推进党内选举制度改革的若干思考

○ 罗 睿

制度建设对于党内选举来说至关重要，因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[1]（P333）。同时，制度建设也是一个系统工程，必须协调、配套。否则，会相互冲突，或者难以保障制度的实施。

一、目前党内选举中存在的问题

（一）党内选举制度建设不配套

其一，党内选举制度与党内干部调配制存在冲突。干部调配制度是在委任制基础上形成的，是一种变相的任命制。选举制和任期制在党内制度中并存,这无疑存在冲突。经由选举而产生的职位一定是有期限的，如果可以随意调配，没有一定的任期限制，那么选举的意义也就不存在了。

其二，弹劾罢免制度尚未建立。弹劾罢免制度是选举制度的必然延伸和必要补充。只有在党内建立弹劾罢免制度，才能使选举产生的不称职的党代表或领导人及时得到调整。

其三，党内选举监督制度尚未健全。目前，只存在宏观层面上的制度规定，没有成立专门的党内选举监督委员会，要监督的内容及违纪行为的惩罚办法也有待进一步明确。。

（二）党内选举程序不健全

党内选举程序，是构成党内民主程序中最重要的环节。主要包括：选举单位的划分、候选人提名程序、候选人介绍程序、填写选票进行选举以及公布选举结果和确定当选人。但这些程序不但缺少细密、完备的形式与方法，而且缺少科学、严密的秩序排列。

一是在候选人的提名上，《党的基层组织选举工作暂行条例》、《关于党内政治生活的若干准则》等都规定代表候选人名单必须经过充分酝酿讨论，根据多数人意见确定。但在实际执行中，党员干部的提名权只掌握在各级党的委员会，很难反映多数人意志。

二是在从“初步人选”到“预备人选”，再到“候选人”，最后到选举“代表”的过程中，存在着很多环节。这些候选人是经过了多次“组织程序”定下来的，所以其基本上体现的是组织的意图。

三是由于没有严格遵守选举程序，导致“多数党员的意见”经过繁杂的程序后被虚化，而最大程度地反映了组织的意图。选举时，虽然差额比例是能够按规定进行的，但候选人提名大体上只是对上届党委提名经过上级党委批准后名单的确认，再加上选举的“陪选”现象，使一些选举程序被虚化。

（三）差额选举范围和差额比例过小

依据党内选举有关条例规定，目前实行差额选举的主要有:党中央委员及其候补委员、中纪委委员；地方各级党委委员、候补委员和常委；地方各级纪委委员和常委；基层党委员会、总支委员会、支部委员会和纪检委员会的委员；经上级党组织批准设立的党的基层党委常委委员、以及各级党代表大会的代表，等等。而且多数党内差额选举还处在“预选”阶段。

与此同时，党内差额选举的比例也很小。根据《中国共产党地方组织选举工作条例》规定：“党的地方各级代表大会代表候选人的差额比例，不少于20%。”“党的地方各级委员会委员、候补委员和纪律检查委员会委员候选人的差额比例，不少于10%。”“党的地方各级委员会和纪律检查委员会常务委员会委员候选人数，应分别多于应选人数1至2人。”按照这一规定，每5个候选人最多有1人差额选举产生，每10名党的地方各级委员会、候补委员会和纪律检查委员会候选人最多有1人差额选举产生。而党的地方各级委员会常务委员会和纪律检查委员会常务委员会委员的差额比例则更小。差额选举的范围和比例过小，使党内选举制度的优越性没有得到充分发挥。

（四）候选人提名制度不科学

候选人的产生在整个党内选举中处于至关重要的地位。在党内民主选举的过程中，党员和党代表一般都把自己的选票投给正式的候选人。选举人有“不选任何一个候选人和另选他人的权利”[2]（P15），同时自党的十三大开始，党也逐步开始实行差额选举。但由于差额选举的范围相对较小，差额比例相对较低，而不选任何一个候选人又等于放弃了自己的权利。出于责任感，党员和党代表往往被动地接受正式候选人，从而变相丧失了选择其他人的权利。

与此同时，候选人的产生过程中也存在一些问题。一是候选人提名规定不完善。按照有关规定：候选人名单要由党组织和选举人“充分酝酿”讨论后提出。然而怎样“充分酝酿”，在党章和其它条例中，都没有明确规定。二是过多地把各条战线先进人物提名为候选人。三是各级党政领导干部被提名为代表候选人的比例过大。这些做法最终都导致党员在选举上的知情权、参与权、选举权难以得到充分的尊重和保障。

