新时期我国乡镇财政建设目标及路径选择

内容提要：乡镇财政是我国基层一级财政，是地方财政的重要组成部分。在全面深化财税体制改革的新时期，随着我国统筹城乡经济社会发展和城乡一体化发展的加快推进，国家大量的财政资金投向农村，财政支农资金监管任务艰巨，加强乡镇财政建设日益重要。建设乡镇财政必须按照民生型、服务型、节约型、效益型、公开性、数字型财政的发展要求，从健全机构、强化职能、改善服务、加强监管等方面着手，推进乡镇财政建设，确保乡镇财政科学理财、为民办事、服务“三农”的职能作用充分发挥。

〔收稿日期〕2015-02-26

〔作者简介〕余丽生，主任，研究员，研究方向为财政体制和财政政策。

乡镇财政是我国基层一级财政，是地方财政的重要组成部分，是农村经济社会发展的有力支撑和重要保障，对确保基层政权运转，维护农村稳定，改变农村面貌，推动城乡一体化发展等都起着举足轻重的作用。在全面深化财税体制改革的过程中，随着统筹城乡经济社会发展和城乡一体化发展的推进，国家大量的财政资金投向农村，加强农村财政资金监管，提高财政支农资金使用效益的任务艰巨，这样新时期乡镇财政的建设日益重要，乡镇财政的地位凸显，加强乡镇财政建设尤为迫切。

一、乡镇财政的认识和理解

要认识和理解乡镇财政就不得不涉及国家财政。党的十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要保障，并提出建立现代财政制度。这是对财政的科学定位，既提出了财政改革和发展新要求，又明确了财政改革和发展方向。财政不仅是国家通过“取之于民，用之于民”的分配方式对国民收入进行分配和再分配，实现资源配置优化、分配公平、经济社会发展稳定、资金使用高效的目的，而且是国家治理的基础和重要保障。而乡镇财政是我国与乡镇一级政府相适应的财政，是我国地方财政的重要组成部分，是在国家政策的指导下，乡镇政府通过乡镇财政资金的分配，加强乡镇财政资金的监督管理，有效提高乡镇财政资金使用效益，改善乡镇公共产品和公共服务的提供，实现乡镇资源的合理配置，促进乡镇经济社会发展和社会和谐稳定。

乡镇财政作为我国基层一级财政，是随着改革开放以后我国农村经济发展和乡镇政府的建立而发展起来的。1983年10月中共中央、国务院颁发的关于建立乡政府的通知精神以后，全国各地按照“一级政府，一级财政”的要求，乡镇财政陆续开始建立和发展起来。农村税费改革以来，尤其是国家停征农业税以来，我国不少乡镇财政推行了“乡财县管乡用”的管理模式，乡镇财政职能受到削弱，有些乡镇财政机构撤并、人员精简。党的十六大提出全面建设小康社会和统筹城乡经济社会发展的发展目标以后，按照全面建设小康社会和统筹城乡经济社会发展的要求，我国的公共财政加快向农村覆盖，大量的公共财政资金投向农村、农业和农民即投向“三农”，大量政府提供的公共服务从城市向农村延伸，这需要乡镇财政来管理，需要乡镇财政提供服务，乡镇财政的职能得到扩大、地位得到提升，乡镇财政获得新发展。从乡镇财政建设发展过程、所处的地位及未来发展需要分析，乡镇财政既有财政所应有的本质特性，又有乡镇财政所特有的特性，正确认识和理解乡镇财政必须把乡镇财政的共性和特性结合起来，才能科学认识和把握乡镇财政的运行规律，实现乡镇财政的科学规范发展。

1.乡镇财政是基层的财政。财政是政权的基础，是政府职能实现的保障，要保持政府的运转就需要相应的财力做保障，以确保政权的运转和政府公共职能的实现。财政和行政体制直接相关，而不同的国家行政体制是不完全相同的，西方发达国家一般实行三级行政体制，如美国包括联邦、州和地方三级，我国宪法规定我国实行中央、省、市、县、乡五级政府。根据“一级政府、一级事权、一级财权”的要求，相应有五级财政，即中央财政和省、市、县、乡财政，省、市、县、乡财政统称地方财政。乡镇财政是我国地方财政中最基层的一级财政，是为乡镇政权的运转，确保农村经济社会发展和稳定服务的，是我国财政的基础，是随乡镇政府建立以后而建立的。

