预算治理新价值:破解良序社会生成中的理性困境

内容提要：合作共识可以增强社会的韧性稳定、提高运行效率，是现代良序社会生成的重要因子。然而，“理性困境”阻碍了合作共识的形成。在良序社会生成中，除了作为效率工具和控制工具之外，预算还可以成为合作共识和公共理性的“培育场”。通过这一“培育场”功能，预算在国家治理中体现一些新价值，可以破解“理性困境”。例如，发挥社会安全阀功能，构建韧性、可控的稳定机制；促进价值和利益整合，消除共识阙如；促进社会资本与经济资本有机融合，为发展提供新动力，等等。推进国家治理现代化，需要充分发挥预算的控制功能和培育功能，实现预算的价值理性与工具理性的平衡、统一。

〔收稿日期〕2015-05-26

〔作者简介〕陈龙，公共收入研究中心副研究员，研究方向为财税理论与政策。

一、引言

一个良序社会，既是人类孜孜不倦追求的一个目标，也是一个国家或地区持续发展的重要前提和基础。在不同的历史阶段和发展环境下，良序社会生成的条件和方式并不相同。社会是一个合作系统，现代化则是对传统社会合作系统的再造过程。自现代化浪潮席卷人类社会之后，大多数国家都走上了现代化之路。然而，正如亨廷顿所言，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱” ①。现代化在带来经济增长和物质财富增加的同时，也令一些国家饱受社会秩序混乱之苦。历史一再表明，在现代化进程中，只有物质的增长，没有与之相匹配的公共理性和现代公民意识，必然引发社会秩序的混乱。

我国正处于数千年未有之大变局的关键时期，包括经济、政治、社会等在内的复合转型仍在深化之中。我国能否跨过这一转型关键期，取决于能否有一个良好的社会秩序和稳定的发展环境、能否为转型不断注入新的动力。经过三十多年的改革，我国取得巨大成就，但利益分化、思想多元、共识阙如等现象也随之显现，诸多领域的风险不断积聚，发展的不确定性增大，对社会良性运转以及国家治理均产生了较大压力。建立一个现代良序社会，不仅是实现治理现代化的一个重要目标，而且也是促进我国进一步繁荣发展的根本保障。同时，还是实现社会资本和经济资本有机融合、为国家发展注入新动力的迫切要求。预算是一种有效的现代治理工具，具有诸多优于其他治理工具的特点。发挥其独特优势和重要作用，有利于促进现代良序社会的生成。本文将围绕如何构建良序社会这一主题，从预算的视角作以探讨，为我国良序社会的建构提供一种新的视角和思路。

二、良序社会生成的差异：控制、共识与社会整合

社会秩序是由价值内核、社会规则和社会权威等要素构成的有机整体。一个良序社会通常是指系统运转相对平稳、有序，社会矛盾和冲突得以有效抑制或化解的社会。良序社会的生成，受社会的结构状况、国家政权的组织形式和能力、合法性基础与社会认同状况、经济发展水平、外部环境等诸多因素的影响。这些因素又集中通过国家控制能力、社会认同和公众参与等三个方面体现出来。在不同的发展阶段，影响良序社会生成的因素并不相同。

（一）现代社会与传统社会良序生成的差异

现代社会之前的诸多社会形态，可统称之为传统社会或前现代社会，其良序的生成主要依赖于国家的控制力。国家的控制力是指一个国家拥有的、能够对其政治、社会、经济、文化等领域实施有效控制的综合能力。从手段上来看，这一控制能力主要包括司法与军队等系统的防护与控制（防控）能力、利益平衡能力、思想与价值的引导与控制（引控）能力等。

由于经济结构较为单一、生产力相对不发达，社会呈现出较强的同质性，因此，传统社会为了维护其稳定性，就以增强国家的控制力为主要手段，权力的合法性基础主要来自于“君权神授” ①，人们的思想较为禁锢。这种社会秩序实际上就是以霍布斯所言的“利维坦”作为根本保障，强调国家的统治效力。在天命所定、各安其事的理念下，人们往往对既定秩序持有较大的认同度，只要不出现饥荒、外力入侵等因素，社会一般都处于较为稳定的状态。但这种稳定是属于一种静态的刚性稳定，在国家政治活动中相对缺乏公众意见表达与参与。

