1898年后美国对菲律宾领土政策的决择及实践

王 胜

(南京大学中国南海研究协同创新中心 南京210093)

现代菲律宾国家的领土范围主要是由三个国际条约规定的，其中1898年巴黎和平条约奠定了菲律宾群岛范围的基本雏形。当时作为战胜方而直接参与制定和平条约的美国，自然成为勾勒、塑造现代菲律宾国家领土范围的当事者。当前，学界对美西战争后美国对菲律宾群岛的领土政策尚未着墨一二，而了解、认识美国对菲律宾的领土政策，既可以管窥美方当时决策背后的种种动机与利益较量，又可以追本溯源地廓清美国治下的菲律宾到底有着怎样的领土范围。因此，有必要对当时美国的相关政策作出系统全面的梳理与探究。

一 多种论说:战后美国内部关于吞并的菲律宾范围争论

美西战争后，美国内部在占领西属菲律宾群岛问题上尚有异议。例如，当时美国报刊《文摘》在其一份新闻抽样调查中发现，约43%的美国人倾向于吞并菲律宾，24.6% 反对，32.4% 态度犹豫［1］。反对者认为吞并菲律宾将违背门罗精神，会将美国置于列强的纷争之中［2］。然而，扩张主义者的呼声最终获得了胜利。

首先，20 世纪前后美国已经完成第二次工业革命，并由自由资本主义阶段进入垄断资本主义阶段，综合国力大为增强，迫切需要海外市场和原料产地。美国人“开始考虑他们是否已经落后于时代，也开始考虑如果不参与帝国主义冒险并且不去‘承担’随着报酬和掠夺物而来的‘白种人的负担’的话，他们是否还能保住自己的利益和市场”［3］。向太平洋地区扩张，变太平洋为美国的“内湖”，已成为美国扩张主义者的战略目标。而菲律宾作为太平洋商业扩张的桥头堡，其战略地位不容低估，正如前美国驻中国公使查尔斯·邓比(Charles Denby Jr.)在1898年11月发表文章所公然宣扬的:“我们有权作为占领者取得菲律宾，我们有权占领它们以作为对战争的部分补偿……菲律宾是我们在远东的立足点。占领它们能给予我们地位与影响，也带给我们富有价值的进出口贸易……”［4］

其次，菲律宾群岛作为商业基地极具重要性。菲律宾是太平洋的哨兵，“是通往南中国和南洋国家贸易的大门”［5］。它守卫着有着千万人口的中国、朝鲜、法属印度支那、马来半岛、印度尼西亚群岛及以南地带的贸易通道。菲律宾群岛蕴藏着丰富的煤矿资源，可以替代澳洲和台湾的矿煤供应，“鉴于菲律宾群岛位于煤层颇丰的北婆罗洲和台湾岛中间，未来矿藏发挥巨大的作用将是可能的。”［6］菲律宾还有丰富的蔗糖、黄金、铜铁、石油等大宗商品。

最后，菲律宾可以成为美国向中国扩张的“跳板”。菲律宾“不但是远东的重要基地、通往人口大国中国的跳板，而且其巨大的自然资源使得其成为一个理想的领地，因此无论从何种角度考虑，这都是很重要的。”［7］美国参议员亨利·C.洛奇(Henry Cabot Lodge)特别强调美国占领菲律宾对进一步向中国扩张的“重要意义”，他说: “杜威的胜利使得我们在东方问题中处于优势地位。”［8］一篇题为《菲律宾的战略价值》的文章认为:“占领菲律宾群岛，不仅仅是出于群岛本身的利益考虑，尽管这一点是其衡量的一部分，但更因为这能使得美国控制中国的市场。”［9］

由于上述原因，美国不愿意放弃通过战争手段获得的菲律宾。对此，时任美国总统的麦金莱有着极为深刻的表达。1899年11月21日，麦金莱宣称:“美国不能把菲律宾群岛归还西班牙，因为这对美国来说是胆怯的和不荣誉的;美国不应把菲律宾转交给东方的竞争对手德国和法国，这会招致经济损失和信誉丧失;美国也不能容许菲律宾独立，因为这将导致比西班牙统治更糟的无政府无纪律状态;美国惟一能做的就是取得全部菲律宾群岛，然后对菲律宾人民晓以基督教理想，教以西方文明。”［10］