2.乡镇财政是主要面向农村的财政。乡镇财政作为最基层的财政，面向基层、面向农村，主要为基层、为农村服务。财政支农支出一直是财政支出的重要内容，是公共财政的作用范围，随着我国财政实力的增强和城乡一体化发展战略目标的确立，公共财政加大了向农村的投入，而这些投入和资金的监管是乡镇财政的主要职责，一方面要服务好农业，确保“粮食直补”、“良种补贴”、“农机补贴”等财政政策的落地，巩固农业的基础地位；另一方面要服务好农村，要积极筹措资金，加大对农村的道路、村庄治理等新农村建设，改善农村的发展环境和生活条件。同时要服务好农民，建立和改善农民的医疗、养老等社会保障水平，加强对农村劳动力素质的培训，提高农民的收入水平和生活水平。乡镇财政的职能范围决定了乡镇财政主要是面向基层、服务“三农”的财政，通过乡镇财政职能作用的发挥，解决好城乡“二元”经济结构问题，以实现农业增产、农民增收、农村发展的发展目标，实现城乡均衡发展和基本公共服务均等化。

3.乡镇财政是收支不匹配的财政。收支活动是财政的基本活动，而收入是支出的前提。经济决定财政，财政反作用于经济，财政收入主要来自经济的发展。随着工业化、城市化的推进，城市作为一定区域范围内的教育、科技、文化中心，经济向城市转移、向城市的工业园区集中是必然趋势，而农村发展经济的条件差，经济基础也薄弱，相应地乡镇财政的财源和收入也少。在农村税费改革以前，乡镇财政收入主要来自农业税，农村税费改革取消农业税以后，乡镇财政的收入来源更少。而随着公共财政向农村覆盖，国家不断出台扶持“三农”发展的财政政策，需要乡镇财政安排资金或安排配套资金的支出越来越多，乡镇财政收支压力也越来越大。乡镇财政所处的位置决定了乡镇财政收支的不匹配性，甚至可以说不少乡镇财政是困难的一级财政。

4.乡镇财政是管理薄弱的财政。乡镇财政面向农村、面向基层，工作条件、生活环境相对艰苦，乡镇财政人员不稳定、流动性大是客观存在的，管理一直比较薄弱。乡镇财政建立之初，乡镇财政的管理人员主要是临时的、招聘的干部为主，随着乡镇财政的发展，乡镇财政干部的问题有所好转，一些乡镇财政增加了行政和事业编制的干部，但乡镇财政年轻化、知识化、专业化的干部少，人员素质不高、专业知识不适应比较普遍，且人员流动快，有些乡镇财政甚至存在严重的人员老化问题。和县市财政相比，乡镇财政制度不健全、基础不扎实不是个别现象，传统的、经验式的管理方式普遍存在，现代的信息化管理手段运用少，管理的基础薄弱。

5.乡镇财政是自主权小的财政。财政的自主权主要体现在收入、支出等方面。一般乡镇没有独立的税务机构，乡镇的财政收入由县级税务机构征收；乡镇一级也没有国库，财政支出主要由县级财政转移支付安排。和县级以上的各级财政相比，乡镇财政缺乏自主权。同时，由于缺乏自主权，乡镇财政一旦出现困难，解决的办法和上级财政也不一样。中央财政困难可以发行债务或通过调整中央和地方收入范围或收入分成的比例来增加中央的财政收入，以缓解中央财政的困难；省级财政和市县财政也一样，可以要求增加上级财政的转移支付或增加下级财政的上缴比例来增加财政收入，以缓解财政的困难，而乡镇财政解决困难的渠道单一，除了来自经济发展增加的收入外，主要依赖上级财政的转移支付来解决。

6.乡镇财政是发展有潜力的财政。由于乡镇财政发展的起步晚、起点低，管理的基础薄弱，发展的条件差、难度大、阻力大，这是乡镇财政发展的劣势，但同时这也是乡镇财政发展的优势，即后发优势，体现在乡镇财政发展受到的条条框框约束少，发展的潜力大，提升的空间大。只要采取科学的制度设计，借鉴和吸收县市财政的高效、规范的管理办法，结合乡镇财政的实际进行认真的消化吸收，乡镇财政能够也完全有条件、有能力在短时间内完善制度建设，提高管理水平，发展成为规范的基层一级财政，实现跨越式发展，是发展有潜力的财政。