与传统社会不同，现代良序社会的生成虽然没有脱离国家控制这一基础，但社会认同和公众参与的作用日益突出，社会秩序更加依赖社会成员之间的协调合作与社会整合，社会的稳定状况也由静态的刚性稳定转变为动态的韧性稳定。这些变化，主要由于社会的多元化、差异性和异质性所决定，并与个人权利意识的兴起和社会文明的发展息息相关。发轫于西方的现代工业文明，倡导以“理性之光”取代“上帝之光”、以“理性的人”取代“全能的上帝”，强调个体的权利与自由，使现代社会打破了传统社会封闭、单一的状态，向多元、差异、异质状态发展。同时，市场经济的发展，促使私域与公域进一步分离，逐步形成思想与价值、利益多元化的社会状况，这对原有的社会运行系统和机制产生了非常大的影响。在这种变化下，良序社会的生成需要解决两个重要问题：

一是合法性问题。自由、平等、权利等现代价值理念打破了传统合法性的基础，能否体现民意，并吸收公众参与到国家治理中，通常成为现代国家合法性的一个重要基础。因此，现代良序社会的生成，不仅需要以公共权力为基础的国家控制，而且更需要社会的价值认同、公众的意见表达以及有效参与。

二是社会整合问题。社会的分化，促使原有秩序的内在要素发生变化，传统价值观下的社会认同也日趋消解，社会的离散趋势加剧，从而影响国家的控制能力和社会稳定性。在这种情况下，社会整合状况成为影响良序社会生成的一个重要因素。实现社会整合，除了利益调节机制之外，还需要增强社会认同、共识和公众参与。一方面，认同与共识是社会稳定的内在根基和社会整合的凝聚剂。现代社会是一个多元、分化的社会，解决社会秩序各要素之间、社会主体与客体之间及其内部的矛盾，实现社会协调发展，必然要以一定的社会认同和共识为基础。另一方面，现代化带来了物质丰腴，但当物质生产能够基本满足人们的生存需要的情况下，公众更加注重自身在社会中的价值存在感和自我实现。这种需要基本上与马斯洛在《人类激励理论》提出的“尊重的需要”和“自我实现的需要”相类似。在现代社会，有效参与国家治理，不仅是公众在社会中的价值和存在的体现，也是其自我实现的一个重要方式。

总之，无论是增强国家的合法性，还是实现社会整合，都需要广泛的社会共识和有效的公众参与，这是现代社会与传统社会的良序生成的最根本的区别。

（二）转型社会良序的生成

转型社会泛指由传统向现代转变中的一种社会形态。转型社会在发展和转型中通常伴随着利益分化和阶层变动迅速、社会共识相对不足、社会潜在风险不断累积以及不确定性增大等诸多问题，其良序生成的因素既不同于传统社会，也不同于成熟的现代社会，这主要因其较为特殊的社会状态所决定。这一状态，主要是由于国家与社会、个人三者之间及其内部关系和行为边界的变动；理性的分裂与蜕变，特别是个体理性、组织理性与公共理性的冲突与偏离等诸多因素造成。社会内在要素和运行机制的急剧变化，必然影响原有社会秩序的稳定性和持续性。

由于转型尚未完成，新型的整合力量和机制也未完全建立起来，社会的平滑、协调运转遇到一定的障碍。此时，良序社会的生成需要有一个强有力的权力中心和权力体系，以对冲社会系统内在结构变化等因素导致的国家控制力下降以及所引发的诸多问题，为转型提供动力和创造必要的条件。但是，如果过度依赖权力中心和权力体系的控制力，而忽视新的社会共识和整合机制的构建，就会加大社会秩序的脆弱性和不确定性。即使此时的社会处于一种稳定状态，这种稳定也只是一种压制式、不可持续的稳定，并非动态的韧性稳定。因此，转型社会急剧变化的社会形势，对良序生成提出了更高的要求，合法性与社会整合问题也更为重要和紧迫。在利益分化中尽可能地寻求并扩大社会共识，以及适度的有效参与，成为转型社会良序生成的关键。

