北京市社区公共服务建设的探索及启示※

○ 梁鸿飞 徐淑华

社区是社会生活的基本单元，社区公共服务是社区建设的核心内容，属于社会建设和发展范畴，其实质是社区层面上的公共服务供给问题，涉及到政府、社区、社会、市场和居民之间的关系以及社区定位、社区公共服务属性、社区公共服务供给体制机制等理论和实践问题。在目前社区公共服务普遍短缺的情况下，只有正确处理好政府、社区、社会、市场和市民之间的关系[1]（P13-15），明确社区定位和社区公共服务属性，创新社区公共服务体制机制，才能调动各方面力量参与社区公共服务建设的积极性，从而提高社区公共服务的有效供给。

北京市在社区建设中，紧紧抓住社区公共服务建设这个核心环节，把社区建设纳入社会建设系统工程中来，基于北京社区公共服务供给和需求特点（供给方面：内容丰富但不同项目之间差距较大；需求方面：居民对社区公共服务需求“大同小异”）[2]（P182-183）,通过整合社会建设资源，调动政府、社区、社会组织、经济组织和社区工作者等各方面积极性，形成社区建设合力，着力推进包括社区公共服务建设在内的社区规范化建设，在较短时间内使社区公共服务水平有了显著提高。

一、北京积极探索社区公共服务建设的基础和理念

北京社区公共服务建设是首都社会建设的重要基础，是社区管理体系建设的核心内容。北京市在社区建设中已经形成了一整套比较成熟、比较系统而科学的工作方法和体制机制，走出了一条符合城市社区发展规律和首都特点的公共服务建设新路子。

北京社区公共服务建设之所以能够取得显著成效，关键在于理念先进、方法科学、措施有力。

首先，在社区发展理念和发展模式方面，北京市把“实现好、维护好、发展好居民群众在社区的共同利益”作为出发点和落脚点，一切以群众利益为重，同时从改革、发展和稳定需要出发，坚持“多元共治、共建共享”，坚决摈弃不利于社区发展的“政社不分、居站合一”旧模式，实行“政社分开、居站分离、民主参与”的社区管理新模式[3]。

其次，在社区工作方法方面，北京市从明确社区定位着手，把社区作为社会建设的基础和落实各项公共服务的基层平台，在明确社区公共服务属性的前提下理顺政府、社区组织、社区居民等各利益相关方之间的关系，政府主要负责制定政策，提出符合社区居民需要的公共服务项目，社区组织实行科学分工，即在社区党组织领导下社区居委会管自治、社区服务站管公共服务，各司其职，各尽所能。

再次，在社区发展措施方面，北京市制定了《北京市加强社会建设实施纲要》、《北京市社区管理办法（试行）》、《北京市社区工作者管理办法（试行）》、《关于进一步加强和改进社会领域党建工作的意见》、《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》和相关配套措施（即“1+4+X”系列文件），通过创新体制机制，持续推动社区规范化建设，解决社区“提供什么公共服务”、“由谁提供公共服务”、“如何提供公共服务”、“社区公共服务应该达到什么水平”、“如何对社区公共服务进行客观评价和有效监督”等一系列问题，既维护了社区居民合法权益和社区共同利益，增强了社区自治功能，又实现了政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，提高了社区资源整合能力和公共服务能力。

二、北京市社区公共服务建设的主要内容和措施

北京市在加强社会建设和构建社会主义和谐社会的时代背景下，积极进行社区公共服务建设，以社区为依托，以社区居民服务需求为导向，以合理界分社区各方面利益关系为切入点，在推进和谐社区建设中形成的政府主导、多方参与、规范运作、协同提供、共建共享的公共服务体系。

（一）定位社区为社会建设的基础环节和落实政府公共服务的基层平台

将社区公共服务建设与以转变政府职能为核心的公共服务体系建设、社区管理体系建设、社会组织管理体系建设、社会工作运行体系建设、社会领域党的工作体系建设同步规划、统一部署、稳步推进。在社区服务中，把政务服务、公益服务和便民服务有机结合起来，实现政府公共服务进社区，形成以社区公共服务建设为核心内容、上下联动、协同推进的社区建设新格局。

