财政全域国家治理:现代财政制度构建的基本理论框架

内容提要：本文在“五位一体”总体布局和“四个全面”背景下，提出以“财政全域国家治理”理论框架支持构建现代财政制度，是新历史时期、新发展阶段的客观需要和财政理论与时俱进的创新命题。基于财政基础理论层面“国家分配论”、“社会集中分配论”的本质认识和“公共财政”、“民生财政”的型态认识，论述了财政是现代化“五位一体”国家治理的基础、重要支柱及全面改革的支撑，进而提出创新构建“财政全域国家治理”理论框架以服务于建立全面渗透和优化经济社会生活的现代财政制度的基本认识，强调这一框架是新历史时期客观现实需要与时俱进财政理论创新所引发的逻辑性延展。

〔收稿日期〕2015-06-29

〔作者简介〕贾康，研究员，博士生导师，华夏新供给经济学研究院院长，主要研究方向为财政经济理论与政策；龙小燕，博士，主要研究方向为财政理论与政策。

理论源于实践，并高于实践。已有的财政理论是对已有人类社会相关实践活动的高度凝结，取得了丰硕成果，并指导了现实工作。但是随着社会的演变、形势的变化，实际工作有了新任务、新要求，理论也迫切需要与时俱进地创新和突破，使理论与实践相互促进、相互适应。党的十八大和十八届三中、四中全会提出全面深化改革、全面依法治国的总目标，新一轮呼唤理论创新的客观需要正在生成，已有的财政理论需以其创新发展，在国家治理现代化的角度来指导财政实践，并促进财政工作的现代化；需要紧密结合现实生活解释财政与国家治理的确切关系，从理论上说明财政到底应在国家治理中扮演什么样的角色、处于什么样的地位、应起什么样的作用。对财政职能的认知决不能只停留在经济领域和直观的“收支平管”业务，需要满足政治、经济、社会、文化、生态五位一体全方位国家治理的全域视野。因此，我们需要加快财政理论创新的步伐，适应新的形势和新的历史任务。我们认为，在财政基础理论已有的“国家分配论”、“社会集中分配论”本质认识和“公共财政”、“民生财政”型态认识的基础上，有必要正面讨论“财政全域国家治理”理论认识框架。

一、财政是“五位一体”现代化国家治理的基础和重要支柱

（一）“五位一体”总体布局的治理要求

从改革开放之初拨乱反正明确“以经济建设为中心”；到1986年党的十二届六中全会提出“以经济建设为中心，坚定不移地进行经济体制改革，坚定不移地进行政治体制改革，坚定不移地加强精神文明建设”的“三位一体”发展布局；再到2006年党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的重大任务，“三位一体”扩展为经济、政治、文化、社会“四位一体”发展布局；再到2012年党的十八大报告提出经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”总体布局；这是我们党不断总结社会主义建设经验，面对发展中存在的问题和矛盾，不断深化对中国特色社会主义建设规律的认识，适应我国发展阶段变化、顺应人民群众万众期待、丰富治国理政理念的重大理论创新；也是不断提高驾驭全局谋求全面发展能力，不断提高国家治理的能力和现代化水平，优化推进社会主义现代化事业的实践创新。从经济、政治、文化再到社会和生态文明建设，财政这一国家政权“以政控财、以财行政”的分配体系都责无旁贷，需发挥重要的支撑和基础作用。

（二）财政是实现国家治理全方位目标和塑造现代国家的基础机制

熊彼特曾提出：财政不只是简单的技术或工具，而是塑造现代国家的利器，有什么样的财政就有什么样的国家。财政塑造着现代经济、官僚体制、社会文化与价值、国家与社会的关系，以及这个国家的人民。

在我国沿着中国特色社会主义道路进行现代化建设过程中，十八大和十八届三中全会指出要加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，在各领域全方位发展。这其中每一领域都离不开财政的参与和支持，财政发挥着重要的治理基础和支柱的作用。