需要强调的是，转型社会的公众参与是一把“双刃剑”。与成熟、稳定的现代社会体制不同，转型社会须注重公众参与的形式和程度，过度参与或不当参与不仅不会带来社会的稳定，相反，会成为诱发社会失序的一个重要因素。因此，需要一种公共理性，特别是参与理性，予以制约和规范。

三、合作共识：现代良序社会生成的重要因子

自从人类社会形成以来，合作便成为社会运转永恒的主题。原子化的个人进入社会合作系统，人们的价值观和行为在塑造这个合作系统的同时，也会深受其影响。合作该秉承怎样的价值理念，以及如何形成良好的合作关系，是一个社会有效、高效运作必须解决的基本问题。而这一问题解决的程度，依赖于合作共识的广度和深度。

合作共识不同于一般的共识，而是在多元社会中人们就社会合作的基本价值理念、方式、路径等方面达成的基本共识。这就意味着作为社会合作主体的个人，虽然可能持有不同价值理念、观点和立场，但为了自身或社会的生存与发展，以合理的态度或方式，实现价值理念的理解、融合或社会合作机制的认同，以及行为方式和路径的协调等。合作共识需以相互尊重和理解为前提，并理性地考虑其他社会成员的意见。在整个社会层面达成合作共识，不仅能够增强合法性、实现社会整合，而且能够降低社会运行成本，有利于实现社会的动态韧性稳定，因而，合作共识是现代良序社会生成的重要因子。

根据共识的深度，合作共识可由浅及深地分为理解与妥协、行为方式的一般性认同、价值理念的融合与认同。显然，在这三者之中，价值理念的融合与认同，对社会稳定性和合作效率的影响最大。根据对社会秩序影响的实效，合作共识又可分为临时性共识和持久性共识。临时性共识通常是一次性的，是对某个事件或事项的产生的共识；而持久性共识，通常是以制度、规则、规范等形式体现的社会普遍共识。

合作共识虽然涉及到公共领域的各个层面，但主要围绕三个基本主题而展开：

一是合作的价值和理念。无疑，公平正义是社会合作的首要价值，但公平正义并非是一个静止不变、不言自明的概念，它具有具体性、历史性和相对性的特点，在不同的语境下有着不同的内涵，并随着人类社会历史发展进程而不断演变。不同社会发展时期、不同的阶级都有着不同的公正观和不同的判断标准。因此，对于何为公平正义，以及在社会运作中如何体现公平正义，并不存在一致的观点和判断标准。然而，这却是达成合作共识所必须解决的一个基本问题。

二是合作的组织形式以及运行机制。这是合作理念和规则的社会化和制度化的表现形式，主要解决在合作机制中社会成员的意见表达、沟通协调、权利与责任等问题。这涉及国家与社会的关系、政府的组织形式和约束机制、公众协商和参与机制等诸多方面。

三是社会产品以及公共资源的分配。这实际上是国家与社会成员以及社会成员之间关系在物质上的体现。分配的标准和结果，对于合作共识的影响最为直接。研究表明，一个分配公平合理的社会，也必将是秩序较为稳定和充满活力的社会。

合作共识可以增强社会的韧性稳定，提升现代社会的运行质量。特别是在社会转型时期，对于一些重大问题能否形成合作共识，是良序社会形成的重要基础。同时，合作共识可以积累社会资本，而社会资本又可以激活经济资本，提供经济发展的动力。在具有不同价值理念的个人、群体乃至民族之间达成社会共识，关键在于人们能够以公共理性的精神、高度负责任的态度参与到社会生活的实践中去。

四、现代良序生成中的“理性困境”

唯有理性，才能达成符合社会发展方向的合作共识。启蒙思想家曾把理性作为“袪魅”的基本工具，将其视为认识之源、价值之源。可以说，理性是构建现代社会秩序的前提和重要因素。然而，理性在发挥其积极作用的同时，逐渐出现了分裂与蜕变，并在一定程度了阻碍了合作共识的形成，从而在良序社会生成中出现了“理性困境”。这主要表现在：

一是工具理性对价值理性的宰制，削弱了个人之间合作共识的基础。价值理性和工具理性是人的理性不可或缺的两个方面。后者为前者服务，并以前者为导向；前者指引着后者活动的方向。但理性的发展，逐渐出现了工具理性对价值理性的宰制，从而忽视了人的存在意义和价值，使人被物化成为“单向度的人”，导致了社会以及人与人之间的异化。这种异化，引发了物质主义、价值缺失等社会问题，削弱了个人之间合作共识的基础。