二、新时期乡镇财政建设的目标

在全面深化财税体制改革、推进城乡一体化发展的新时期建设乡镇财政，乡镇财政赋与了新的职能、新使命、新任务。新时期的乡镇财政建设目标明确，不是原有乡镇财政简单的复制，也不是简单的修修补补，必须根据新形势、新情况、新需要重新界定乡镇财政的职能范围、作用重点，顺势而为，高起点、高标准要求乡镇财政、建设乡镇财政，以巩固财政的基础。

第一，把乡镇财政建设成民生型财政。公共财政的本质特征是为社会提供公共产品和公共服务，满足社会公共需要，实质是民生需要。按照公共财政的要求，我国的财政已向民生转型，财政支出的主要方面或者财政支出增量的三分之二以上用于民生。乡镇财政必须按照民生事业发展的要求，向民生型财政转型和发展，把职能和工作目标定位在民生服务上，为“三农”服务，为广大农村居民提供义务教育、公共医疗、社会保障等公共服务上，并根据财力的可能，不断提高公共服务水平，逐步实现城乡基本公共服务水平的均等化，消除城乡“二元”结构。

第二，把乡镇财政建设成服务型财政。乡镇财政扎根基层，面向“三农”。如果说乡镇财政建设初期是以征收农业税为重任，属于征收管理型的基层财政，而如今的乡镇财政工作目标和重点已发生根本变化，主要任务是服务“三农”，工作重点在财政支出管理上，主要职责是为群众办事提供方面。乡镇财政必须按服务型财政的要求，适应新农村建设和发展的需要，转变职能，改变工作方式，统筹安排财力，为农业发展提供支持，为农村建设提供帮助，为农民增收提供服务。

第三，把乡镇财政建设成节约型财政。按照“经济节约型、环境友好型”“两型社会”建设的要求，新形势下的乡镇财政既不是机构改革精减的对象，也不是乡镇人员分流的场所，必须是机构精简、人员精干的管理机构。一方面，乡镇财政的机构要精简，工作流程要简化，办事要顺畅，和节约型的机关相适应；另一方面，乡镇财政的人员要精干，素质要高，要懂业务熟悉政策，是政府理财的行家、能手，能兼任多岗位的工作需要，以提高工作效率和办事效率，从而把乡镇财政打造成节约型财政。

第四，把乡镇财政建设成效益型财政。财政资金是有限的，有限的资金使用的是否得当、是否合理效果是不一样的、作用是不一样的，用好有限的资金，发挥最好、最佳的效果是理财的要求。财政资金的筹集、使用、监管是财政分配活动的全过程，财政资金分配不是财政工作的结束，还必须考虑财政资金的使用，使用以后产生的效果，包括经济效益和社会效益。用好有限的财政资金是衡量乡镇财政管理水平的主要标准，乡镇财政必须从财政预算、执行、监督每个环节重视财政资金的使用效益，把乡镇财政建设成效益型财政。

第五，把乡镇财政建设成公开型财政。乡镇财政是以服务“三农”为职责的基层财政，要服务好“三农”，让政府放心、让社会满意、让百姓肯定，乡镇财政必须是公开型的财政。政策要公开、制度要公开、管理要公开，让群众知晓。也只有公开了，才能做到公平、公正，否则，“暗箱”操作是不可避免的，乡镇财政提供的公共服务就不能客观公正；也只有公开了，乡镇财政才能自觉接受乡镇人大、社会舆论、社会公众的监督，乡镇财政资金的使用才不会偏离方向，才不会浪费流失。因此，必须按照公开型财政的要求建设乡镇财政，使乡镇财政的作用得到真正发挥。

第六，把乡镇财政建设成数字型财政。理财既是一门科学，也是一门技术，科技进步为财政科学化、规范化管理提供了条件。新时期下的乡镇财政不再是传统的记账型的财政，建设起点要高，必须把现代化的管理手段运用到乡镇财政管理中。要借助信息化管理方式，和县市财政、乡镇政府和部门的信息要保持沟通，实现信息共享，使乡镇财政做到依法理财、政策执行到位。同时，要按照信息化的要求，乡镇财政必须把乡镇范围的公共服务，乡镇财政供给范围的资料库建设好，做到资料完整、数据真实，随时满足管理需要，实现乡镇财政管理的数字化。