1.经济领域的财政治理机制。在经济领域中，坚持发展和完善社会主义市场经济，注重把握经济增长速度、提高经济发展质量和优化经济结构等重要关系，都离不开财政的积极参与和大力支持。如把握好一定的经济增长速度服务加快发展方式转变打造经济“升级版”，尤其是在经济步入新常态的阶段，更是要稳字当头，稳中求进，就必须在财政分配中掌握好“稳增长、优结构、促改革、护生态、防风险、惠民生”的“统筹全局、突出重点、兼顾一般”的全套政策要领。资源配置中要发挥市场总体上的决定性作用，还要更好发挥政府作用，包括以财政资金和税收杠杆促进产业发展、大众创业、万众创新，做大经济蛋糕，优化产业结构、区域结构和城乡结构，促进支持、引导、调节、激励经济升级版的打造。

2.政治领域的财政治理机制。在政治领域中，注重维护国家安全、实现政治文明、促进民主法治、走向共和、长治久安，财政是坚实的基础和制度机制的先导因素。首先，维护国家政权体系正常运转，保障坚强的军事、国防力量，是安全和稳定的基本要求。没有财政资金投入军队、国防等建设这些便无从谈起。第二，实现全面依法治国的民主法治政治文明、最终走向共和，要从制度上、机制上理顺和平衡各方利益关系，政治诉求，借鉴美国“进步时代”的启示，以公众必然关切的公共资源配置机制的税收、预算和意愿表达、多重监督制度建设入手，把权力关进制度的笼子里，从源头上预防与减少腐败，维护公平正义、减少社会矛盾和纠纷，通过建立现代财政制度来增加政府透明度和公信力、提高执政绩效水平。

3.文化领域的财政治理机制。在文化领域中，要实现中华民族的伟大复兴，必须构建社会主义核心价值观体系和提高国家“软实力”，这离不开财政的重要支持。文化的发展、进步与繁荣是综合性的多元互动的系统工程。财政要在保障资金投入、实行税收优惠、完善制度机制等方面，把文化科技教育的创新发展摆在国家发展全局的核心位置，深化文化科技教育体制改革。中国的文化底蕴深厚，但现代化进程中亦遇到严峻的挑战和复杂的“去粗取精、去伪存真、推陈出新、弘扬光大”的客观需要，这一进程，关联思想的解放，社会各界、各阶层的良性互动及其与国际社会的广泛交流和启发促进，财政要以多种手段助益于政府和非政府的多元主体、国际社会的合作、交流和包容式发展。

4.社会领域的财政治理机制。在社会领域中，构建和谐社会、维护民族团结、保障社会稳定，防灾减灾，发展基层自治机制和发挥“第三部门”社会团体的作用，也都离不开财政的鼎力支持。财政在解决就业、养老、医疗、住房等民生问题中必然从“托底”和“雪中送炭”层面发挥重要的支撑作用，对于调节收入差距、促进社会公平、缓解社会矛盾、维护社会稳定和谐，起着无可替代、举足轻重的作用。此外，在积极促进发展基层自治机制和发挥“第三部门”民间组织、社会团体、公益慈善和志愿者机构的作用，填补社会服务发展的一些薄弱领域，诸如环境保护、消除贫困、落后地区的教育等，以财政引导、激励、合作机制来实现创新、融合与完善，也是不可或缺的制度安排。

5.生态文明领域的财政治理机制。在生态文明领域中，为有效防治大气、土壤、水、噪音、光等污染，保护自然环境和资源，努力建设美丽中国，十分需要财政的支持与贡献。生态文明建设是经济社会可持续健康发展的保障，正如习近平同志指出，建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。通过增加财政资金投入、完善转移支付制度和激励、引导手段，并通过资源税、环境税等税收制度的完善，可以强化重点生态建设项目、优化比价关系和节能降耗、绿色发展、低碳发展机制，建立健全资源有偿使用制度；在生态文明领域发挥财政支持生态文明建设的重要作用。这些也密切关联于促进产业升级、优化经济结构和转变经济增长方式、发挥非政府组织作用等方面，都会直接、间接地对生态保护与优化发挥重要的作用。

