财政如何发挥国家治理基础和重要支柱作用?

中共十八届三中全会《决定》指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并明确提出要“建立现代财政制度”。这是对财政目标定位的一个重大调整，也是对财政认识的一个重大突破。

财政何以成为国家治理的基础和重要支柱？这是由财政业务的属性和财政在国家治理中的重要地位决定的。首先，财政业务侧重价值形态管理和结构性、针对性调节特征，决定了财政既可以覆盖全部同时又便于统筹协调，具有国家治理中其他宏观调控部门或手段无法比拟的优势，进而能够有效担当国家治理的基础和重要支柱。其次，财政作为重要的政策工具和手段，通过预算收支安排调节国家治理主体各方的利益关系，通过财政税收政策调整政府与市场相关主体的关系，通过政府间财政体制的安排调整政府间关系，可以说财政本身的决策、执行运转等就直接体现了国家治理的重要内容。再次，财政是国家治理各要素运行的重要保障。不仅各项事业发展需要财政提供财力保障，国家治理的各主体、各规则、各要素的培育发展和治理机制的形成，都离不开财政相应的资金和政策保障。过去我们常讲财政是庶政之母，从这个意义上说，财政还是国家治理之母。

那么，财政如何发挥“国家治理的基础与重要支柱”作用呢？从内在逻辑来看，建立现代化的财政制度将为国家治理现代化奠定基础，而促进国家治理现代化，现代财政制度应具备以下五个特征：一是民生性，决策民来定，绩效民来评；二是法制化，多元主体要达到利益平衡，必须有法制来维持；三是公开透明，要保障人民能够参与和评价，必须公开透明让老百姓知情；四是效率化，应对资源约束和财政管理现代化还要求提高效率，这是眼睛向内化解矛盾问题的基本出路；五是科学化，要兼顾当前和长远实现可持续发展，建立稳固的财政。

具体来看，财政推进国家治理现代化需要从完善预算管理制度、建立健全税收制度体系、健全事权和支出责任相适应的财政体制等几个方面入手。在完善预算管理制度方面，要加快建立完整、规范、透明、高效的现代预算制度，通过进一步完善全过程管理、全口径管理、建立健全中长期预算管理体系来促进预算结果最优化、保证政府性财政资源全部纳入预算管理体系并解决财政的可持续发展问题。在建立健全税收制度体系方面，根据不同时期经济社会的特点和税收目标的侧重点，调整完善税制结构，优化直接税和间接税比例，逐步提高直接税比重。在健全事权和支出责任相适应的财政体制方面，一是合理划分中央和地方与事权相适应的支出责任，适度上移部分中央事权和支出责任；二是在保持现有财力格局总体稳定的基础上，结合税制改革，进一步理顺中央与地方收入划分；三是增加一般性转移支付。通过构建这样一套中央和地方事权与支出责任相适应的财政体制，实现培育地方政府为责任政府的目标，以更加积极、主动的姿态发展地方经济、保障人民生活。

(作者单位：财政部科研所财政与国家治理研究中心主任)