乡镇政府依法行政存在的问题及对策

○ 王 泉

（作者系湖北师范学院国际学院院长）

1997年党的十五大首次提出“依法治国”基本方略，2004年国务院颁布《全面推行依法行政实施纲要》，十八届四中全会为“法治中国”作出了顶层设计，为规范和加强政府依法行政提供了更加坚实的基础。从理论上讲，依法行政是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。它包括权力主体合法、权力取得和行使合法、权责统一三个基本内涵[1]。依法行政必须坚持职权法定原则、法律优先原则、公平公正公开等原则。乡镇政府作为国家在农村的最基层政权，必须在宪法和法律的范围内依法行使职权，严格贯彻依法行政，积极推进依法治国方略。但长期以来，乡镇政府在依法行政方面存在诸多问题，严重影响了依法治国的推进。本文拟在对我国乡镇政府依法行政中存在的问题和原因进行深入分析的基础上提出相应对策。

一、乡镇政府依法行政存在的问题

（一）行政立法方面

作为依法行政的前提，有法可依便显得十分重要。近十年来，我国的立法工作明显加快，但在农村立法方面存在着许多问题，主要表现在：立法不健全，关乎到农村的法律及行政法规数量少，农村法律体系不完善，存在很多法律上的空白和漏洞；立法滞后，尤其是具体操作层面上的法律法规更是缺乏；立法质量低，缺乏可操作性。

（二）行政执法方面

乡镇政府在行政执法上仍然存在许多问题，表现在：行政执法部门忽视群众诉求，办事效率低下；行政执法主体混乱，遇到麻烦踢皮球，遇到利益抢着干；在行政执法过程中存在着程序违法的问题，即过于重视执法结果而忽视执法的程序是否合法。

（三）行政监督方面

对政府权力进行有效的监督是依法治国和依法行政的重要内容和可靠保障。当前，乡镇政府依法行政缺乏完善的监督机制，虽然法律上规定有内在的自身监督和乡镇人大、村民的外部监督，但仍存在诸多问题，表现在：乡镇人大的监管权没有得到重视和真正实行，其监督往往流于形式；政务公开做表面文章，农民的监督权没有得到重视与落实；乡镇政府内部监督不力。

（四）思想意识方面

邓小平曾指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”事实上，在一些乡镇政府领导干部的思想观念里，法律并不重要，只有权力才是最重要的。一些乡镇领导干部法律意识淡薄，重权力轻责任，忽视农民的法律诉求。

二、乡镇政府依法行政存在问题的原因

（一）行政立法方面

政府各部门缺乏统一的立法观念，制定出台的法律法规以自身的利益为重，造成令出多门甚至相互冲突；对行政立法的监督审查力度不够，人大与司法机关的监督审查权有名无实；行政立法程序不完善，重结果轻程序，制定出来的法律缺乏实效。

（二）行政执法方面

乡镇政府行政执法者的素质决定执法的成败，而实际上执法人员素质较低，法制观念不强，普遍存在以人治代替法治的现象，把自己凌驾于法律之上；行政执法的法律依据不足，许多旧问题及新时代下产生的新问题在已经颁布的法律中尚未涉及，进而导致执法难；乡镇政府执法人员身份复杂，且受到诸多压力和人情关系的影响[2]。

（三）行政监督方面

乡镇人大虽有监督政府的权力，但实际上乡镇人大不具有权威性，而乡镇镇政府在各方面拥有着绝对的权力，因而乡镇人大的监督难以落实；乡镇政府的政务公开做得不够，农民得到的真实信息有限，因而农民的监督难以得到重视和有效落实；乡镇政府内部没有独立的监督机构，因而自身监督严重缺乏，监督实效低。

（四）思想意识方面

许多乡镇干部的头脑中，封建社会“人治”观念根深蒂固，“官本位”思想浓厚，存在官员特权现象，部分乡镇政府领导干部甚至存在“山高皇帝远”的思想观念，自以为身处最基层，上级难以监督，而群众又不敢监督，自认为高人一等，忽视农民群众的利益，忽视对自身素养的提高。

三、加强乡镇政府依法行政的对策

（一）行政立法方面

立法是社会公平正义的第一道堤坝，是法制长城的重要基石。作为确保乡镇政府依法行政的前提条件，在行政立法方面应该做到：

1.乡镇政府依法行政必须要做到依法立法。在《立法法》里，严格规定了法律的制定流程和立法的权限。立法机关必须确保法律具有公正性和客观性，因此必须广泛听取人民群众的意见，把法律作为为人民群众谋福祉的工具，为乡镇政府依法行政打好法律基础。