二是个体理性与组织理性之间及其内部的矛盾和冲突，以及政府理性的异化，削弱了国家与社会之间、群体之间合作共识的基础。个体理性和组织理性往往表现为追求自身或成员利益的最大化，容易走向利己主义、功利主义。个体理性虽在一定程度上有利于公共利益的形成，但未必会导致其最大化，相反，可能形成合成谬误。个体理性和组织理性，使个人、组织过度追求各自、短期的利益，而容易忽视共同、长期的利益，显然，不利于合作共识的形成和社会的发展。此外，理性的异化，更是损害合作共识。作为一种特殊的组织理性，政府理性意味着政府应以追求公共利益为目标，然而在一些个人或部门的影响下，政府行为往往偏离公共利益最大化的目标，转而追求个人、部门的私利，造成了政府理性的异化。这一异化，加剧了社会矛盾，增加了达成合作共识的难度。

破解“理性困境”，消除理性分裂与蜕变给社会共识形成带来的负面影响，需要培育公共理性。

何为公共理性？霍布斯把公共理性归结为“上帝的最高代理人的理性”，并认为，“我们不能每一个人都运用自己的理性或良知去判断，而要运用公众的理性，也就是要运用上帝的最高代理人的理性去判断。” ①康德将“普遍的人类理性”看作是公共理性，“……而人类理性，除了在其中都有发言权的那种普遍的人类理性之外，并不承认其他裁决者” ②。罗尔斯对公共理性做出了经典解释。他认为，“公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。” ③罗尔斯又写了《公共理性观念再探》一文，对公共理性作了进一步的解释:所谓公共理性就是指各种政治主体（包括公民、各类社团和政府组织等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系之中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力。

公共理性源于国家、社会和个人的分离。这一分离，将生活领域分为公共领域和私人领域，公共领域又可分为政治生活领域和社会生活领域。基于各自的利益诉求，在每个领域的社会主体都形成了各自独特理性。公共理性实质上追求的是公共领域（公共生活）的正当、合理的价值尺度和行为标准，反映的是社会整体的利益诉求，同时，又注重对每一个公民个体之合法权益的保障。公共理性根植于个体理性、组织理性之中，并依赖于个体的理智能力和道德能力，三者既有一致性，也有一定的矛盾和冲突。公共理性有助于破解良序社会生成中的“理性困境”：

其一，公共理性可以协调、消融工具理性与价值理性的冲突。公共理性是对公共利益或社会长期利益的追求，必然更加突出价值理性的要求，使其在公共生活中对工具理性形成钳制，进而逐渐实现二者的平衡，使个人成为“真正、平衡的理性人”，为合作共识和良序社会的形成塑造“健康的个体基础”。

其二，公共理性可以协调、消融政府利益与个人及其他组织利益的不一致性或矛盾，防范政府理性的异化。公共理性的运用，意味着作为国家利益代表的政府与个人及其他组织，通过理性沟通和协调共融，并在制度的约束下，改变原有理性思维和行为逻辑中不适应公共理性要求的成分，在诸多正当利益之间寻求相对平衡。这样不仅可以在不同利益主体中实现共享、共融利益，而且可以提升政府与公众的信任关系，促进社会和谐与稳定。

五、预算治理的新价值：公共理性和合作共识的“培育场”

如何才能培育公共理性、达成广泛的合作共识？在多元社会中，仅靠道德说教难以取得预期的效果，必须通过社会公共生活的具体实践，实现价值信念的交流融合、物质利益协调，以及人的存在体现和自我实现。然而，社会公共生活的具体实践，需要一个极为有效的实践平台和体现社会合作基本主题的有效媒介，而预算恰恰符合这一要求。

（一）预算治理的新价值及体现

当前，预算在治理中的作用，更多的被当作一种效率工具和控制工具。通过政府收支的预算管理，包括绩效评价、中期预算、跨年度平衡机制以及编制和执行管理等措施，提高公共资金的配置效率和政府运行效率。同时，又可通过预算权力的配置，以及相关的管理措施，增强政府对系统内部行为的控制，防止政府理性异化，打造负责任的政府，提升其治理能力。预算的这种治理作用更多的体现为一种工具理性。

