论法官业绩评价体系的构建——以审判权独立运行为视角

○ 冯娇雯

法官是整个司法体系中最为重要的因素，直接维系着社会公平正义价值的实现。构建科学合理的法官业绩评价体系，对法官履行职责情况进行全面考察，给予法官及时、客观、公正的评价，并将评价结果运用于法官遴选、任职、晋升等环节，有助于激发法官队伍的内生动力，促进法官自觉提升司法能力和职业素养，从而增进人民群众对司法的信赖。对法官业绩的评价不同于一般的绩效管理，更应考虑到法官岗位的特殊性。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设，它不仅包含有人的理性和意志，而且还包含了他的情感，他的直觉和献身，以及他的信仰”[1]（P3），审判权的独立地位和法官职业所崇尚的“尊荣感和使命感”对法官业绩评价体系的构建提出了更高的要求。

一、法官业绩评价的现实困境

在构建法官业绩评价体系时，由于实验性质，加之具体实施中存在不同程度的认识偏差，使得现有法官业绩评价体系与法院实际需要相比，仍存在不小的差距。

（一）法官业绩评价标准缺位

现行的法官业绩评价机制主要在套用公务员的考评标准，从“德、能、勤、绩”四个方面进行评判[2]（P15-18），标准过于笼统，无法体现法官职业的特殊性。第一，“德”不全面。单纯用公务员评价机制中的“政德”来衡量法官，难以诠释法官道德的丰富内涵。“假如法官只有一种特质，那就是必需拥有一颗仁爱和体谅之心”[3]，公平正义的社会良知、忠于法律的责任感、对当事人的人文关怀都是法官职业道德的重要组成部分。第二，“能”“勤”趋同。法官的“能”主要包括审判实务技能、法学理论水平、司法经验积累等，审判实务技能又包括庭审驾驭能力、裁判文书制作能力、社会矛盾化解能力等。法官的“勤”可以视为迅速高效的审判作风、终身学习的敬业精神、谨慎细致的工作态度等。法官的“勤”与“能”本身是相辅相成的，不应在业绩评价体系中将两者加以区分。第三，以“量”论“绩”。许多法院将结案数和结案率列为法官考评的最重要指标。但因案件有难易之分，纯粹以结案数量来评价法官，存在一定的片面性。

（二）法官业绩评价方式主观化

实践中，许多法院会采取“民主测评”的方法，由全院干警对被考核的法官进行打分，并以分数高低作为法官业绩水平的评价依据。只有当投票人全面准确地了解被表决者的业绩状况，并且投票人本身具有客观中立性时，民主测评才是公平合理的。而现实中全院干警很难全面了解被表决法官的业绩，且极易掺杂个人好恶、关系亲疏等其他因素，民主测评结果未必能真正体现法官的业绩水平。该评价方法存在较强的主观性，对法官的人际关系处理能力提出了很高的要求，易阻滞法官独立司法理念和超然品格的形成。

（三）法官业绩评价结果运用受限

许多法院仅对庭室等部门进行考核，未开展针对法官个人的业绩评价。法官业绩评价与部门绩效管理有本质不同。法院部门绩效指标考核，以完成审判任务为主要目标，其本质是生产性质的工作任务分配。而法官业绩评价则着眼于法官个人的职业成长，需要对每位法官的工作业绩进行客观详细的记录，并予以公正评价。如果仅对部门一级进行考核，而不评价法官个人，会使得法官更多的是作为部门的人而存在，法官个人的成就仅作为部门考核的数据得以显现，“人的价值与其创造的价值相背离，必将压抑主体的积极性，降低创造主体的活动效率”[4]（P7-9），会导致法官不愿耗时耗力去钻研审判业务。同时，一些法院的法官业绩评价具有临时性、附带性，仅在竞争上岗、公务员年度考核时顺便进行。只有对每个法官的审判业绩进行科学评价，使“考核的结果与法官的晋升和奖励等联系起来，保证激励资源优先向那些业绩突出的法官倾斜”[5]（P43-45），才能调动每个法官的工作积极性和主观能动性。

二、法官业绩评价体系的基本原则

构建法官业绩评价体系，目标定位要立足于当前人民法院实际，着眼于保证现有审判激励资源的公平、合理分配，通过设定科学合理的评价标准和高效有序的评价流程，建立起完善的法官业绩评价体系。在构建过程中，应当遵循一些基本原则。

