坚持依法治国和以德治国 推进国家治理现代化

○ 吴桂韩

（作者系国务院侨办侨务干部学校办公室副主任、博士）

在国家和社会治理中，法治与德治在功能上犹如车之两轮，鸟之双翼。只有将两者结合起来，才能实现善治，达到标本兼治的效果。党的十八届四中全会指出，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。要坚持依法治国和以德治国相结合，坚持一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰[1]。这是我们党总结古今中外治国理政历史经验得出的科学论断，也是基于中国历史传统和现实国情作出的科学决策，是推进国家治理现代化的必然要求。

一、法治与德治是有效治理不可或缺的基本手段

法律和道德历来是维护国家和社会有序运行的基本手段。从实质上看，法是以“必须怎样”的法律准则来进行由外及内的社会调节，主要功能是惩戒和约束；德是以“应该怎样”的道德准则来进行由内及外的社会调节，主要功能是引导和激励。从内涵上看，法的要求只有一个，就是“合法”与“违法”之分；德的要求具有多层次性，不是简单的善恶之分，还有“大善”、“小善”之别。因此，法是德的最基本最起码要求。从特性上看，法也是德，可以叫德的固化，法就是道德的底线，是外在的“道德律令”，善法之治，必然是以德为根基；德也是法，可以叫做道德律，德就是内化的法，就是以“内心的法庭”省察、审理并祛除内在的邪念，规范外在法无法触及的领域。

无论从学理层面还是从实践层面来讲，任何时代、任何国家的善治都必然是法治和德治的结合，是法与德正效应的综合。善治必须以良法为前提，而良法本质上蕴含着德的基因，必须以科学的价值伦理为根基和导向。只有良法之治才能称得上善治，恶法之治只能成为专制。因此，良法的基础仍然是道德。道德是法治精神的灵魂，只有反映人类文明、体现人民意志的法治，才是善治。在俞可平教授看来，所谓“善治”，就是有效的治理、良好的治理。概括地说，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。他综合各家在善治问题上的观点，将善治归纳为10个基本要素：合法性，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；法治，即法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等；透明性，即政治信息的公开性；责任性，即管理者应当对自己的行为负责；回应，其基本意义是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应；有效，主要指管理的效率；参与，首先是公民的政治参与，主要是参与社会政治生活，还包括公民对其他社会生活的参与；稳定，即国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等；廉洁，即政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租；公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等[2]（p46-47）。从善治的内涵来看，法治和德治既是其本质要义，也是其重要保障。其中，法治为善治提供了文明底线，德治为善治提供了文明基础。实现善治，既要有文明的法律，有法的约束，还要有文明的人，有必备的良知。因此，对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的，二者缺一不可，不可偏废。

坚持德法共治的好处，在于不仅能够充分发挥它们各自的作用，而且在两者的互动之中还会形成两者治理的合力，产生新质的效果。首先，就两者各自的作用而言，由于道德约束是软约束，作为内在的“自律”措施，其是用于扬善遏恶，属于治本，主要在调节和化解非对抗性矛盾中具有强大的效力；法律约束是硬约束，作为外在的“他律”约束，其是用于惩恶褒善，属于治标，主要在调节和化解对抗性矛盾中具有独特的效力。德治实质上是人治人，坚持德治就是通过弘扬人性中善的一面及对高尚道德情操的提倡，营造良好的社会风气和氛围，抨击和抑制道德败坏的丑恶现象，发挥其赏善的主要功能；法治实质上是人共同治人，坚持法治就是通过抑制人性中恶的一面及对违法犯罪行为的惩处，来维护人民的合法权利，发挥其惩戒的主要功能。德治与法治在功能上相辅相成、相得益彰，将两者结合起来可以达到标本兼治的效果。其次，就两者作用的领域而言，德治属于思想建设、精神文明，法治属于政治建设、政治文明，将两者结合起来，可以推动精神文明和政治文明的协调发展，促进社会的全面进步。再次，就两者互动产生的合力而言，德治是法治的思想前提和基础，法治是德治的法律保障，坚持德法共治，可以达到以法促德、以德带法的潜在效果，使德治、法治本身的功能得到提升。

二、坚持依法治国和以德治国相结合是总结古今中外治国理政经验得出的科学论断

依法治国与以德治国历来是古今中外统治阶级赖以进行统治或管理的主要方法。坚持依法治国与以德治国相结合，不仅是中国古代治国方略的根本之道，也是总结西方现代民主政治发展经验教训而得出的重要结论，更是当前有效推进国家和社会治理的迫切需要。

