治信仰，是否拥有法治思维，也就是说是否尊崇法治，是否敬畏法治。由于基层干部直接与人民群众面对面地发生具体行政行为，基层干部是否坚守法治信仰和法治底线，是否树立规则意识和契约意识，是否有崇尚科学理性的良法精神，也就直接影响着法律在群众中的威信，直接影响着群众对民主法治建设的信心。坚守法治的定力，坚定法治的意志，是基层干部理当具备的政治品质。正如习近平所指出，“对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”，“不懂得这个规矩，就不是合格的干部”。

基层干部敬畏法治，最根本的是要敬畏法治对权力的约束，敬畏公民的合法权益，要有法治为民意识，自觉把手中的权力在法治的框架内为人民谋利益。然而，在基层治理的实际现实中，与法治对立的“人治”思想仍然占据着许多基层干部的灵魂与思想，一些基层干部患有“权力依赖症”，特权思想严重，习惯于以权压法、以言代法。比如，有的基层干部认为，“领导的意思，就是法律的意思”；“在基层干事，没有几分匪气，难以承担重任”；“不管用什么方式，摆平就是水平”，等等。因此，在突破基层的熟人社会、人情社会的传统前提下，提升基层干部法治思维，增强基层干部法治观念和法治为民意识，对于推进基层治理法治化这项工作来说，是当务之急。健全常态化的法治导向，健全多领域、多层次的、强有力的导向机制体系，是增强基层干部法治观念和法治为民意识的重要途径。

首先，要健全宣传引导机制体系。巩固发挥报刊、广播、电视、板报、工作简报等传统传媒的独特优势，强化互联网思维和新媒体新技术在以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系学习宣传的运用。积极探索通过微博、微信、微报、微视、微电影等新媒体资源开展多维度、立体化的普法宣传；加强基层干部带头学法、模范守法、执法为民正面宣传和舆论引导；运用以案说法、典型曝光、事件评述等方式，强化基层干部学法、用法、守法的舆论监督。

其次，要健全教育引导机制体系。通过多种形式的教育，促进基层干部法治意识的养成，使之固化为自觉的行动意识。党的十八届四中全会通过的《决定》指出：“把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。”这对法治教育提出了新要求，也为干部教育培训提出了新指向。全国各地依法治国、法治教育的专题讲座、培训班的举办，就是对这一要求的具体落实。建构法治教育的长效机制，刻不容缓；党校必须发挥好培养干部法治思维主渠道作用，无容置疑。党校理应狠抓“必修课”，在课堂教学、案例教学、实训课教学等方面大有作为，培养、训练干部的法治思维，以教育引导基层干部切实增强法治观念。

最后，要健全评价引导机制体系。通过建立健全鲜明的用人导向、考核评价机制，形成对培育基层干部法治思维正向积极的评价引导作用。基层干部法治观念和法治为民意识的形成，与当前干部考核评价、选拔任用机制息息相关。习近平在主持中央政治局第四次集体学习时明确指出，“各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件”。十八届四中全会的《决定》强调，“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”。这一举措，使得干部考核评价机制得到进一步的调整完善，必将有利于引导和督促各级干部法治素养的提升。要积极推广领导干部任前法律知识考试制度和公务员法律知识考试等做法，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。在这方面，上海徐汇区规定，法律考试不过关一律不能当区长，并将这一制度细化，进入干部选举和任命的相关流程和干部评价信息体系，受到基层群众欢迎。与此同时，要建立健全适应法治社会要求的、适合不同层级特点的干部绩效考核评价机制，形成一整套考核评价标准、评价指标体系，考核基层干部的工作实绩。