2.加快立法步伐，完善相关法律，让乡镇政府真正做到有法可依。乡镇政府依法行政存在许多问题很大程度上是因为现有法律不够完善，不能解决新出现的问题。所以立法时要立足乡镇地区的特殊性，使之具有远瞻性、可操作性。

3.立法工作要本着服务群众、规范行政的原则，维护农民群众的利益。良法必须体现公平正义，这也是法律得到有效实施的前提。在乡镇政府与农民群众之间，权责并非完全对等，因此在制定法律时要更多地考虑到作为弱势方的农民群体，实现乡镇政府和村民之间的权责平衡。

（二）行政执法方面

行政执法事关重大，直接涉及到农民群众的各项利益。在行政执法方面，乡镇政府应做到：

1.明确执法主体。当前乡镇政府执法主体不明确，因而应该明确各行政执法机关的权限和建立责任追究制度，保证各司其职。另外，由于乡镇政府在实际工作中存在着各部门职责交叉的情况，因此可以尝试建立一支综合执法队伍来处理此类问题，由此避免各部门之间推诿扯皮，或为利益一拥而上而导致办事效率低下，并方便村民与政府打交道。

2.建立一支高素质的行政执法队伍。乡镇政府执法队伍素质低下制约着乡镇政府依法行政的成效。为了提高依法行政效率，第一，要加强乡镇现有执法人员的政治教育和法律培训，使之具有良好的法律意识和职业道德；第二，要严把乡镇政府执法人员入门关，选拔文化素质高、法律知识充备、品性良好的人进入执法队伍；第三，要加强对行政执法人员的考核，不合格者或者不能真正为人民服务的执法人员要坚决清退。

3.建立并落实行政执法责任制。由于乡镇执法人员的权责不统一，以至于粗鲁执法、违法执法，使农民与政府关系紧张。对于此类事件，要实施行政执法责任制，定岗定责，提高执法透明度，坚持违法必究，纠责必严，保护村民的合法权益不受到损害。

（三）行政监督方面

对乡镇政府进行监督，是实现乡镇政府依法行政的重要手段。为此应该做到：

1.乡镇人大要加强对政府的监督。乡镇人大要依法行使法律所赋予的职权，严格履行监督职责，消除监督流于形式、缺乏实质的不良现象。乡镇人大代表要提高自身的政治素养、法律意识和思想道德素质，主动监督，依法监督。

2.强化村民对乡镇政府的监督。村民有监督乡镇政府的权力，应对乡镇政府的行政执法、政务公开等进行监督，对乡镇政府及其工作人员存在的不法行为可以提出建议、批评、检举、控告，使乡镇政府依法为民服务。

3.完善行政复议、行政诉讼制度，加大对行政权力的规范和制约。乡镇政府在行政执法过程中难免与村民发生矛盾冲突，如果乡镇政府的行政行为确实违法，侵犯了村民的合法权益，村民有权提出行政复议要求。行政复议机关要严格审查，维护村民合法权益，同时监督乡镇政府依法行政。

（四）思想意识方面

1.强化乡镇干部依法行政意识。为了破除乡镇政府领导干部的“官本位”思想，必须让乡镇领导干部明白依法行政的重要意义以及旧观念对依法行政的危害性，进而树立正确的法律观、权力观、政绩观，认识到法律的崇高性、严肃性，使之在行使权力时真正做到权为民所用、利为民所谋。

2.加大乡镇普法力度，增进法律常识。普法教育是依法治国的基础性工作，是一项艰巨和长期的任务。如果法律法规不为民所知，乡镇政府的依法行政就很难推进。要加大农村普法力度，让广大农民群众知法、懂法，清楚法律存在的意义和作用，提高其法律意识，进而守法、护法，发现乡镇政府在行政过程中存在不合法行为可以依法检举，并通过法律途径来维护自己的合法权益。

总之，我国乡镇政府依法行政任重道远，不可能一蹴而就。但必须正确认识到，乡镇政府要真正做到依法行政，不仅要建立完整的法律体系和卓有成效的监督机制，还要规范乡镇执法人员的行政执法行为，更要从思想上端正乡镇政府工作人员的服务态度，牢固树立为人民服务的思想。

[1]李杭.依法行政的内涵和重点[N].学习时报，2008-01-07.

[2]李国波.农村基层政府依法行政的困境与出路[J].求实，2013，（1）.