6.财政全域参与国家治理的重要作用以及理论认识上的应有反映。上述这些领域之间相互影响，相互作用，也凸显了作为国家治理基础和重要支柱的财政，“牵一发动全身”地链接各领域的重要作用和地位。经济领域的逐步强大，正在铸就我国在国际政治中的强大实力和地位，为我国参与全球治理、提高话语权、改善国际政治经济秩序和格局奠定坚实基础；政治稳定为经济发展和社会稳定提供环境；经济发展和政治稳定有利于促进各方关注和追求先进文化建设，以及社会“自组织”取向下的渐进成熟，以及生态文明建设水平的提高。这种全方位的系统化联系，在理论上的应有反映和框架化的清晰认知，便是如实地和鲜明地形成财政全域参与国家治理、全面渗透和优化经济社会生活的概念和分析框架。

（三）现代财政制度是国家治理体系的重要内容，其重要性在中国完成转轨中尤表现为全面改革的支撑

财政全域参加国家治理的认识，还有必要紧密联系其对于全面改革的支撑作用来加以理解。国家治理体系是一整套管理国家的制度安排，而中国正在经历历史性的制度转轨即全面改革，现代财政制度既是其中重要的组成部分，又是对于全面改革的引领、配套和支撑。美国“进步时代”给予了我们重要的启示。美国建国近一百年时经历了“进步时代”（1880—1920），堪称二次建国，这是美国历史上制度演进最为重要的时期之一。正是在这一时期，美国建立了现代国家的一系列制度基础，特别是建立现代财政制度。在收入方面，引入了个人所得税和公司所得税；在支出方面，建立了现代预算制度。从收入和支出两方面改革，确立了调节收入分配的法定机制，同时把“看不见的政府”变为“看得见的政府”，大大增加了政府活动的透明度，有效地遏制了腐败行为，改善了政府与民众的关系，缓解了社会矛盾，优化了提高国家能力的制度条件。实践证明，现代财政制度是国家政治体制中最重要的组成部分，其重要性不亚于、并匹配于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。改革财政制度其实是政治改革的最佳切入口，因为它是低调的，不会过分提高人们的期望值；也是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；更是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。美国进步时代实际上解决了不被表述为“政治体制改革”的相应政治改革历史任务及全面改革“大局奠定”的重大问题。

当前在我国推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，深化政治体制改革和实质性推进全面改革的难度有目共睹，但在渐进改革“路径依赖”制约下，也并非没有加以推进的空间，如果清晰认识，现代财政制度是国家治理体系的重要组成内容，把建立科学合理的现代财政制度放在突出的重要位置，从依法治国原则下建立现代意义的税制和预算制度入手，势必实质性地涉及从经济改革到政治改革、社会改革的一系列“冲破利益固化藩篱”的配套改革，引出全面改革的命题与一系列相关推进步骤，同时也会在财政分配中一并处理支持改革的公共资金“成本垫付”，从而达到建设国家治理体系，提高国家治理能力的效果，使全面深化改革得到十分重要的全面支撑。

（四）财政是国家治理的重要经济手段和经济发展的助推器

要实现国家治理的目标，主要应该采取什么样的手段？在坚持和完善社会主义市场经济的道路上，决不能以行政手段为主，而应更多采取经济手段、法律手段，这样才有利于理顺政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。国家政权运用政治权力，拥有法定征税权和以非税方式取得收入的权利，进而运用所收入的财力履行国家治理职能，这一过程中可通过财政投向、税收杠杆等经济手段，体现国家治理的各种意图和政府活动的范围、方向、重点与政策要领，维护市场统一，弥补市场失灵，优化资源配置，促进社会公平，实现国家长治久安。运用财政政策工具中与市场兼容的重要经济手段，在体现国家意图过程中还可以起到引导企业和社会主体参与的作用，放大财政投入绩效。这样通过经济手段来治理市场经济，既维护了市场的公平统一，又在体现国家治理意图时通过财税杠杆起到“四两拨千斤”的乘数效应和放大效应对经济发展起到助推器、促进器的作用。