（一）尊重审判规律的原则

审判规律是人民法院审判活动各要素之间内在、本质、必然、稳定和反复出现的联系。对法院而言，审判是第一位的，管理是第二位的，二者是主从关系，审判管理必须尊重审判规律[6]（P79-83）。作为法院审判管理重要内容之一的法官业绩评价也应当充分尊重审判工作的特点，要严格按照事先制定的评价标准和程序进行，绝不能借评价之名干涉法官的独立裁判，不能对审理中的个案进行实体和程序的干预。同时，在评价项目的选择上，也要考虑审判工作实际，不能全盘移植案件质效评估体系的各项指标，不能将平均审理天数、当庭结案率等质效指标简单考核到法官个人。

（二）定性描述与定量评判并重的原则

绩效可以分为任务绩效和周边绩效。任务绩效体现员工完成本职工作的情况，周边绩效则是员工在基本职责范围以外自愿从事有利于组织或他人的活动[7]（P81），能对整个组织绩效的提高起到促进作用。法官业绩中也包含了任务业绩和周边业绩两个部分。法官的任务业绩是开展审判活动，可通过办案数量等指标进行客观量化，应采用定量评判的方式予以客观评价。而法官的周边业绩则包括承担重点调研课题、培训班授课、规范性文件起草、业务指导等其他额外工作任务。将这些周边业绩纳入评价范围，既体现了对法官智慧劳动的尊重，也能对法官主动提升职业素养产生正向激励作用。由于法官的周边绩效难以量化，应当由法官提交个人述职报告予以定性描述，再由法官考评委员会作出评价。

（三）项目合理与程序正当结合的原则

在评价项目的设计上要注重宏观性与微观性并重，宜粗则粗、宜细则细。要客观忠实地记录法官的业绩，全面展示法官的各项素质和能力。同时，要充分考虑不同审判领域、不同职级、不同岗位法官之间的差异。在流程安排上，一方面要注重程序正义，在实施法官业绩评价制度前，应当充分听取全体法官的意见；在评价体系的运行过程中，要严格依照既定规则进行；在对法官个人业绩做出评价后，应当设置异议期，允许被评价的法官自我申辩。另一方面，要尽量选择运行成本较低的评价方法，毕竟审判管理应当服务于审判工作本身，不宜给法官增添额外负担。

（四）主导正面激励的原则

法官是社会良知和正义的守护人。如果业绩评价是用于追究法官的个人责任，那将会导致法官畏首畏尾，不愿行使独立审判权，无疑将导致司法的倒退。科学合理的法官业绩评价制度则以激励为导向，其根源在于对法官的信任。“法官的自律机制是一种复杂因素的产物，荣誉是其中重要的因素”[8]（P137），通过对法官优秀业绩的肯定与鼓励，体现对法官智慧与品德的尊重，促使法官勇于审理各类新型、疑难、复杂案件，主动研究审判实践中发现的新情况、新问题，进而实现法官队伍整体职业形象的提升。

三、法官业绩评价体系的构筑模式

（一）法官业绩的评价项目

我国《法官法》第二十三条规定，“对法官的考核内容包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。”在设定法官业绩的评价项目时，要以《法官法》的规定为基准，尽量选取影响法官业绩的关键要素，强化对重点指标的考核。

1.审判工作实绩

审判工作实绩是法官业绩的重要载体，在考察审判工作实绩时，一方面要注重对质效评估数据的运用，另一方面要考虑部门差异、案件差异对审判实绩的影响，尽量根据不同审判部门设立独立的量化考核标准，进行相同岗位的横向比较。

（1）审判质量指标

审判质量包括实体质量和程序质量两个维度。实体正义表现为法官认定事实清晰，适用法律准确，裁判结果公正合法；程序正义则表现为法官保障当事人诉权的行使、司法过程的中立性等。考察二审发回改判瑕疵率、进行案件质量评查是掌握审判质量的重要途径。

二审发回改判瑕疵率是案件质量高低的集中体现。对上诉案件的发回改判率不宜直接作出评价，而应当给予承办法官申辩的机会，如果发回改判系当事人在二审中提交新证据引起，不应追究法官责任。只有当发回重审、改判的原因是原审程序违法、法律适用错误等严重瑕疵时，才能对承办法官予以适当扣分。

案件质量评查制度为考察审判质量的补充手段。因为并非每个案件都会进入二审程序，故应当按月对审判质量进行评查，对案件中存在的倾向性、普遍性问题进行通报，并要求承办法官及时纠正。对案件质量评查中发现的实体和程序问题，应当对责任人予以适当扣分。