三、新时期加强乡镇财政建设的对策建议

从乡镇财政的发展过程看，加强乡镇财政建设不是新生事物，乡镇财政已经历了30多年的发展。随着公共财政改革的深化，财政管理科学化、规范化的不断推进，农村公共服务、农村公共财政资金管理任务不断加重，这样加强新时期的乡镇财政建设不是原有乡镇财政建设的简单重复，按照全面深化财税体制改革的新要求，乡镇财政建设的职责、任务、重点必须作相应调整，以发挥好乡镇财政职能作用，适应并推进农村经济社会发展，实现城乡一体化。

1.在思想上重视，推进乡镇财政可持续发展。民以食为天。农业是国民经济的基础，无论过去、现在和将来，农业、农村和农民问题即“三农”问题始终是我国财政支持的重点，是各级政府不能回避的问题，经济社会越发展，“三农”问题越重要，政府越重视，也越有能力解决“三农”问题，而由于我国农村的广阔性和发展的不平衡性，解决“三农”问题离不开乡镇政府和乡镇财政的参与和作用的发挥。乡镇财政面向农村、面对农民，参与新农村建设、支持农业发展和服务农民增收有着举足轻重的作用，也只有更好的发挥和利用乡镇政府和乡镇财政的优势，解决“三农”问题能够起到事半功倍的效果，各级政府必须按照预算法规定的“一级政府，一级财政”要求，高度重视和加强乡镇财政建设。一方面要严格要求乡镇财政遵循“以收定支，收支平衡”的理财思路，安排乡镇财政预算，保持乡镇财政收支平衡，避免乡镇财政出现赤字或负债，实现乡镇财政的可持续发展；另一方面要求乡镇财政转变工作思路，把工作重点转移到财政支出管理上，用好财政的支农资金，实现乡镇经济社会的协调发展。

2.在职能上要强化，确保乡镇财政功能作用的发挥。在社会主义市场经济条件下，在发挥市场在资源配置中决定性作用，必须发挥好政府的作用。作为基层政府的乡镇财政，固然财政所应有的资源配置、收入分配、稳定经济、监督管理等职能，乡镇财政同样具备，同样应该拥有，无非是重点和方向不同而已。如果说乡镇财政建立之初，适应当时经济社会发展需要，筹集资金是乡镇财政主要职能的话，随着农业税退出我国财政发展的历史舞台，而乡镇政府公共服务职能的不断强化，用于乡镇经济社会发展的财政资金不断增加，乡镇财政的职能重点已从财政收入管理转向财政支出管理，从经济发展转向社会事业发展，乡镇财政的任务不是轻了而是重了，职能不是弱化了而是强化了。强化乡镇财政职能必须从支出管理着手，通过加强乡镇范围内的资金管理来强化乡镇财政的职能，使乡镇财政的职能作用得到更好地发挥。一方面要保财政资金的安全。资金安全是用好财政资金的前提，乡镇财政必须强化资源配置职能，把财政资金用到乡镇经济社会发展最需要的地方或方面，防止财政资金被截留、被挪用、被私分，导致财政资金的损失和浪费，以及资源配置的低效。另一方面要保财政资金的使用方向。乡镇财政资金包括经常性资金和项目资金，经常性资金主要满足乡镇政府经常性支出需要，用于通常说的“人吃马喂”；而项目性资金用于专门的事业发展需要，有特定的用途。乡镇财政必须强化财政资金的分配职能，用好财政资金，保障财政资金的使用方向，满足乡镇事业发展需要。同时要保财政资金的使用绩效。财政资金的分配不是财政资金使用的终结，财政资金使用效果如何，社会效益或经济效益体现在哪里，这是财政资金使用必须考虑的。乡镇财政必须强化监督职能，建立以财政资金使用绩效为核心的监督体系，加强对乡镇财政资金监督检查和绩效考核，把财政资金用在“刀刃”上、用得最有效，以实现“少花钱多办事”和“集中财力办大事”绩效目标，提高财政资金的使用效益。