二、解决党内选举存在问题的思考

（一）建立党内竞选制度

竞选是现代民主的一个重要特征，与社会制度没有本质的联系。建立党内竞选制度是从源头上提高党员代表素质的一条有效措施，它有利于加强选民和选举单位对候选人的监督。从选举本身的内涵来讲，党内选举发展的大趋势必将从“认可性选举”向“竞争性选举”迈进。竞争性选举就是多个候选人竞争一个职务，其特点是摆脱了“指选名单”的束缚，对于选举人来说，更具民主性。为此必须“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”[3]（P52）。

目前，党内选举，从候选人的提名、介绍到组织部署，从选区代表名额分配到投票选举都存在缺乏竞争问题。不解决这个问题，就很难进一步改革与完善党内选举制度。关键是必须正确理解“党内竞争”与西方的“政党竞争”的本质区别：它是在党的“一元”领导下的党内“多元竞争”分权，它只会加强和完善而决不会削弱党的领导，只会有利于“改革和完善党的领导方式和执政方式”[4]（P33）。

（二）不断健全与完善“票决制”

“票决制”是指参加选举的党员或党员代表，以投票表决的方式选举出席各级党的代表或领导干部的制度。因为选举权主要掌握在选举人手中，这种制度能较好地反映整体选举人的意图，是符合党内民主运行发展的一种表决方式,所以应该逐步健全和完善。

1.健全票决制度

健全票决制度，就是要坚决推行票决责任制和责任追究制、票决回避制、票决工作监督制、票决结果公示、反馈和申诉制、任前公示制和试用制等相关制度，配套实施，整体推进，把票决置于群众监督之下，放在制度的约束之中。

2.限制“制度弹性”

首先，取消书记办公会，把票决制的主体放在全委会和党代会。这既能充分体现民主的原则，也符合中央通过党内民主适当分解党内权力、从源头上防治腐败的制度意图。其次，引入民主听证会制度，即在投票选举时，可以有选择的邀请一部分党代表和人大代表列席。他们不拥有表决权，但可以就被选举人事项发表自己的意见和看法。再次，完善无记名表决方式，即逐步废除手写投票方式而大量使用电子投票器。

（三）设置选举制、任期制和罢免制三位一体的党内选举机制

列宁指出，“每一个人大概都会同意‘广泛民主原则’要包括以下两个必要条件：第一，完全的民主性；第二，一切职务经过选举”[5]（P153）。由选举产生的党的干部都有一定任期，必须建立与党内选举制度相适应的党内任期制。根据权力授受关系和权力控制原则，如果由选举产生的干部不能按照选举人的意志正确行使党员和人民群众赋予的权力，选举人则有权对他们进行弹劾罢免，将授予给他们的权力收回。这就是说，改革和完善党内选举制度，必须着眼于建立和完善选举制、任期制和弹劾罢免制在内的“三位一体”的“大”选举制度。

1.不断改革完善党内选举制度

一要积极推行差额选举，逐步废除等额选举制度和任命制度；二要试行竞选制，让候选人直接和党员或党员代表见面、交流，从而对候选人有直接比较分析，选出合格干部；三要改革和完善候选人提名制度。实行自上而下的提名与一定范围内的民主推选候选人相结合，使所提名的候选人既能代表民意，又充分体现党委意图。

2.建立和完善党的领导干部任期制

一是规定任职年限制。中央明确规定了党政领导干部的任期制，到期必须更换。《党政领导干部职务任期暂行规定》第三条规定：“党政领导职务每个任期为五年”；第六条规定：“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务。”

二是禁止对经由选举产生的干部在任职期间随意调配，特别要逐渐杜绝根据“工作需要”而产生的“空降干部”。这样做违背了党员和党代表的选举意志，是对党内选举制度的践踏和破坏。

三是对选举产生的干部实行任期政绩考评。由于任期政绩考评不仅是对干部任职期限内工作的总体评价，而且也是干部对选举他们出来的党员的工作汇报，所以考评不合格者坚决不许升迁。

3.建立对选举产生干部的弹劾罢免制度

经过民主选举被选上领导岗位的党员干部，如果腐化堕落，党员代表大会应该有权随时予以撤换。当务之急是要应进一步解放思想，打破“弹劾罢免制度是资本主义的专利”的观念，在吸收西方弹劾罢免制度的合理成份的基础上，结合党内实际，来建立健全党内弹劾罢免制度，并且制定切实可行的操作措施，以此来支撑党内选举制度，使之成为制约和监督在任期间各级领导干部的重要杠杆。

[1]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]中国共产党党章[M].北京：人民出版社，2012.

[3]胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[4]中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编[Z].北京：人民出版社，2002.

[5]列宁全集：第10卷[M].北京：人民出版社，1987.