（2）审判效率指标

审判效率要求法官迅速、快捷地解决当事人的纠纷。提高审判效率，缩短案件审理周期，减少案件拖延和积案现象，有助于实现审判工作的良性循环。办案数量和法定审限内结案率两项指标是考察审判效率的重要指标。

办案数量是展示法官业绩的重要指标。一般情况下，办理案件较多的法官往往付出了更大的努力，应当得到较高的业绩评价。但各类案件的工作量差别较大，应当在区分刑事、行政、民事案件，一审、二审和再审案件的情况下，对所在法院每类案件的人均结案数进行统计，对高于人均结案数一定百分比的法官予以加分。

法定审限内结案率是确保程序正义和防范诉讼迟延的重要制度。三大诉讼法对各类案件的审理期限都作出了详尽规定，“迟到的正义不是正义”。对法官业绩的评价应当考察其办理的案件是否存在违法超审限的现象。同时，应当对延长、中止、中断、扣除审限这“四项”指标进行定期检查，谨防隐形超审限的存在。对存在违法、违规超审限情况的法官，应扣除适当分值。

（3）审判效果指标——调撤率

调撤率，是调解率和撤诉率的统称，指在法官办理的全部民事案件中，以调解、撤诉方式结案的百分比。在尊重当事人意愿的前提下，法官作为中立的第三方进行调解工作，有利于纠纷的解决，更有利于社会和谐。将调撤率纳入法官业绩评价体系，应当注意适度原则，应以法院平均调解率为基准，对高于基准一定百分比的法官，予以加分。

2.审判业务和法学理论水平

（1）审判业务指标

审判业务指标主要评价法官娴熟运用法律的能力，主要包括庭审驾驭能力、裁判文书制作能力、解决疑难复杂问题的能力等。

对庭审质量的考核。庭审是全面展示法官审判能力的窗口。法官每年申报一个案件参与庭审考核，由法官考评委员会成员担任评委，对法官的庭审礼仪、驾驭庭审能力、对庭审程序的熟悉程度等进行全面考核，重点考察法官能否准确运用证据规则对证据进行分析认证，能否针对当事人诉辩请求归纳争议焦点，能否准确适用法律做出公正裁判。法官考评委员会在庭审结束后进行评议打分，发布庭审质量评查通报，综合分析庭审中存在的问题，并设立相应奖项，对庭审表现优秀的法官予以加分。

优秀裁判文书评选。裁判文书是法官行使审判权，依照法律规定对案件的诉讼程序和实体问题作出的具有法律效力的书面处理决定[9]（P3），是法官法律思维和司法智慧的结晶。一份合格的裁判文书应当做到制作程序合法，认定事实清晰，适用法律准确，表述证据规范，裁判理由充分。法官考评委员会应当每年组织一次优秀裁判文书评选，对优秀裁判文书的撰写人予以加分。

重大、复杂、疑难案件申报制度。重大、复杂、疑难案件，社会影响较大且案情复杂，法官在办理此类案件时，需要付出比平常案件多几十倍的努力。应当设立重大、复杂、疑难案件申报制度，由承办法官向考评委员会进行申报，考评委员会每年评定一次，对承办该类案件的法官予以加分，以激励法官勇挑重担，主动承办疑难案件。

（2）法学理论水平指标

调研能力是法官更高层次能力的体现，要求法官将司法实务中积累的经验升华到理论的高度，用于指导今后的审判实践。鼓励法官提高调研能力，是培养精英型、专家型法官的要求，也是提升法官职业素养的重要途径。应当建立调研能力评价制度，鼓励法官参加学术论文比赛、参与重点课题调研、在各类期刊发表论文，并根据论文发表等级、调研成果获奖等级对法官予以加分，同时建立专门调研人才库，对优秀调研人才予以发掘培养。

3.法官的品德和作风

法官的思想品德、工作态度和审判作风，体现的是法官的职业素养。一位优秀的法官，既要充满智慧，又要拥有高尚的品德，不仅在审判过程中需要遵守司法礼仪，保持职业修养，在日常生活中也要树立良好形象。在法官业绩评价时，应当特别注意对法官的“使命感和尊荣感”的尊重，对品格优秀的法官予以表彰。但也要注重对个别法官不良习惯的纠正，在法院监察部门日常巡查和督查中发现的问题，应当及时处理，并对责任人予以扣分。