3.在体制上要合理，增强乡镇财政提供公共服务的能力。财政体制实质是财权的划分，直接关系到各级政府事权的实现，“巧妇难为无米之炊”，这是客观事实，也是制定财政体制应该遵循的。在财政体制的调整过程中，上级财政始终处于主导地位，作为最基层的乡镇财政始终处于被动的地位，缺少话语权。分税制以来，为了理顺中央和政府间的财政分配关系，增强中央财政的调控能力，促进区域均衡发展，以实现基本公共服务均等化，财力向上集中是不争的事实，而随着政府职能的不断扩大，公共财政不断向农村延伸，财政的支出责任不断增加，这使得基层财政尤其是乡镇财政出现了困难。根据国家审计署对全国33091个乡镇审计，乡镇政府负有偿还责任的债务有3070.12亿元。乡镇财政不同于中央财政和省级财政，中央财政或省级财政出现困难可以发行债务或增加下级财政的上缴比例来解决困难，而乡镇财政的困难是真正的困难，难有解决办法，主要靠上级财政来解决。根据事权和支出责任相适应的原则，在乡镇财政体制设计上，为调动乡镇政府当家理财的积极性，县市财政要把财力适当向乡镇财政倾斜，尤其是向经济欠发达的乡镇倾斜，使乡镇政府的财力和事权相适应，使乡镇政府的事权得以实现，满足乡镇基本公共服务需要，实现基本公共服务的均等化。或者，县市政府适当上收事权，减轻乡镇政府的财政支出压力，也是缓解乡镇财政困难的有效方法。

4.在管理上要加强。由于自然、历史等客观原因，以及客观条件的限制，管理不规范、管理薄弱是乡镇财政的通病。乡镇财政不同形式存在管理基础的薄弱，资料不齐全；资金使用的随意性，标准不统一，操作不规范；管理制度不健全，执行不严格，有些制度形同虚设；管理手段落后，信息化水平低等问题，这些问题出现在乡镇财政管理中不是个别现象，影响了乡镇财政职能作用的发挥。随着农业基础地位的巩固和公共财政向农村覆盖的加快，以及乡镇财政从收入管理为主转向支出管理为主，乡镇政府事权的扩大，乡镇财政支出规模的增加和支出任务的加重，乡镇财政的管理必须加强，把公共财政要求的现代管理方法延伸到乡镇，提高乡镇财政的管理水平。一方面要加强乡镇财政的科学化、规范化管理水平，把部门预算、收支两条线、国库集中支付、政府采购等公共财政的管理办法在乡镇财政中全面推行，已推行的要结合乡镇财政的实际，对存在和发现的问题及时给予解决，提高乡镇财政的管理水平。另一方面要完善乡镇财政的管理制度，建立和健全乡镇财政的预算制度、资金使用绩效评价制度、财务管理制度、信息公开制度等各种管理制度，提高乡镇财政资金监管，严肃财经纪律。同时，要提高乡镇财政的信息化管理水平，把乡镇财政管理的专业化和信息化结合起来，通过信息化推进专业化，改变传统的手工和经验主义的做法，改革工作流程，提高工作效率，巩固财政管理的基础。

5.在服务上要改善，创新乡镇财政服务方式。随着公共财政向农村覆盖，国家涉及“三农”的政策多、涉及的部门也多，涉及财政、民政、农业、教育、劳动社保、卫生、计生、文化、科技、城建、土管、环保、广电等多部门。有涉农的，如“农机直补”、“种植大户直补”、“良种补贴”、“农资综合补贴”等；有涉及公共事务的，如农村低保、新农合、新型农村养老等。如何确保国家的公共政策和“三农”对接，解决公共政策落实的“最后一公里”问题，各部门都有向乡镇延伸的愿望和要求。这就要求政府必须统筹规划，做好顶层设计，以保障公共政策落地，否则，必然会出现乡镇机构设置的重复，即导致机构的重叠，职能的交叉，即不利于乡镇政府公共服务的提供，也不利于农民办事的便利，不符合政府机构改革和节约型政府建设的要求。而政府公共政策的共同特点，都涉及财政资金，由乡镇财政来统筹管理是符合财政资金管理要求的，乡镇财政应该而且必须承担相应的职责。因此，乡镇财政必须按服务型财政的要求，适应新农村建设和发展的需要，树立服务意识，转变观念，调整工作思路，改变工作方式，做好服务“三农”工作，确保政府公共政策“最后一公里”问题的解决。一方面要做好服务“三农”的基础性工作，对涉农的有关政策、制度、管理办法要公开，自觉接受乡镇人大、社会舆论、社会公众的监督，让政府放心、让社会满意、让群众知晓。另一方面统一提供公共服务，要整合乡镇行政事业服务资源，构建乡镇公共服务平台，使与财政支付关联的乡镇民生服务相关事项能够实现统一提供，形成高效、便民、快捷的“一站式、一条龙、一卡通”式乡镇公共服务新模式。

6.在机构上要健全，巩固乡镇财政发展的基础。加强乡镇财政建设要有健全的机构

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