（五）依法治税、依法理财体现国家治理能力的现代化水平

在完善立法、科学制定税收法律和非税收入制度，以及建立和完善现代预算制度之后，合乎逻辑地可以在依法治税、依法理财方面体现国家治理应具有的现代化水平和能力。包括在以财政为重要配套条件的公私合作—政府与社会资本合作机制（PPP）的发展中，如没有依法治国、依法理财的理念与制度，将寸步难行，PPP机制创新将带来法治建设和融资、管理、治理模式“全面法治化”的积极催化作用。在日常财政收支管理的运行中，“钱从哪里来，用到哪里去”，客观地要求法律规范、公众监督、进而以“依法理财、民主理财、科学理财”的机制提高财政资金运行绩效，追求公共利益最大化。不仅一般收支预算如此，国有资本经营预算、社会保障预算和基金预算，莫不内在要求这样的法治与规范。因此，构建依法治税、理财的现代财政制度的过程，也就是推进国家治理体系与能力现代化的过程。

（六）行政运转、社会管理、生态保护都要求财政后盾支持

行政运转是保障国家治理、履行政府职能的重要基础。确保行政运转正常、政令畅通，财政是重要基础和坚强后盾。同时，财政还以其管理监督功能规范行政事业单位财务行为，促使行政事业单位提高资金使用效益，支持和保障行政事业单位完成其各项工作任务。

社会管理是政府和社会组织对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。在现代国家治理框架下，我国迫切需要发展和创新社会管理组织与模式，改进社会治理方式，提高社会治理水平，促使人民安居乐业、社会安定和谐有序。要在党的领导下鼓励和支持社会各方面对于社会生活相关问题的充分沟通和积极参与，激发社会组织活力，实现政府调控和社会自我调节、居民自治良性互动，财政须发挥扶持、引导的重要作用。

加强生态保护既是我国粗放式发展中矛盾凸显带来的反思与改进，也是国际社会应对气候变化和资源环境危机因素的重要对策，事关局部与全局、当前与长远、人与自然和社会的共同发展。保护生态环境，财政要以财力后盾，支持促进环保产业发展，建立和完善环境税收体系、发展健全生态补偿机制、资源有偿使用制度，并配合产业结构调整、低碳绿色和循环经济发展等，积极优化相关财政政策。

总之，以上理论分析从各个角度综合地表明：财政与整个国家治理全面对接，财政的理论其实就是治国理论，财政学其实就是治国之学，财政运行必须全域地介入于、渗透于和服务于国家治理。

二、创新构建“财政全域国家治理”理论，服务于建立现代财政制度

基于前面的考察分析，可以在此进一步展开认识创新构建“财政全域国家治理”理论框架的必要性和现实意义。

（一）财政基础理论层面需要以“财政全域国家治理”为基本框架，实行与时俱进的创新

随着时代、发展阶段等因素的变化，财政基础理论也应与时俱进，不断丰富、完善和创新。在十八大确立的“五位一体”总体布局和“四个全面”导向的历史背景下，财政基础理论层面客观需要以“财政全域国家治理”为正面表述与基本框架来创新。“财政全域国家治理”理论是将基础理论研究成果与实践紧密结合的认识框架和对于财税配套改革与制度建设基本目标的理性支撑。

