矿产资源开发生态补偿机制的制度缺陷及法律完善

摘要：我国矿产资源的开发利用并没有给资源禀赋地同步带来经济、社会和生态效益的增长，这与我国矿产资源开发生态补偿机制的制度缺陷有密切关系。需要通过强化矿产资源立法，完善矿产资源生态补偿制度，引入市场机制理念，完善矿产资源产权制度，引入生态补偿理念，改造矿产资源开发税费制度来完善。

关键词：矿产资源 生态补偿 法律完善

人与自然的关系问题是人类社会面临的永恒话题，在我国矿产资源开发利用过程中，面临着人与自然生态的尖锐矛盾，由此造成的生态环境问题成为制约我国生态文明建设的障碍之一。党的十八届四中全会《决定》指出，“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”，建构有效的生态补偿法律机制是实现矿产资源禀赋地经济、社会和生态文明协调发展的重要途径。

一、我国矿产资源开发生态补偿机制的制度缺陷

（一）矿产资源补偿法律制度缺陷

我国的矿产资源立法基本涵盖了法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章等，形成了完整的矿产资源法律体系。其中《矿产资源法》是矿产资源管理的基本法。尽管已经基本建立完整的矿产资源法律体系，但仍然存在诸多缺陷和不足，一是矿产资源开发生态补偿立法分散，且缺乏强制性规定。例如《矿产资源法》只是规定开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费，而对开采造成的生态破坏和环境补偿没有明文规定，矿山环境的破坏者和环境治理的受益者则没有承担相应的义务，成为法律覆盖的“盲区”。二是矿产资源管理部门之间分工不明，职能重复交叉。“例如《矿产资源法》第十七条明确规定：若开发油气资源以及一些放射性矿产资源时，必须经由中央政府所授权的主管机构完成审批，经发放相应的开采许可证件后，方能执行开采任务。这一规定，紧缩了地质矿产部门的管辖权，矿业权被分割，很容易出现部门在管理时相互冲突的不良状况。”[1]三是从矿产资源法律责任的设置来看，整体上法律责任设计不全面，“有些限制性或禁止性的条款没有相应的法律责任。矿法对地质资料汇交、矿产资源储量管理和矿山地质环境保护等问题规定了明确的义务，但没有规定违反这些义务需要承担的法律后果”[2]。法律责任实现方式单一，多体现为行政法律责任，民事责任设置缺位，刑事责任的设置则存在结果要件模糊、刑罚设置不合理等缺陷。

（二）矿产资源产权制度缺陷

产权的基本职能是引导在更大程度上实现外部性的内部化动力，解决人们在交易过程中谁受益、谁受损，以及在他们之间如何进行补偿的问题。能否科学界定产权是市场经济成熟与否的重要表现。从我国矿产资源产权制度设计来看，大致经历了计划经济时期单一国有产权和资源无偿开采阶段（1949—1978年）、矿产资源有偿开采与矿业权制度初步建立阶段（1979—1995）、矿产资源产权制度改革与矿业权市场初步建立阶段（1996至今）三个演进阶段[3]，尽管矿产资源的产权制度有了发展和完善，但整体上矿产资源产权制度仍然不够成熟，表现为一是矿产资源产权主体虚置。尽管法律规定主体是国家，但作为虚化的主权者，非人格化的“国家”模糊了所有权关系。二是矿产资源有偿取得制度不完善，通过政府部门审批和无偿授予等计划经济的方式仍然是取得矿产开采权的主要形式。三是矿产资源收益分配没有合理体现资源禀赋地的合法权益，忽视了地方政府和矿产资源所在地居民的资源收益利益。例如，我国的矿产资源补偿费是中央与地方按照5∶5或4∶6分成，地方所得的50%—60%再在省、市、县进行分成，分成给地方的补偿费经过省、市再分成，留给县的补偿费所剩无几[4]。

（三）矿产资源税费制度缺陷

西方国家通过对不同的矿产资源及矿区征收不等的税费，对于调节因自然资源条件不同而造成的级差收益，促进矿产资源的合理开采和使用，保护生态环境和促进生态平衡起到了重要的调节作用。但从我国的情况来看，基于发展导向的税费制度损害了生态环境，妨碍了经济、社会和生态的协调可持续发展。1996年修改的《中华人民共和国矿产资源法》规定，“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。”1998年国务院颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》等规章规定，探矿权（或采矿权）使用费是由探矿权人（或采矿权人）根据其申请得到的矿区范围的面积按照规定的标准逐年缴纳，在性质上属于矿产资源有偿使用制度的一部分。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》的规定，探矿权价款和采矿权价款只是国家为了收回前期勘探投资成本而收取的。不难看出，这些税费都只是对矿产资源开采所造成的资源经济价值损失的补偿，并未计入生态成本，且征收水平较低，没有真正体现资源的价值。而国外石油天然气矿产资源补偿费征收率一般为10%—16%，即使是美国这样一个矿产资源远比中国丰富的国家，其石油、天然气、煤炭（露天矿）权利金费率也高达12.5%。