（二）法官业绩评价的流程

人民法院应当依照《法官法》的规定，设置由院长担任主任、五至九人组成的法官考评委员会，负责对本院法官的业绩评价。法官业绩评价可每年举行一次，设定每年的某一日期为基准日，对法官在该考核年度的业绩进行全面评价。法官业绩评价体系的运行是一个连续的过程，包括法官提交述职报告、法官考评委员会组织评价、法官考评委员会作出初步评价、反馈与申辩、法官考评委员会作出最终评价五个步骤。

1.法官提交述职报告。法官按照考评要求提交个人述职报告，该份报告需涵盖业绩评价体系的全部考核项目，对办案数量、调撤率等可以量化的项目提供准确数据，对个人在该考核年度的其他业绩进行系统描述，还应当包含一份法官的自我评价。

2.法官考评委员会组织评价。在年度考核开始前，法官考评委员会应当设立临时秘书处，负责收集与法官业绩相关的素材，对审判管理系统自动生成的业绩数据予以摘取，考察法官提交的个人述职报告，对该年度裁判文书评比、庭审考核等单项比赛中获奖的法官予以加分。将经过分析的各项数据及法官个人述职报告提交法官考评委员会。

3.法官考评委员会作出初步评价。在审阅临时秘书处提交的各项材料的基础上，法官考评委员会举行法官业绩评价会议，对每位被考评的法官提出初步评价意见。

4.反馈与申辩。临时秘书处应当将法官考评委员会的初步评价意见反馈给被考评法官个人，并确定申辩期。被考评法官如果发现评价数据有误、遗漏，评价与实际不符等情况，可以在申辩期内向临时秘书处提交书面申辩意见，由临时秘书处呈送法官考评委员会复核。

5.法官考评委员会作出最终评价。在申辩期截止后，法官考评委员会发布年度评价结果，评价结果应当包括每位法官的业绩评价等级，以及法官考评委员会撰写的评语。

四、法官业绩评价结果的转化利用

法官业绩评价结果的运用是否得当，是法官业绩评价能否取得成效的关键。根据法官业绩评价结果建立法官业绩档案，并将其科学运用于法院审判管理和人事管理，能真正调动法官的积极性，实现业绩评价体系的激励导向作用。

（一）建立法官业绩档案

法官是一种高度专业化、知识化的法律职业。建立法官业绩档案，既体现了对法官独立人格的尊重，维护法官的职业自豪感和荣誉感；又体现了对法官智慧劳动的尊重，忠实反映法官的职业成长历程。法官业绩档案应当进行分级分类管理，客观反映每位法官的业务专长、能力水平，为培养专家型、复合型的法官提供选拔依据，也为法院的日常管理提供可资参考的资料。

（二）法官业绩评价结果的运用

1.将评价结果运用于审判管理和日常管理

一方面，法官业绩档案的建立有助于推动法院审判管理。既有助于法院准确把握各类案件质效数据与法官实际工作量之间的关系，从而建立科学的动态均衡分案机制，激励法官提高审判效率。同时，也便于法院及时发现审判过程中存在的问题，及时介入、及时纠正，确保审判公正、廉洁、高效。

另一方面，在法院日常管理中，可依据业绩评价和业绩档案反映的法官综合素质、技能专长、与岗位的匹配度等，有针对性地对法官进行人性化管理，尽可能将法官安排到与其学术背景、专业特长相适应的工作岗位，使每名法官都能扬长避短，真正做到“术业有专攻”，实现对法院人才资源的有效整合。同时，对业绩档案反映出的普遍性问题，法院可以安排专门的培训和指导，进一步加强法院管理的有效性和科学性。

2.将评价结果运用于法官评优评先、选任晋升

法官业绩档案客观、忠实地记录了法官的职业素养、司法能力的发展过程，为法官的遴选、任职、晋升、奖惩均提供了充分的依据，有助于敦促法官提升司法能力，树立法官优秀的职业形象。

法学家布莱克斯通指出，法官是“活着的法律宣示者”[10]（P7）。社会公众对司法的信赖及对法官的信任，很大程度上依赖于法官素质的展现。在保障法官独立审判地位的前提下，构建科学合理的法官业绩评价体系，有利于调动法官的工作积极性，促使法官主动增强自身素质，进而推动法院工作目标及长远规划目标的实现。

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