虽然美国内部关于占领菲律宾的问题最终以扩张主义者的胜利告终，但在巴黎和约签约前，对如何确定割让的菲律宾岛屿大小或范围，却众说纷纭，莫衷一是。归纳起来，大致有如下四种论说:

1.割占吕宋岛一隅说

参与巴黎和平谈判的美国代表团成员怀特·里德(Whitelaw Reid)和主席威廉·鲁·戴(William R.Day)是这一说法的积极倡导者和忠实拥护者。1898年10月8日，代表团于巴黎就菲律宾议题咨询了旅居菲律宾累计长达18年、深谙菲律宾风土人情且著有菲律宾专述的英国人约翰·福尔曼(John Foreman)。当谈完吕宋岛与菲律宾其他岛屿之间的贸易关系后，代表团的成员之一怀特·里德紧接着询问道:“与管理单独的吕宋岛相比，管理整个群岛将会增添相当复杂与窘困的难题，你不认为是这样吗?”而当福尔曼答之以“它将会增加政府机构的规模”时，里德又反问道:“这不会增加管理整个群岛的复杂性吗?”［11］代表团的主席威廉·鲁·戴也诘问道，“你似乎并不认为它(即管理整个菲律宾群岛)是个巨大的负担?”［12］美国总统麦金莱一开始也拥护此说。

2.占领吕宋岛、米沙鄢群岛(包括班乃岛、宿务岛、尼格罗斯岛和莱特岛)和棉兰老岛说

率领美国海军亚洲分舰队一举摧毁西班牙位于马尼拉海军的美军准将杜威(George Dewgy)主张此观点。在1898年8月29日致菲律宾军政总督威斯·莱梅里特(Wesley Merritt)将军的信中，杜威表示:“菲律宾最重要的岛屿是吕宋岛、班乃岛、宿务岛、尼格罗斯岛、莱特岛和棉兰老岛。其他岛屿，要么由于定居者的性格及有限的文明程度，要么由于缺乏完整的开垦地，无论是在相对重要性，还是获得岛屿意愿的考虑下，都应忽略之，尤其是那些几乎全部为野蛮人占据的南部岛屿组群。”［13］这里，杜威认为菲律宾除了吕宋岛、米沙鄢群岛和棉兰老岛外，其余边缘岛屿均应摒弃，这不仅包括西部未加开发的巴拉望岛、民都洛岛，而且包含南部为“野蛮人”占领的苏禄群岛。

3.占领吕宋岛、米沙鄢群岛、棉兰老岛、苏禄岛和民都洛岛说

倡议此说者乃上文提及的英国人福尔曼。他认为，获取吕宋岛、米沙鄢群岛和棉兰老包括苏禄岛是必须的，但“巴拉望岛是没有价值的”， “因为该岛整个西海岸在三英里之内是不能靠近的，除非通过十分娴熟的航行。沿岸有很多暗礁，过分地谨慎航行事实上是没有用。巴拉望岛的产品也非常稀少。”［14］而西部群岛中，民都洛岛却价值连城。“他们(西班牙人)的意见是它(民都洛岛)很有价值，但他们不允许充分开发。据我所知，它是十分有价值的。我的信息源自一位朋友，一位在民都洛岛寻找商机的木料商。我知道，他向民都洛岛派遣了伐木工，并发现了上好的硬木。就他个人的判断而言，民都洛岛有大量此类的木材。”［15］

4.占领吕宋岛、米沙鄢群岛、棉兰老岛、苏禄岛和西部群岛说，即占领整个菲律宾群岛

时任美国海军部装备局局长、海军中校布拉德福德(R.B.Bradford)持如是观点。布氏从军事、经济与道义角度阐释了美国需要毫不犹豫地将整个菲律宾群岛纳入统治体系。当美方代表团成员之一的威廉·P·弗莱伊(Willian P.Frye)问及单独占领吕宋岛有何困难时，布氏回答说:“是菲律宾群岛中的其他岛屿与吕宋岛的距离。菲律宾群岛由超过400 个岛屿局簇在一块，在许多情况下，一发炮弹能从一个岛屿打到另外一个岛屿。为了说明这一点，我们以夏威夷群岛为例。假定我们占据着其中一个岛屿，其余的岛屿拥有优良港口、煤矿、有价值的产品和矿藏;再假定这些岛屿处在一个与我们有着商业竞争、不同政府架构的不友好的国家手中。那么在这种情况下，我们会失去处于隔离状态(isolation)的一切优势。”［16］