（二）分开社区服务站与社区居委会的职能

使社区居委会承担起社区自治功能，而社区服务站则作为政府在社区层面设立的公共服务平台。社区服务站实行双重领导，既接受街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导，又接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。社区居委会和社区服务站两个机构合理分工，各有侧重，在社区党组织领导下在工作中协同配合，相互促进。同时，根据多元治理理念，理顺和规范社区利益关系，发挥社区社会组织、驻社区单位、社区志愿者组织和社区居民参与社区管理和服务的作用，形成以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构。

（三）以社区居民服务需求为导向划分社区服务

根据居民服务需求的属性和特点，把社区服务划分为三大类型——以“社会共识”确定基本公共服务类型，以“社区共识”确定非基本公共服务类型，以“个人偏好”确定非公共服务类型。通过划分类型，实行分类提供。明确基本公共服务范围和标准，以及政府承担基本公共服务的职责。对非基本公共服务和非公共服务，则明确由社区居民集体提供或由市场提供。创新和规范政府公共服务提供方式。通过政府购买服务、合同外包、项目委托等多种形式，逐步实现公共服务专业化、社会化和市场化，推动政府、市场和社会共同服务社区。最终目标是建立与社会主义市场经济体制相适应、覆盖社区全体居民、服务主体多元、服务功能完善、服务质量优良和管理水平较高的社区服务体系。

（四）将社区建设纳入经济社会协调发展的整体规划

建立社区建设工作统筹协调机制，加大社区建设经费投入，建立社区多元投入机制。市、区（县）社会建设部门负责政策制定和组织实施，统筹协调和监督社区建设的相关工作；街道办事处负责本辖区社区建设工作。将社区物业管理和服务纳入社区建设中来[4]（P53-59），推动社区物业服务企业支持、配合社区党组织、社区居委会和社区服务站做好社区管理和服务工作。

（五）按职业化、专业化要求加强社区工作者队伍建设

社区工作者一般要持有国家或北京市颁发的职业水平证书或执业资格证书。同时，建立社区工作者录用、考评、教育培训等各项制度。提升社区各类服务组织从业人员素质。积极吸引各类专业技术人才参与社区服务，壮大社区服务队伍。规范社区工作者的工资待遇。加强社区志愿者队伍建设，按照社区志愿者的特长组建多种类型、多个层次的社区志愿者队伍，形成功能齐全、方便快捷的社区志愿服务网络。

三、北京社区公共服务建设的意义和启示

北京市进行社区公共服务建设，无论是与北京以往的社区建设相比，还是与国内外其他大城市的社区建设相比，这个以社区公共服务建设为社区建设核心内容的新探索都更加独特而富有活力，其体制更具包容性，内涵更具丰富性，运行更具规范性，体现了首都现代社会的新特点和首都人民对于社区公共服务发展的新期待。

北京市进行社区公共服务建设探索，是社区公共服务建设理念创新、管理体制创新、治理模式创新和服务方式创新的结果。它所呈现的系统化的体制构建、规范化的治理方式、网格化的服务管理、协同化的运行保障和法制化的发展环境等特点表明，首都人民对于具有时代特征、中国特色和首都特点的社区公共服务发展规律的认识上升到了一个新高度，对于与社区公共服务发展相关的政府、社区、社会、市场和居民之间关系的认识上升到了一个新高度，对于社区定位、社区公共服务属性、社区公共服务供给体制机制等理论和实践问题的认识上升到了一个新高度。

（一）社区公共服务建设理念创新

北京市在社区公共服务建设中，结合本市实际，创造性地提出了“一分、三定、两目标”（“一分”，就是将社区服务站和社区居委会职能分开，社区服务站主要承担政府公共服务职能，社区居委会主要承担居民自治职能；“三定”，即确定社区党组织、社区居委会、社区服务站的工作任务、工作人员和工作经费；“两目标”，即建设一支专业化、职业化的社区工作者队伍，建设现代化、规范化的新型社区）的社区规范化建设总体思路，使社区作为城市首都基层公共服务平台的定位更加明确，有力地促进了首都社区公共服务建设事业发展。

第一，增强社区自治功能是最重要的制度安排之一。《北京市加强社会建设实施纲要》明确提出“以维护居民合法权益和社区共同利益为核心”，不断加强社区居民自治。《北京市社区管理办法（试行）》就建立健全居民自治机制作出了具体安排，要求从培育居民自治、完善居民自治规章、健全居民会议制度等方面推进居民自治工作的制度化、规范化。