在中国的历史上，许多思想家、政治家都曾萌发和提出过德治和法治并用的主张，并形成了“德主刑辅”治国之道。譬如，周公的“明德慎罚”、汉武帝的“刑者德之辅”、李世民的“明刑弼教”、诸葛亮的“非法不言，非道不行，上之所为，下之所瞻也”和“故为君之道，以教令为先，诛罚为后”、康熙的“以德化民，以刑弼教”的主张，等等。在中国几千年的封建社会里，儒家文化长期占据主导地位。在儒家文化中，孔孟的仁政思想又是一个最核心的内容。孔子认为，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”；“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。法律实质是“乱治”，会破坏“礼治”，为此，他极力反对建立法律制度，对赵秧的“铸刑鼎”、“成文法”表示极端不满，并提出了“身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平”的治国思想。孟子从性善论出发，更加推崇仁政，特别重视对人民进行道德教化，并以此来达到统治天下的目的。他认为：“善政不如善教之得民也。善政，民畏之；善教，民爱之。善政得民财，善教得民心。”西汉时期，董仲舒主张“废黜百家、独尊儒术”，并得到汉武帝的采纳。“德主刑辅”的治国方略一直延续了两千多年，成为中国传统的治国方略。因此，中国的政治和道德长期以来是联系在一起的，人们也都普遍向往和主张有道德的人来治理国家，并依靠伦理来维系政治秩序和社会秩序，中国古代社会从根本上说也是以伦理为本位的社会。

在西方社会，尽管与中国“德主刑辅”历史传统不同，多数国家在推行法治的同时，一般也借助神的信仰来推行德治。在西方多数国家，基于对人性“恶”的假定，法治主义思想源远流长，在政治生活长期独树一帜，居于主导地位。因此，法治主义传统成了西方多数国家对人类文明的重大贡献。但是，西方多数国家主法重法、实行法治主义，并非排除道德建设，以法为主、以德为辅的治国理念恰恰也彰显了西方政治文明的独特魅力。在古希腊时期，亚里士多德就提出“德性中心，法律至上”的城邦政治思想，并在《政治学》中把道德看成是政治的基础。他认为，法律是公正的道德，没有法律的保证，国家的道德就难以保证能得到体现。到了中世纪，阿奎那在阐发宗教神学时，认为国家的目的是谋取社会共同的幸福，而幸福生活是按照道德原则进行的。之后，孟德斯鸠还认为：“一个公民，因为丧失了道德的观念，以致违犯法律，刑罚可以把他从社会里清除出去。但是，如果所有的人都丧失了道德观念的话，刑罚能把道德重新树立起来么？刑罚可以防止一般邪恶的许多后果，但是刑罚不能铲除邪恶本身。”[3]（p375）黑格尔也认为，国家应当具有高于社会的公共权威，具有在精神和道德方面引导社会实现的功能。到了近现代，西方社会在以法治为主的前提下，也较之以往更加重视道德在国家治理中的作用。许多国家都制定和建立了国家公职人员的行政道德法（比如，美国联邦政府有规范官员一般行为的政府官员行为道德法《行政部门雇员道德行为准则》；各州也有相关的法律，如佛罗里达州有《阳光修正案和公务官员及雇员道德法》；一些部门也专门制定了相关的道德准则，如众议院制定了《众议院议员和雇员道德准则》）。许多思想家、政治家、法学家还把政治与道德、法律与道德紧密地联系在一起，并且认为法律与道德是一致的，法律本身就含有浓厚的道德意味，道德对于法律的实施和社会治理具有重大影响。比如，马克斯·韦伯在科层制中就突出地强调了政治与法律的道德性以及道德在治理国家中的作用。德国前总理、欧洲著名的政治家赫尔穆特·施密特先生在其论著《在寻找建立公共道德的道路上》中，还把道德重建同增强德国和欧洲在经济全球化中的竞争力联系起来。在他看来，当代西方社会的发展表明，许多社会矛盾乃至危机不只是经济问题，而且同道德和文化价值领域密切相关。