在布氏看来，西部群岛，即巴拉巴克岛、巴拉望岛、卡拉棉岛和民都洛岛，对整个菲律宾群岛的利害关系甚大。首先，西部群岛不仅扼守着进入南海的交通咽喉要道，而且岛屿上的丰富煤矿和天然的优良港口使之可以成为海军得天独厚的后勤补给地和中继站。布氏认为，一旦吕宋岛与西部岛屿群分离，“商贸需要寻找新的海峡……马尼拉不再成为群岛的商业中心……吕宋岛几乎会从各个方向遭到攻击。(我们)将会失去对周边重要战略要点的控制，失去对毗邻区水域的控制，失去对周边避难港的控制，失去对煤矿、柚木、其他有价值的木材以及南部地区生产的大麻的控制……我们将会失去整个群岛中最富有、最具产能的岛屿”［17］。其次，布氏认为，对包括西部群岛在内的整个群岛的控制是他们的道义所在。“我相信获取整个岛屿，统治他们，教化他们，尽我们最大的努力帮助他们是我们的道德义务。”［18］最后，现实的国际形势不容美国将业已通过军事手段占领的巴拉望岛拱手让出。据种种情报显示，当时四处寻找“阳光下的地盘”的德国对巴拉望岛已表现出巨大的兴趣，并有意通过购买方式获取此岛［19］。对菲律宾，“日本人的眼睛已经盯住了它们”［20］，特别是该岛一旦落入德国之手，美方即将面临着与之为邻的境地(即美方割占吕宋岛，德方占领巴拉望岛一带)，这就增加了双方发生潜在冲突的风险。鉴于上述理由，布氏认为“美国应该吞并整个菲律宾群岛”［21］。

通过以上分析，我们发现，四种有关割占菲律宾岛屿范围的方案因不同决策者从不同利益角度出发而作出了大相径庭的结论。相较而言，越是对菲律宾实际情况较为了解与认识的人，越倾向于将整个菲律宾群岛纳入美国统治之下。

二 最终决择:巴黎和约规定下的菲律宾领土范围

1898年9月29日，美西双方代表在法国巴黎正式举行和平谈判。经过两个多月的协商谈判，12月10日，双方签订巴黎和约。其中，第三款规定:“西班牙将位于以下界线内的菲律宾群岛转让给美国:此线从西至东沿着或靠近北纬20°，穿越巴士海峡航道中部，从东经118°开始到东经127°;由此处沿着东经127°到北纬4°45'，再由此处沿着北纬4°45'到达与东经119°35'的交汇处;然后由此处沿着东经119°35'到北纬7°40'，接着由此处沿着北纬7°40'到达与东经116°的交汇处;再由此处以一条直线到达北纬10°与东经118°的交汇处，并由此处沿着东经118°到达起始点。在双方交换经过批准的条约后三个月内，美方支付西班牙2000 万美元。”［22］

从此条款规定的经纬度看，美国选择了占领整个菲律宾群岛。也就是说，坚持占领整个菲律宾群岛的方案最终获得了美国最高决策层的青睐。一份致巴黎谈判代表的电报中说:“总统深信单单接受吕宋岛的割让，而将其他各岛仍旧留归西班牙统治，或留作将来争议的问题，无论就政治、商业、或人道方面立论，都是不合理的。既割让，就必须是整个群岛，否则就一岛也不必割让。后一种情形是完全不足取的，所以前一点必须做到。”［23］由此可见，美国对菲律宾的领土政策是占领整个菲律宾群岛。

巴黎和约中，根据经纬度圈定菲律宾领土范围的线后来被冠以“巴黎和约线”之名。据相关档案资料，该线极有可能就是出自海军中校布拉德福德之手。“如果划一条岛屿分隔线，在我看来，从战略角度，那些岛屿中最具价值的要属吕宋岛、民都洛岛、卡拉棉群岛、巴拉望岛和巴拉巴克岛。这些岛屿控制着所有从吕宋北段到婆罗洲进入中国南海的通道。”［24］“根据你划的线，美国将提出划分群岛西部的意见性的可能分界线。”［25］