第二，社区服务站作为政府公共服务平台设在居委会层面能够实现政府行政管理和公共服务与基层群众自治的有效衔接和良性互动，政府公共服务资源的注入可以进一步增强社区居民自我管理、自我服务能力，因为政府公共服务与社区居民自治在维护居民合法权益和社区共同利益方面目标高度一致，它们之间并不存在非此即彼的排斥关系，相反，它们在社区公共服务方面可以发挥各自优势，取长补短，相互补充，相互促进。

第三，社区居民自治是一个渐进发展过程，需要通过居民参与不断增强其自治功能来提升居民自治水平。社区服务站设在居委会层面是一种过渡性的制度安排，在条件成熟之后可以将社区服务站转变为居民广泛参与的社区社会组织，这就为进一步拓宽社区公共服务领域、增强社区自治能力和自我服务能力提供了广阔的发展空间。

（二）社区公共服务管理体制创新

北京紧紧抓住转变政府职能这个关键环节，通过创新体制机制，建立社区公共服务建设统筹协调机制和具有广泛包容性的系统化的社区公共服务管理体制，实现了政府、社区、市场、社会、市民互联互动和公共服务资源的有效整合，充分调动各方面力量参与公共服务建设的积极性、主动性和创造性。

加强政府部门之间的沟通协调是北京市推进社区公共服务管理体制创新的重要突破口。北京市在全国首开先河，成立市、区（县）两级社会建设领导小组及办公室，作为市、区（县）党委和政府议事协调机构，并以此为起点不断推进社区公共服务管理体制机制创新。这种以强化部门沟通协调、保障社区公共服务建设正常运行为目标的体制安排有效地解决了社区公共服务建设中政策落实不到位、部门相互推诿等问题。

在建立社区建设统筹协调机制的同时，北京市对社区建设的相关政策进行了全面梳理和系统整合，对国内外社区建设重要经验进行合理吸收和再创新，构建了符合首都社区发展发展需要、具有广泛包容性和可操作性的社区公共服务体系和社区公共服务管理体制机制，主要包括六个方面：一是覆盖城乡所有社区、市-区（县）-街道-社区四级联动、上下协同的社区建设领导体制；二是以社区党组织、社区居委会和社区服务站“三位一体”为特征的社区组织结构，以及涵盖社区建设所有相关组织、单位和社区居民的社区组织体系；三是政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会协同力量互动的社区治理体制和运行机制，以及社区居民自治机制、社区工作准入机制、社区资源共享机制、民意表达机制、监督评价机制；四是政府投入与社会投入相结合、无偿服务与有偿服务相结合、社会化与产业化相结合的社区事业投入和发展机制；五是政府主导、部门规划、街道组织、社会参与、社区落实的社区公共服务支持体系；六是职业化、专业化的社区工作者队伍建设体系。

系统化的体制创新使基本公共服务、非基本公共服务和非公共服务等各种服务形式都能够在社区建设中找到相应的发展定位和发展空间，充分调动政府部门、社区组织、市场组织、社会组织和社区居民等各方面力量共同参与社区建设的积极性、主动性和创造性，不断满足首都人民多样化、多层次的服务需求，不断提高首都公共服务建设水平。

（三）社区治理模式创新

北京市通过理顺和规范社区组织体系各主体之间的关系，充分发挥社区党组织作用，建立了社区党组织领导下的多元治理模式，形成了政府主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局，实现社区建设规范化，为提高社区运行效率和社区公共服务水平提供组织保障和制度保障。

社区规范化建设是推进北京社区治理模式创新的重要举措。北京市从“居站分离”入手，按照“职责明确、分工合理、优势互补、协调联动”原则，在全市城乡社区全面细化和落实“一分”、“三定”，实现社区服务站建设规范化、社区工作职能规范化、社区运行机制规范化、社区志愿服务规范化、社区工作者管理规范化、社区基础设施配置规范化、社区经费投入规范化，全面推进社区规范化建设。在此基础上建立起“一个核心、两个体系、三位一体”的社区治理模式。“一个核心”就是在社区建设中确立社区党组织在社区各类组织和各项工作的领导核心地位；“两个体系”，就是在社区服务站和社区居委会职能分开的前提下，社区居委会围绕社区自我管理、自我服务形成自治性社区服务体系，社区服务站围绕落实政府公共服务形成公共性社区服务体系；“三位一体”就是在社区党组织领导下，社区居委会和社区服务站既有分工又有协作，党组织、居委会、服务站三者分工不分家，共同推进社区公共服务建设。同时，通过社区规范化建设进一步建立健全社区多元治理机制，推动形成以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区治理结构，形成了政府主导、社区各种服务主体共同参与的多元化公共服务供给格局，为建设具有首都特点的现代化新型社区奠定坚实基础。