在良性社会生成中，除了作为效率工具和控制工具之外，预算还可以成为合作共识和公共理性的“培育场”，这实际上是预算的价值理性在社会实践中的体现。之所以能发挥“培育场”作用，源于预算具有优于选举等其他一些治理手段的特征，即：预算是政府与社会、公众之间以及其内部进行社会合作的信息和物质中介，具有较强的社会整合功能。作为信息中介，预算构建了政府与公众更为真切了解双向需求的桥梁。一方面，预算所反映出来的信息，表明了政府的活动范围和边界，以及公共资源配置的方向和领域，通过预算，公众能了解并监督政府；另一方面，政府通过公众对预算的意见，了解公众的需求和偏好。作为物质中介，预算通过对公共资源的配置，公众参与国家治理有了更为实在的“抓手”，满足公众的社会存在感和自我实现的需要，有利于培育公众的责任意识和参与理性，弥补代议制民主所产生的公众的政治冷漠及其他诸多弊端。以预算的信息表达与协商，实现政府和公众偏好的双向传递，在公共生活中形成一种开放的、充满活力的“意见形成”过程，使社会合作各方以理性的表达方式来代替非理性的表达方式，通过利益调节、追求激励相容（共融）与公共利益，逐渐走向公共理性，并在社会合作的价值理念、方式等诸多方面达成共识，从而在政府与社会、权力与权利、公域与私域之间形成良性的互动，为社会构筑稳定的运行机制。

通过这一合作共识和公共理性的“培育场”，预算在国家治理中体现出四方面的新价值：

一是发挥社会安全阀功能，构建韧性、可控的稳定机制。现代良序社会，并不意味着没有矛盾，而是矛盾能够得到有效释放或化解。预算的信息传递功能，使政府更加了解公众的需求和社会状况，可起到预警作用。适度有效的预算参与，可以成为释放对社会不满情绪的合法冲突机制，防止矛盾积聚，有时甚至可以起到转移或化解矛盾的作用，使社会矛盾由刚性转为柔性。

二是促进价值和利益整合，消除共识阙如。预算对公共资源配置的方向和数量，以及相应的预算决策、管理机制，不仅反映了不同利益主体间的物质利益关系，也体现了社会的基本价值理念。一个良好的预算制度，不仅可以协调公共利益、组织利益和个人利益的关系，在物质利益层面进行整合，而且可以在公平与效率、平等与自由、公权与私权等诸多方面进行有机协调，实现价值层面的整合。通过物质和价值层面的整合，可以在社会诸多领域消除分歧，形成社会共识和价值认同，从而促进社会稳定与平衡运转。

三是培育现代公民意识和能力，防范“非理性民粹主义陷阱”。现代公民意识不仅可以为现代化进程提供精神动力，而且为国家和社会的有序运转提供伦理秩序、政治秩序和法制秩序基础。国家治理现代化，离不开公众的参与。只有具有现代公民意识和能力的公众有效参与，才能推动国家治理能力的提升。否则，只具有参与的热情，而缺乏现代公民意识和能力，没有成熟的公民心态，则会陷入“非理性民粹主义陷阱”，造成社会秩序的混乱。通过预算这一中介，公众可在公共生活中得到有效锻炼，不仅能约束其自身狭隘的利己主义和物质主义倾向，促其以审慎、负责的态度，参与公共生活，而且能提高其参与公共事务管理的能力。

四是提升社会资本，促进社会资本与经济资本有机融合，为发展提供新动力。一个良好的预算制度，在打造负责任且受约束的政府、培育现代公民、促进社会整合、构筑韧性且可控的社会稳定机制的同时，必然促进社会和谐、增强社会认同和互信，提升社会资本。社会资本的提升，又会减少不确定性和交易成本、促进专业化合作，从而激活经济资本。二者的有机融合，将为发展提供新的动力。