四、推进基层治理法治化的保障所在：加快建设富有地域特色的法治文化

法治理论的奠基者亚里士多德认为，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[3]（P1999）。这告诉我们，人民内心的拥护和真诚信仰，是法律权威的根本所在。而要树立法律权威，很重要的一点，就得依赖法治文化的培育。只有建立在正当性、合理性以及必要性基础之上的服从的自愿化和服从的制度化，才会产生让人基于信赖而自发服从的力量。推进基层治理法治化，就得坚决摒弃“人治”观念，避免将法治形式化、手段化、部门化等错误倾向。所谓法治文化，是指“从一定的政治、经济、文化的历史和现实环境中生长出来，经过长期社会化过程积淀下来的，人们对法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式”[4]，是由法治意识、法治观念、法治思想、法律价值取向等多种基本要素构成。法治观念和法治为民意识的养成，法治精神、法治文化的培育，既需要国家和社会由外而内地推动，更需要基层干部由内而外地自觉培养。而这必然需要一个长期的过程，需要“润物细无声”的耳濡目染切身感受。基于对法治油然而生的神圣情感，对法治发自内心的由衷地认同和尊崇，法治才有可能转化为一种工作、生活的准则、指南，而这必须依赖于法治文化的熏陶。更何况，基层治理法治化，就是一个复杂的、长期的、系统的工程，不可一蹴而就，需要久久为功。只有在浓厚的法治文化氛围的侵染、浸润下，法治才有可能逐渐成为一种行为习惯、行动自觉。因此，必须强化法治文化对基层治理、基层法治建设的筑基作用、引领作用和支撑作用。

首先，要健全法治宣传教育机制。将法治宣传教育与社会主义法治建设实践相结合，实现法治宣传教育的普遍化、常规化和制度化。创新法治宣传教育工作理念、方式方法、载体阵地，紧紧围绕工作重点、社会热点、问题难点、矛盾焦点开展法治宣传教育，加大与人民群众生产生活密切相关的法律法规的宣传力度；进一步深化法律进机关、进单位、进企业、进学校、进乡村、进社区（法律六进）主题活动，推动法治宣传教育向面上拓展，向基层深入，多形式、多载体地提供即时、系统的法律知识普及和法治信息传播服务；健全普法协调合作、宣传教育、媒体公益普法机制，提升基层党员干部、老百姓对基层治理法治化的知晓度、认同度和参与度。

其次，要构建法治与德治互促共进机制。法治与德治是相互促进的。加强公民道德建设，弘扬中华民族的优秀传统文化，增强法治的道德底蕴，以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用。注重法治与中华传统文化、地方特色文化的融合发展，积极培育公平正义为核心的法治价值文化观[5]。近些年，我国在司法领域出现个别的冤假错案，给民众的法治意识带来冲击，同时也触及到社会公正的底线。针对这种情况，必须培育出以公平正义为核心的法治价值文化观，而这种文化观要通过公正司法和严格执法、提高司法公信度而逐步培育形成，对此，必须以严格执法、公正司法为重点全面推进法律实施，特别是要增强司法的公信力。

最后，要构建中华优秀传统文化法治资源开发机制。以发展的眼光认识中国法治文化资源丰厚积淀，立足于我国的具体国情整合法治文化资源，坚持本土法治文化的主体地位。注重文化融合，既要继承传统文化中的法治元素，又要大胆吸收借鉴外来先进法治文化。以广西贺州为例，就必须要注重法治与民族文化的结合，广泛开展具有贺州地域特色的群众性文化活动、法治文化创作和展示活动，在法治文化艺术作品中植入客家语言、少数民族山歌等贺州本土文化元素，建设好瑶族法治文化、客家法治文化、生态法治文化广场、公园、长廊、展馆、街区、社区等阵地体系。因地制宜建设与区域乡村、城市环境协调、与生态融合的法治文化设施，将法治宣传内容固化为“看得见、摸得着”的法治文化景观。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].光明日报，2014-10-29.

[2]李林.“党大还是法大”是个伪命题[N].人民日报，2015-04-02.

[3]（古希腊）亚里士多德.政治学[M]，吴青彭，译.北京：商务印书馆，1965.

[4]李志强，何忠国.以法治文化引领法治建设[J].红旗文稿，2013，（7）.

[5]韩瑞波.从价值到理论：洛克政府理论的建构逻辑[J].湖北行政学院学报，2014，（6）.