这里需要注意的是，若将巴黎和约线以图示的形式展现，我们会发现其西侧并不像东侧那样，是一条垂直的直线，而是有三处拐点。那么这是如何产生的呢?布氏的一份问答可以对此作出解释。在回答美国谈判代表关于西部界线的提问时，布氏说:“分界线的划分是考虑到除了吕宋岛之外，尽可能少获取(岛礁)，同时维持控制相当不错的前哨战略线。”［26］菲律宾群岛“西部海岸危险礁石延伸至大海深处要甚于东部”的现实，让许多地方的航行活动变得困难重重，因此在获得能够充分保证美军战略优势的巴拉望等西部主岛屿的前提下，布氏可能作出将西部群岛周边海域危险礁石较少地划入菲律宾群岛范围内的选择。对身为职业军人的布氏而言，当时这些危险礁石毫无军事价值，相反，西部群岛的获取倒是可以“将可能毗邻怀有敌意邻居的风险降至最低程度”，尽管“从军事角度讲，不能彻底根除这一风险”［27］。布氏的这一解答或许可以看作是巴黎和约线西侧出现三处拐点的一个原因。

巴黎和约线西侧出现三处拐点的另一可能原因是，当时美方，尤其是其军方，在并不掌握西班牙管辖菲律宾群岛的确切范围情况下，为避免因错划、多划岛礁而与南部、西南部的英属、荷属婆罗洲发生边界冲突，而作出以少取为基准兼以国际上惯常地以经纬度确定边界的较为稳妥谨慎的划分方法。首先，西班牙人对自身管辖的菲律宾群岛范围缺乏清晰的认识。在美方谈判委员与美陆军准将惠蒂尔(Charles A.Whittier)的对话中，惠蒂尔提到“西班牙人显然不了解这些年他们自己所拥有的岛屿数量或人口，最后一次人口普查是非常模糊的”［28］。既然西班牙政府缺乏对菲律宾群岛辖区范围的认识和记录，那么美方人员便无法从实际统治菲律宾群岛的西班牙政府人员与文献中获知菲律宾群岛的地理边界。其次，西班牙管辖下的菲律宾群岛与南部、西南部的英属、荷属婆罗洲之间缺乏一条清晰的边界，菲律宾群岛“一些偏远的岛屿还受到周边邻国的声索，因为这些国家与菲律宾相邻一侧的领土界限还不清晰，例如南部的英国和荷兰”［29］。菲律宾群岛与南部婆罗洲之间边界模糊的事实使得美方人员在确定南部菲律宾群岛范围时不得不谨慎。总之，很可能是基于军事战略和稳妥处理与周边国家边界划分的考虑，美方在划分西部岛屿界线时要比东部谨慎得多。

由于划分菲律宾群岛范围的方案可能直接由军方人士提出，而谈判代表仅负责将拟定的草案提交会议进行磋商，因此谈判代表不一定能够完全领会、掌握军方人士在确定菲律宾群岛具体范围时的真实意图与考量因素。相反，在经过与布氏的对话后，谈判代表可能认定提交会议的菲律宾群岛划分方案已经真实表明了西班牙在菲律宾群岛的实际统治范围。军方人士在划分岛屿方案时的军事战略和谨慎考虑与谈判代表的过度自信，可能是后来巴黎和约线发生多次变动的最为重要的影响因素。

三 实践与修正:对巴黎和约下菲律宾领土界限的调整与固持

上文已述，1898年美方人员可能出于军事战略与慎重处理南部边界的考虑，在确定菲律宾群岛西部界限时选择了保守的划线方案，结果导致南部几个小岛被“遗漏”了，“(巴黎)和约线所描述的界限没有包括数个菲律宾主群岛南部的小岛，而这些小岛在1898年也属于西班牙”［30］。为此，巴黎和约线发生了两次局部外扩变动。

(一)1900年美西华盛顿条约收回卡加延苏禄岛和锡布图岛

1900年11月7日，美国和西班牙双方在华盛顿签订《美西割让菲律宾偏远岛屿条约》 (Treaty for Cession of Outlying Islands of the Philippines Between the US and Spain)。其中唯一的条款规定:

西班牙向美国割让其在缔结巴黎和约时可能拥有的、对位于该条约(巴黎和约)第三款所述范围之外的属于菲律宾群岛的全部岛屿，特别是对于卡加延苏禄、锡布图岛及其属地的权利及权利主张，并同意所有这些岛屿应全部包括在所割让的群岛之中，就像它们明显包括在上述范围之内一样。由于这一割让，美国应在本条约批准书交换后六个月内付给西班牙十万美元。此次条约将卡加延苏禄和锡布图两岛屿纳入割让给美国的菲律宾群岛。

1900年的条约说明，美国对菲律宾领土的政策是将1898年西班牙在菲律宾群岛拥有主权或管辖权的所有岛屿全部纳入自身的统治体系，“西班牙应该完全从菲律宾群岛退出，并将整个群岛转让给美国，在那里不能保留任何主权或统治权的影子”［31］。1900年条约是对巴黎和约中美方“遗漏”的1898年西班牙还拥有主权或管辖权岛屿的纠正与补充。后来1930年美属菲律宾领土再次发生变动，同样是美方将1898年“遗漏”的岛屿收归的表现。

(二)1930年美英条约收回海龟岛和茫西岛

1930年1月2日，《美英间关于菲律宾及北婆罗洲边界条约》 (Treaty Between the US and the UK concerning the Boundaries of the Philippines and North Borneo)签订。该条约以确切的经纬度规定: “分界线以北以东所有岛屿和分界线横贯的所有岛屿与岩石应属于菲律宾群岛，分界线以南以西所有岛屿属于北婆罗洲。”［32］至此，1898年巴黎和约“遗漏”的靠近北婆罗洲沿岸原属于西班牙的以海龟群岛和茫西岛命名的数个小岛——这些小岛彼时处于英国北婆罗洲公司控制之下——通过条约明确划归了美属菲律宾群岛［33］。通过1900年和1930年的两次条约，美国将1898年“遗漏”的属于菲律宾群岛的岛屿“收回”了。

(三)1928年海牙法院裁决丧失帕尔玛斯岛

前述，1898年美方在确定菲律宾边界时，并不清楚西班牙确切拥有主权或管辖权的岛屿范围，尤其是那些处于边远地区，无人居住、无西班牙派驻人员的荒芜小岛，而在菲律宾南部海域中却又广泛分布着这一类型的小岛。既然美方确定边界时存在少取岛屿的情况，那么亦有存在多取岛屿的可能性，1928年的帕尔玛斯岛(Las Palmas)仲裁案即属于这一情况。1928年4月4日，经荷兰海牙常设仲裁院裁决，1898年划入巴黎和约线之内的时为荷兰占领的帕尔玛斯岛主权应属荷兰，“帕尔玛斯岛(或米昂阿斯岛，英文名:Miangas)构成荷兰领土之一部分”［34］。

至此，经过三次岛屿增减，美国统治时期的菲律宾领土范围大抵得以确定。1930年划分菲律宾群岛南部界限的11 个坐标点，与1898年确定、1930年未改动的5 个坐标点，合计16 个坐标点，它们交相闭合而成的线构成菲律宾条约界限，又通称为“国际条约界限”(International Treaty Limits)或者简称为“条约界限”。该界限内除帕尔玛斯岛外，全部岛屿属于美属菲律宾。

美国对巴黎和约线的解释是，要将1898年西班牙在菲律宾群岛一切享有主权或管辖权的岛礁全部转让给美国。这就是说，属于线外的岛屿若证明西班牙享有主权或管辖权，那么即需将其纳入线内，反之亦然。如此的话，那些处于线外但不属于西班牙的岛礁，无疑仍将被置于线外。20 世纪上半叶，美国在菲律宾领土政策的实践表明，美方并不是一味地追求调整巴黎和约线，对该线美方也有其坚守的一面。