从我们党治国理政的历史经验教训看，由于受到我国历史上长期德治占据主导地位、法治传统比较欠缺的影响，长期以来我国社会法治文化氛围不够浓厚，公民法治意识比较淡薄。这种文化传统对中国共产党的影响也是巨大的。在中国共产党早期的建党实践中，中国共产党也总是把政治与道德联系在一起，并一直把思想建设放在党的建设的首位。但是，由于过于重视思想建设的作用，中国共产党在相当长的时间内没有把思想建设与制度建设、法制建设结合起来同步进行，这也成为中国共产党历史上发生一系列波折的重要原因。正如党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“长期封建专制主义在思想政治方面的遗毒仍然不是很容易肃清的，种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展。”[4]（p160）为此，邓小平在总结“文化大革命”的深刻教训时明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[5]（p146）以江泽民为核心的第三代中央领导集体按照邓小平关于物质文明和精神文明要坚持“两手抓、两手都要硬”的要求，明确提出要把依法治国与以德治国紧密结合起来作为治国理政的基本方略。党的十六大报告在总结过去13年的基本经验时，也将实行依法治国和以德治国相结合，作为党领导人民建设中国特色社会主义的基本经验之一。之后，党的十七大、十八大通过的《党章》也都明确提出，中国共产党领导人民在建设物质文明、政治文明的同时，要努力建设社会主义精神文明，实行依法治国和以德治国相结合。可以说，坚持德法共治的价值理念，既是对中华民族优秀传统文化的最好继承，也是对世界文明成果的有益借鉴，更是对执政理念的伟大升华。

三、在坚持依法治国和以德治国相结合中推进国家治理现代化

习近平总书记强调：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我们今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[6]坚持依法治国和以德治国相结合，是由我国特殊的历史文化传统和现实国情决定的。当前，推进国家治理现代化，既要建设中国特色社会主义法治体系，完善和发展中国特色社会主义制度，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，又要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系，努力运用中华民族创造的一切精神财富来以文化人、以文育人。

（一）坚持以德润法、以德领法，为中国特色社会主义法治体系建设提供有力的道德支撑

党的十八届四中全会指出：“我们党高度重视法治建设，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治，取得历史性成就。”[1]65年来，在中国共产党的领导下，我国法治建设经历了一个从不健全到中国特色社会主义法律体系逐步形成和完善的伟大历程，为我国经济社会发展提供了有力的法律保障。目前，我国已经形成了以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。从“立起框架、逐步深入”到“完善框架、步步深入”再到“确立框架、全面深入”，我们党领导人民用65年的时间跨越了西方国家用几百年时间走过的法治建设历程，谱写了人类法治历史的新篇章。当然，我们也应该看到我国法治建设，既存在体系不够健全、不够科学、不够配套的问题，也存在执行不力、运用不够的问题，还存在法律伦理重视不够的问题。党的十八届四中全会已经明确提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。实现这个总目标，必须坚持依法治国和以德治国相结合。正如邓小平所指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]（p333）习近平总书记也指出：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”[1]今后，在建设社会主义法治国家的进程中，除了要做好法律的完善和配套建设之外，还要加强法律伦理建设，坚持以人民利益为根本价值追求，努力把社会主义核心价值观贯彻到依法治国、依法执政、依法行政实践中，落实到立法、执法、司法、普法和依法治理各个方面，使良好的德成为立法、执法、司法的依据和准绳，推动中国特色社会主义法治体系建设更好顺应历史潮流、体现人民意志。

（二）坚持以法育德、以法匡德，为培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观提供有力的法治保障

中华民族是一个崇德尚德的伟大民族，自古重视和追求以德修身、立业，不仅确立了“孝、悌、忠、信、礼、义、廉、耻”的为人准则，还形成了讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的优良传统，极大砥砺了炎黄子孙的思想品格，滋养了中华儿女的精神家园。当然，道德的形成发展从总体上看是一个自发的过程，道德实施不能完全依靠自觉的行动，还需要有法律的强制性。只有具有高尚情操、坚强意志的人，才能克服困难、抵御诱惑、战胜挫折，把立德、养德、尊德作为一种自觉行为。当前，随着我国对外开放的深入推进和市场经济的发展，社会上出现了形形色色丧德、离德、背德的行为和现象，对人们的价值评判标准产生巨大冲击和影响。在此背景下，只有以法律的利剑斩断一切丑恶和罪恶，才能唤起人们的良知、正义感、荣誉感，才能让温暖、诚信、和谐、友爱充满社会。党的十八大提出，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观。这与中国特色社会主义发展要求相契合，与中华优秀传统文化和人类文明优秀成果相承接，是我们党凝聚全党全社会价值共识作出的重要论断。我们应当用法律的权威来增强人们培育和践行社会主义核心价值观的自觉性，不断培育社会主义法治文化，弘扬社会主义法治精神，既把社会主义核心价值观相关要求上升为具体法律规定，又充分发挥法律的规范、引导、保障、促进作用，使知法、学法、守法成为全体人民养成良好道德和社会风尚的过程。

[1]人民日报[N].2014-10-29.

[2]闫健编.民主是个好东西——俞可平访谈录[M].北京:社会科学文献出版社，2006.

[3]［法］孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].北京:张雁深译，商务印书馆，2005.

[4]中共中央文件选编[Z].北京:中共中央党校出版社，1994.

[5]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[6]人民日报[N].2014-02-18.