二、我国矿产资源开发生态补偿机制的法律完善

（一）强化矿产资源立法，完善矿产资源生态补偿制度

党十八大报告提出，“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。《矿产资源法》是矿产资源领域的基本法律，要通过修改《矿产资源法》将生态补偿的内容予以明确和具体，此外还可以通过配套性的法规明确矿产资源开发的生态补偿法律机制，完善具有地方特色的矿产资源开发生态补偿单行法规和地方性法规。其次是完善矿产资源管理体制机制。矿产资源管理是一项复杂的社会系统性工程，涉及各主体利益，需要各部门之间的协调合力，需要逐步完善管理体制，建立起统一的协调管理机构。再次，是要完善矿产资源法律责任体系。要完善多元化的矿产资源法律责任体系，充实关于执行、结案、监督等方面的内容，增加民事责任的规定，解决好以行政处罚代替民事赔偿的问题，完善刑法中非法采矿罪和破坏性采矿罪的构成要件，明确非法开采矿产资源应承担刑事责任的条件，加大对非法采矿罪和破坏性采矿罪的刑罚力度。

（二）引入市场机制理念，完善矿产资源产权制度

矿产资源产权制度改革的目标是要在维护国家矿产资源所有权人权益同时减少“政府失灵”现象，在维护直接从事矿产资源开发的矿业权人权益同时尽可能避免“市场失灵”。为此，首先需要以市场经济机制为主导，理顺各种经济关系，明晰矿产资源开发中各权力主体的权、责、利关系，理顺国家与矿业权人的关系，注重对耗竭性资源的补偿，更好地保障国家所有者利益。其次，是建立起市场化的矿产资源有偿取得制度。市场机制的重要作用在于促进资源的合理配置，限制和减少公共权力寻租。要建立起矿业权交易平台，制定交易规则，培育好社会化的矿业权评估机构。再次，要理顺中央和地方矿产资源收益分配关系，特别是要注重向矿产资源开发地的基层倾斜，构建制度化的补偿机制，以惠及当地居民利益。

（三）引入生态补偿理念，改造矿产资源开发税费制度

要通过引入生态补偿理念，使得矿产资源开发税费制度符合生态和可持续发展的需要。一是要在原来体现调节矿产资源级差收入和体现国有矿产资源有偿使用功能的基础上，增加生态价值补偿的功能。对重要和稀缺性的矿产资源征以较高的税率，改革资源税分配体制，将分配比例向资源开发地倾斜。二是要借鉴权利金制度，完善矿产资源补偿费制度。所谓权利金（Royalty）是指矿产开采人向矿产资源所有权人因开采不可再生矿产资源的支付[5]。权利金属于财产性收益，国家作为所有者让渡了矿产资源的使用权，作为资源的开采者，无论盈利与否，只要开采了国家的矿产资源，均须向国家付费。我国矿产资源税费制度由于对矿产资源税费性质的界定不清，出现了“以费代租”、“名税实租”、“以费挤税”混乱局面。因此，可以借鉴国外权利金制度的有益经验，使之体现矿产资源开发的外部成本和代际成本。三是健全探矿权、采矿权使用费与价款制度。我国的探矿权、采矿权使用费与价款制度同国外的资源耗竭补偿制度相类似，可提高探矿权、采矿权使用费，从而使国有矿产资源消耗补偿机制真正产生对企业的约束力。

参考文献：

[1]李德进. 试论我国矿产资源法律制度的现况和缺陷[J].中国矿业，2013（7）

[2]李海婷，胡欣.矿产资源法律责任制度研究[J]. 中国矿业，2010（8）

[3]曹海霞.我国矿产资源产权的制度变迁与发展[J].产经评论，2011（3）

[4]高萍.我国矿产资源开发收益分配实践与改革建议[J].中国矿业，2009（7）

[5]李男，孟磊.我国矿产资源权利金制度构建研究[J].经济师，2008（12）

〔本文系湖南省科技计划项目（项目编号：2012FJ4104）、湖南省哲学社会科学成果评审委课题（项目编号：1011310B）阶段性研究成果〕

（杨炼，1977年生，湖南常德人，中共湖南省委党校法学部教师。研究方向：法理学）