财政的职能，根据在财政基础理论层面的分析认识，必然紧紧围绕和渗透国家治理的体系及其运行，成为基础和支柱。在“五位一体”框架下，财政收支与政策导向及理顺政府间事权与支出责任等深化改革任务，都是国家治理的问题。与财政职能履行相关的制度机制的健全和完善，关联全面体现国家治理意图的分配活动，以及国家治理的全域与全过程。

因此，对于财政的制度体系和运行机制，客观上应在促进深化财税改革和促进深化全面改革进程中，以“财政全域国家治理理论”为支撑，致力于不断建立健全和完善全面渗透和优化经济社会生活的现代财政制度，不断完善财经法律制度体系，用制度创新与有效制度供给来丰富和完善国家治理体系，推动国家治理能力提升的现代化进程。

现代财政制度是一整套、一系列相互协调、相互关联的财政制度的体系，包括现代预算制度、现代税收制度、现代政府债务管理制度、现代国库集中收缴和集中支付制度、现代转移支付制度、现代政府采购制度、现代国有资本管理制度、现代财政支出管理制度、现代财政监督制度等等覆盖财政活动所有领域的制度总和。当前迫切需要结合全面改革的顶层设计与财政改革与发展中的“问题导向”，重点推进现代预算制度、现代税收制度改革，理顺政府间事权与支出责任关系体制，创新财政投入机制，切实提高财政管理及依法理财的能力与绩效等。

（二）支持建立现代预算制度

现代预算制度是现代财政制度的核心载体，因而是建立现代财政制度的关键环节，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。十八届三中全会对改进预算管理制度，做出了明确要求：实施全面规范、公开透明的预算制度。修订后自2015 年1月1日起施行的新《预算法》，被视为调整预算关系和规范收支行为的“经济宪法”和“宪法性法律”，是我国财政领域的基本法律制度，是发挥和实现财政全域国家治理功能的重要制度保障。新《预算法》对于完善政府预算体系，逐步实行全口径预算，建立跨年度预算平衡机制，规范地方政府债务管理，完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化，硬化预算支出约束，健全透明预算制度等实现了重大的立法进步，标志着我国向建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实步伐。

在今后的预算工作中，要不断吸引和扩大相关主体参与预算编制，包括各级政府财政与其它部门单位以及人大、政协和社会公众的参与，增加预算编制的时间，扩展预算视野，充分地在预算编制环节展开多方博弈和论证预算编制内容的合理性，只有这样，才能不断提高预算编制能力，科学合理地安排预算内容，在全面体现国家治理五位一体战略布局下合理统筹配置财政资金，进而才有利于预算执行过程中保持法律严肃性。同时，要实现全口径预算，逐步编制跨年度预算，实行财政中期规划管理，引入权责发生制和建立政府财务报告制度与报表体系。在预算执行中，要硬化预算约束，强化预算法律效力，增加预算透明度。此外，加强预算监督，注重执行实效和构建绩效预算。

三中全会和新《预算法》为建立和完善现代预算制度，指明了方向并奠定了坚实基础，今后，还应根据实际情况和工作进度，逐步修订新预算法实施条例、研究制定与现代预算制度相关的转移支付制度、政府债务管理制度、政府综合财务报告等方面更为详尽的规章制度等等，逐步形成一整套较为完善具有权威性、严肃性、可操作性的现代预算制度。

（三）支持建立现代税收制度

现代税收制度是在“税收法定”原则下解决政府履职的主要财力“钱从哪里来”的基本制度安排，成为现代财政制度的重要基础，是国家依靠政治权力而体现国家治理意图与调节导向的重要手段。经过多年税制改革，我国已建立了多税种、多环节的复合税制，初步形成了现代税收制度的框架体系。但在实际税收收入中，流转税仍占绝对主体地位。在全部税收收入中，流转税（包括国内增值税、国内消费税、营业税、进口货物增值税和消费税、车辆购置税等）与直接税（包括企业所得税、个人所得税等）税收比例大致为70∶30。而且，各类企业（包括国有企业、集体企业、股份合作企业、股份公司、私营企业等）与自然人（即非企业）缴税比例大致为90∶10。