“一个核心、两个体系、三位一体”的社区多元治理模式是一项具有创新意义的制度安排。第一，这一社区治理模式符合我国基本国情和首都社区发展的具体实际，既发挥了社区党组织的政治优势，保证社区发展的正确方向，又克服了社区行政化和单一治理模式的固有缺陷，有利于整合社区资源，发挥各方面力量参与社区建设的积极性；第二，这一社区治理模式有利于实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，有利于提高社区运行效率，为推进政府公共服务进社区、进一步提高社区公共服务水平提供可靠的组织保障和制度保障；第三，这一社区治理模式有利于完善社区党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，推进社区居民依法直接行使民主权利、管理社区公共事务和公益事业，不断加强社区自治功能，为推进基层民主建设、提高首都现代化新型社区建设水平奠定重要群众基础。

（四）社区服务方式创新

北京市从满足人民群众多样化、多层次的服务需求出发，大力加强社区公共服务建设，在转变政府职能、推进社区管理体制机制改革的同时，不断创新社区服务方式，形成了多主体、多样化、多渠道提供公共服务的发展格局，实现了传统社区服务向现代社区服务转变。

社区服务方式创新是提高社区服务效率、推进社区公共服务建设的重要途径。国内大城市中多有以某一服务方式创新而成为一方特色的案例，北京则明显不同，既不倚重某一项创新以求单面突破，也不把创新领域限于社区之内，而是结合北京社区建设实际，在全面加强社会建设、构建社会主义和谐社会首善之区的系统工程中紧紧抓住加强社区公共服务建设这个基础环节，通过社区管理体制改革为创新社区公共服务方式提供制度保障，同时，加快推进社区信息化建设，综合运用各种新技术、新方法和新手段，加强社区人、地、物、事、组织等相关服务要素的系统整合，使社区服务能力、服务水平和服务效率不断提高。

北京社区服务方式创新是社区公共服务建设理念创新、社区公共服务管理体制创新和社区治理模式创新的结果，反映了现代社会在社区服务方式变革中更加突出社区服务人性化、多元化和民主化的时代要求。

第一，北京市创新社区公共服务建设理念，按照“一分、三定、两目标”总体思路推进社区规范化建设，在社区建立专业化、规范化的公共服务平台，实行社区“一门式”服务，打造“一刻钟生活服务圈”，大大增强了社区服务功能，体现了现代社区服务更加高效、快捷、便民的人性化特征。

第二，北京市在加强政府部门协调基础上创新社区公共服务管理体制，实现了市、区（县）、街道、社区上下协同、互联互动与资源整合，建立了具有广泛包容性的社区公共服务体系，实现了社区服务主体多元化，为社区志愿服务、慈善公益、生活服务、社区事务、文体活动等各类社会组织和社区服务组织健康发展提供了制度保障，反映了现代社区服务体制更加开放、服务内容更加丰富、服务形式更加多样、服务方式方法更加灵活的多元化特征。

第三，北京市在理顺和规范社区组织体系各主体之间关系基础上创新社区治理模式，为实现社区党组织领导下的社区自治，提高社区自我管理、自我服务和自我发展水平创造了条件，体现了现代社区服务更加注重公民权益、强调居民参与和社会责任的民主化特征。

[1]许英明，汪远航.提升城市社区金融服务的路径和机制——基于公共服务视角的分析[J].西南金融，2011，（2）.

[2]周冲.北京社区公共服务提供现状与居民需求调查[J].前线，2013，（12）.

[3]谭善勇.世界城市新加坡的社区治理模式及北京的选择[A].转变经济发展方式奠定世界城市基础——2010城市国际化论坛论文集[C]，2010.

[4]任晋锋，吕斌.北京核心城区社区公共服务设施问题及对策研究[J].现代城市研究，2012，（2）.