（二）预算治理新价值在中央与地方层面的差异

一般而言，在控制功能上，无论是中央还是地方，通过预算权力的配置、编制与执行的管理、预算资金的分配及绩效考核等方式，都可增强对政府系统内部行为的纵向和横向控制，从而提高公共资源配置效率及政府运行效率，因而二者的差异并不大。但在公共理性和合作共识的培育、社会秩序建构中，由于中央与地方在与公众的关系、政府行为以及事权与责任等方面存在差异，特别是地方政府与辖区内的公众利益连接更为紧密、信息交换更为直接、合作共识的内容更为具体，因而，预算在这两个层面治理中的作用也有所不同。这主要表现在以下三个方面：

一是引导价值理念的着力点上的差异。中央层面的预算治理，应在全国范围内承担起公平正义等基本价值的引导。这主要通过收支政策和转移支付制度的设计，以体现国家在收入分配、全国性基本公共品供给以及群体、区域之间的差异等方面所持的基本理念。而地方层面的预算治理对价值理念的引导作用，与地方政府具体活动和预算行为紧密相连，更多的体现在程序以及辖区公共品受益上的公平正义。

二是影响方式和效果上的差别。中央层面的预算治理，通常面对全国的公众，影响对象广泛且个体体现不分明，因而影响较为间接。与之相比，地方层面的预算治理影响范围相对较小且较为固定，对辖区内公共理性和合作共识的培育的影响更为直接。在地方，信息传递的功能更为明显，预算在发现、汇集公众偏好以及反映政府活动和运行上更具有优势，因而地方预算公开和参与对社会秩序建构的影响更大。

三是预算治理防范重点上的差别。在中央层面，一方面，应合理界定政府与市场、政府与社会的行为范围和权力边界，重点防范政府对市场和社会正常运转的过度侵蚀、干扰，发挥三者在社会秩序建构中的积极作用；另一方面，防范个人或组织通过对预算的干预，获取不合理利益，损害社会的公平正义。而在地方，则应重点防范个人或组织通过利益输送、公共权力，改变预算行为和利益分配规则，侵犯公共领域和公共利益。

由于预算治理新价值在中央与地方层面的差异，为了充分发挥各自在合作共识、公共理性中的培育功能，在预算制度设计时，既要坚持预算的法制性、统一性，而又需要一定的灵活性，在预算公开、预算协商、预算听证以及其他预算信息表达、参与等制度上，充分考虑中央与地方的特点以及不同的约束条件和行为模式，建立差异化的制度体系。

六、结语：实现预算价值理性与工具理性的平衡、统一

预算是一种有效的现代治理工具，不仅可对政府和公众实施双向控制，提高公共资源配置效率和政府运行效率，而且能够培育公共理性、促进广泛的合作共识，在构建良序社会中发挥极为重要的作用。

近些年来，我国预算改革取得了很大进展，特别是新《预算法》的实施，在提升预算治理能力方面迈出了具有实质意义的一步。但无论是前期实施的部门预算、收支两条线、国库集中支付制度、政府采购、绩效预算等措施，还是当前正在实行的年度预算控制方式、跨年度预算平衡机制、中期财政规划、全口径预算等改革，主要都是围绕增强预算的控制功能这一目标展开的，呈现明显的“控制取向”特征。虽然我国一些地方在参与式预算、预算听证做出了一些尝试，但无论是制度设计，还是改革理念，都需要进一步改进。总体来看，我国当前预算治理的工具理性意义大于价值理性意义。

推进国家治理能力和治理体系的现代化，对预算治理能力提出了更高要求。预算的控制功能固然重要，但其在良序社会生成中的重要作用也应值得高度重视。只有二者兼顾，实现预算的价值理性与工具理性的平衡、统一，才能更好地发挥预算的治理作用。因此，未来我国的预算改革，可以按照两个路径推进：一是继续增强预算的控制功能，优化预算权力配置，深化预算管理制度变革，提升政府的治理能力和运行效率。这也是当前我国预算改革所正采取的路径。二是发挥预算的合作共识和公共理性“培育场”功能，构建预算信息表达机制、“体制内协商”与“体制外参与”有机结合的预算协商机制等制度体系，通过预算形成政府与公众的新型关系，增强政府合法性基础，构建稳定、韧性、可控的社会运行机制。这两条路径不是截然分开的，而是相互促进、相互提升的关系，也唯有二者结合起来，实现预算治理方式创新，才能更好地发挥预算的治理作用，进而增强制度自信、发挥制度优势，促进我国治理现代化。