这说明，在我国流转税成为实际生活中名副其实的绝对主体税种，与国际经验表明的现代税制的结构特征尚存在较大差异，同时也反映出现阶段我国税收制度建设与税收征管改革中存在的一系列“顺周期调节”、“再分配功能薄弱”等问题。因此，中国税制体系的现代化还需长期深化税制的改革，在现代税收制度建立和完善过程中，应坚持以下原则：

一是在税制建设与改革中，税种设置要体现国家治理战略利益，优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平和国家长治久安的目标。在逐步提高直接税比重、改进各个税种具体设计的改革进程中，税收负担需要动态合理化，税率制定要具有专业水准和公众可接受性。同时要统筹把握税收收入、国债收入等与预算支出的平衡关系，兼顾国家、企业、个人相关各方主体战略利益与发展诉求。

二是税收法定，立法先行，动态完善。我国目前18个税种中，尚只建立了《企业所得税法》、《个人所得税法》和《车船税法》三部法律，其他税种主要通过相关行政规章、暂行条例或规范性文件的形式来制定，法律层级较低，有待积极推进税收相关法律体系的建设和完善。

三是依法治税，引导诚信纳税，降低税收成本。在合理制定和完善税收立法的基础上，需依法征税，严格执法，并积极引导纳税人诚信纳税，进一步完善相关征税基础设施建设，建立各级政府间对企业和个人相关信息共享机制，提高企业或个人违反税法偷逃税款的成本或代价，加大惩处力度。

（四）支持理顺政府间财政关系，建立事权与支出责任相适应的财政体制

国家治理离不开中央政府和地方各级政府间的体制协调与共同努力。中央政府主要负责国家治理顶层设计、战略部署等；各级地方政府则是国家治理战略安排在各辖区范围内的重要执行者、推广者、落实者，要保证国家政令能够统一畅通、及时上传下达，在中央政府与广大人民群众、企业、社会组织等主体之间形成重要的桥梁和纽带作用。建立分工合理、权责一致、运转高效、法律保障的国家权力纵向配置体系与运行机制，是形成合理的行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。

因此，要以财政分配和政府间财政体制合理化为依托，正确处理好中央与地方政府的关系，这既关乎国家治理战略意图的实施，又关乎社会大局的稳定与发展。纵观我国历史，经历了“天下分久必合、合久必分”的发展过程。除外来入侵因素影响外，中央与地方的关系问题也是重要的影响因素，无论是地方实力太强而产生群雄割据、诸侯争霸问题，还是地方实力太弱治理太差而产生民生凋蔽问题，都无法实现长治久安。在现代市场经济和构建和谐社会框架下，理顺中央与地方及地方政府间财政关系，是促进各级政府更好履行治理职能的重要基础和保障。十八届三中全会明确提出要发挥中央和地方两个积极性，建立事权和支出责任相适应的制度。事权就是各级政府履行国家治理职能开展具体相关事务、事项、工作的权力。事权按不同政府层级分中央事权、地方事权、中央委托地方事权、地方政府之间上级对下级政府委托事权等等。支出责任就是政府在履行国家治理职能的过程中，对承担的具体事务、事项、工作有责任应提供或筹措必要的经费或资金并实施支出管理，以保障其事权事务等工作的顺利完成。事权和支出责任相适应就是各级政府承担的事权要有合理、清晰的界定，并有与之相匹配的经费或资金对应，尤其是在各级政府发生委托事权的过程中，做到经费或资金的责任主体同时转移、拨付相应的经费、资金，以保障事权或委托事权的顺利完成。事权和支出责任相适应的一个重要前提就是，先把各级政府的事权划分明确清晰，而且最好是以法律制度的形式予以明确、确认。事权划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑，是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。事权清晰，才可以明确履行事权的责任主体，事权的主体明晰了，才可以明确主体所具有的支出的责任，形成了预算科目相对应的具体、可问责的支出责任。如果把事权委托给下级承担，应把相应的资金同时拨付或转移支付给下级使用，使事权的受托方，不仅接受事权，同时也接受开展此项事权的经费和资金。