1933年，法国在南海制造“九小岛”事件，该事件立即引起了菲律宾的注意。前参议员陆雷彝(Isabelo de los Reyes)认为“小岛系大地震后沉没陆地之山峰，依地理形势应属菲律宾群岛”，要求总督交涉。但墨菲总督(William Francis Murphy)只是将其要求未加任何意见地转达华盛顿陆军部核办。相较而言，此时美国国务院官员的表现比较明确地表明了美国对待这些小岛的态度—— (美方)“是在关于法国占领的报道中第一次听说这些岛礁”［35］。而美国驻菲律宾海岸测量局局长称:“根据1898年美西战后巴黎和约，这些小岛已在菲律宾群岛规定海岸线之外，并非菲律宾领土。”［36］据此，我们可以认定，当时美国既秉持着适时调整巴黎和约有关菲律宾领土范围的方针，又力主严格地遵守其相关规定。

结语

综上所述，美西战争之后，美国对待菲律宾的领土政策是，要将1898年以前西班牙在菲律宾享有主权或管辖权的一切岛屿转让给美国。1898年美西双方签订的巴黎和约初步奠定了现代菲律宾国家的领土界限，出于军事战略与慎重处理南部边界的考虑，此时美方遗漏了部分南部小岛。通过1900年和1930年两个国际条约，美国成功将原本属于西班牙管辖的数个小岛收回，1928年的帕尔玛斯岛仲裁案，又将巴黎和约规定范围内的不属于西班牙管辖的岛屿排除在美属菲律宾之外，最终的菲律宾条约界限正式确定了美属菲律宾的领土范围。20 世纪上半叶美国在菲律宾的领土实践表明，美国不仅致力于调整巴黎和约线，而且还严格遵守相关条款的规定，美属时期的菲律宾领土范围成为菲律宾独立之后的国家领土基础。

【注 释】

［1］刘绪贻、杨生茂总主编《美国通史》第四卷《崛起和扩张的年代1898—1929》，人民出版社，2001年，第109 页。

［2］［5］［6］［7］［9］［11］［12］［13］［15］［16］［17］［18］［19］［21］［24］［25］［26］［27］［28］A Treaty of Peace between the United States and Spain，Signed at the City of Paris，December 10，1898，Washington:Government Printing Office，1899，p.542，p.564，p.530，p.542，p.558，p.456， p.470， p.383， p.467， p.477， p.483， p.485，p.479，p.482，p.477，p.479，p.479，p.494，p.479.

［3］〈美〉J.布鲁姆等著，杨国标译《美国的历程(下册)》，商务印书馆，1988年，第155 页。

［4］转引自《美国通史》第四卷，第106 页。

［8］［10］杨生茂、冯承柏、李元良主编《美西战争资料选辑》，上海人民出版社，1981年，第286 页、第108 页。

［20］〈美〉威廉·J.本内特著，刘军等译《美国通史(上册)》，江西人民出版社，2009年，第419 页。

［22］海洋国际问题研究会编《中国海洋领国海洋法规和协定选编》，海洋出版社，1984年，第79 页。

［23］〈美〉泰勒·丹涅特著，姚曾廙译《美国人在东亚》，商务印书馆，1959年，第530 页。

［29］Rodolfo C.Severino，Where in the World is the Philippines?Debating its National Territory，Carlos P.Romulo Foundation，the Philippines，2011，p.10.

［30］Edward M.Douglas，Boundaries，Areas，Geographic Centers and Altitudes of the United States and the Several States，Washington: United States Government Printing Office，1930，p.48.

［31］The Minister of State，Spanish Diplomatic Correspondence and Documents 1896 － 1900，Washington:Government Printing Office，1905，p.382.

［32］Guenther Dahlhoff ed.，International Court of Justice，Digest of Judgments and Advisory Opinions，Canon and Case Law 1946－2012，Martinus Nijhoff Publishers，2012，p.1134.

［33］［34］Charles I.Bevans，Treaties and Other International Agreements of the United States of American 1776 －1949，Volume 12，Washington:United States Government Printing Office，1974，pp.474 -475，p.49.

［35］Kathleen Bames，“Spratly Seizure Revives Conflicting Claims”， Far Eastern Survey， Vol.8， No.9， April 26，1939，p.109.

［36］俞宽赐、陈鸿瑜主编《“外交部”南海诸岛档案汇编(上册)》，第II (1):062、第II (1):065 号档案，台北:“外交部”研究设计委员会，1995年，第89、90 页。