为合理调动地方政府的积极性，一是要清晰合理地让事权与支出责任相适应，这样即使地方是受托方，接受上级事权委托，也能够有保障地使相关事权的资金同时被委托，事与钱对应，完成相关事权得到资金的保障。二是要给予地方政府或下级政府在国家治理框架下政府间财政分配关系的一些必要的参与决策权力。因方地方有地缘优势、信息优势、执行优势、效率优势、监督优势等，给予其一定的参与决策权，有利于发挥地方诸多优势，并且提高中央和地方乃至整个国家的治理能力。

（五）支持创新财政投入机制，发挥财政资金引领带动示范效应

国家治理内容丰富、事项繁多，财政作为国家治理的基础和重要支柱理应实施财政全域国家治理，这对财政来说，既是光荣的责任也是持续的挑战。财政管理的一个最佳境界，就是在以财理政、实施财政全域国家治理的过程中，发挥“四两拨千斤”式的杠杆撬动和引领作用，使财政贯彻国家治理意图的资金分配产生乘数效应和放大效应，使财政资金所到之处，能够带动社会、民间的许多资金，所向披靡，共同实现国家治理的意图，达到“共赢”的结果。为此，应积极创新财政投入机制和方式，优化财政资金运行机制，重视和促进包括政策性金融等在内的财政与金融的结合，大力示范和推广公私合作——政府与社会资本合作机制（PPP），来带动社会资本，提高财政资金使用效率，发挥财政资金的引领带动示范效应。例如，财政扶持产业发展的投入方式可从直接投入转向部分间接投入，通过建立基金、风险池、提供担保等方式，政府引导叠加市场化运作模式，来吸引市场主体共同参与扶持和促进产业结构优化发展，从而既有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，又有利于提高财政投入杠杆效用。

（六）支持提高财政管理能力，强化现代财政制度执行能力和提升其绩效水平

财政管理能力是落实现代财政制度体现治理能力、执行能力水平高低的关键所在，是执行财政制度、落实财政政策的“最后一公里”事项。没有财政管理水平，一切制度和治理目标都会流于空谈。各级政府和财政部门在多年的工作实践中，已积累了丰富的财政管理经验，但在我国制度安排规范化、法治化不断完善的进程中，面对经济形势发展变化中产生的新问题，还要进一步创新和提高财政管理能力，特别是财政制度与政策因地制宜的执行能力，狠抓财政制度和财政政策诉求的落实。

三、结语

“财政全域国家治理”理论框架，是新的历史时期下与时俱进的客观现实需要财政理论创新所引发的逻辑性延展，实际工作中，其指向则是从我们过去早已有所认识的“跳出财政看财政”、“财政服务全局、支持长远”和以“生产建设财政”、“经营管理财政”和“公共财政”等的转型递进向进一步构建“现代财政制度”的认识升华，使理论认识更好地指导实践，进而有力地促进全面渗透和优化经济社会生活的现代财政制度建设、加速国家治理体系和治理能力的现代化、支撑全面改革和全面依法治国。“财政全域国家治理”的正面表述，也合乎逻辑地有利于确立财政部门和财政工作者的全局意识、创新意识和服务大局的担当意识，形成应有的战略思维和战略实施能力。

因此，我们认为，“财政全域国家治理”理论是与新的历史时期、新的时代背景，即“五位一体”总体布局和“四个全面”顶层设计框架相适应的财政理论创新，是对接财政改革与发展中“问题导向”的制度和机制创新建设的现实需要。当然，以“全域”的正面表述更好地形成广阔的视野与研究对象之后，这一理论框架还需要不断地研讨、完善、丰富并经历实践的进一步检验。