美国总统选举人的前世今生

张业亮

在美国大选选举人团制的诸多制度缺陷中，“失信选举人”一直是一个颇受诟病的问题。2020年总统选举出现的久拖不决的巨大争议使这一问题再次凸显。特朗普律师团队除了采取向联邦法院起诉、要求一些关键州重新计票，并宣称对民主党的“选举欺诈”展开司法调查等方式来试图推翻选举结果外，还寄希望于选举人投票和认证程序。根据美国的选举制度，各州选举人团于12月14日进行集会投票。如果届时有承诺投拜登票的选举人反水转投特朗普，那么特朗普还是有机会获胜。这就提出一个问题，总统选举人能否违背承诺投票给别的总统候选人？

选举人是如何产生的

用选举人团制来选举总统和副总统是美国的独创。在美国四年一度的大选中，选民先选出选举人，再由选举人团选举总统。选举人集体被称作选举人团，尽管这一术语没有出现在宪法文本上，但该名称在美国建国初期就开始流行，并于1845年在聯邦法律中获得承认。宪法给予每州若干选举人，其数量与该州在参议院和众议院的议员总人数相等。此外，1961年通过的宪法第23条修正案给予哥伦比亚特区3名选举人，因此，全国共有538名选举人，选举人票也就是538张。每州选举人总量根据每十年举行的一次人口普查数据进行国会选区重新划分后重新调整。宪法第二条第一款规定：“每州应依照该州州议会所规定之手续指定选举人若干名。”这一条款赋予每州州议会制定遴选选举人方法的法律的权力。在美国建国初期，有超过一半以上的州由州议会指定选举人，这意味着这些州的选民没有直接参与到选举人的选举中。19世纪初，随着选举权稳定地扩大到包括所有21周岁以上的白人男性，这一做法迅速得到纠正。从1864年起，所有的州都实行普选选择选举人。

目前，各州采取两步的程序来选择选举人。第一步是提名选举人竞选人。在这一阶段，各州的做法也不尽相同。有32个州和哥伦比亚特区的法律规定，由两大政党通过召开州政党大会提名选举人竞选人，有5个州的法律规定由州政党委员会提名选举人竞选人，还有的州（在政党委员会推荐的基础上）是由州长提名选举人竞选人。第二步是选举出总统选举人。在大选投票日，各州选民对本州各政党提出的总统候选人名单进行投票，得多数选民票的某个党的名单上的选举人即全部当选。各州当选选举人在12月第二个星期三之后的第一个星期一（2020年大选是12月14日）在各州首府集会，每个选举人对总统候选人和副总统候选人各投一票。投票的结果由选举人签名作证挂号寄美国参议院议长，在次年1月6日下午1点的参众两院联席会议上当众计票，得过半数选举人票（270张）的候选人当选为总统和副总统。

2020年12月14日，美国密歇根州选举人团举行投票。

总统选举人的任职资格十分广泛，美国宪法仅禁止担任参议员、众议员及“任何在合众国政府担任有责任或享有俸给之职务的人”担任选举人，这一规定被称作“薪酬条款”（emoluments clause）。是否禁止在联邦政府行政或国会顾问委员会工作但不拿薪酬的人担任选举人一职，宪法没有规定。在实际操作中，每个州的两大政党更倾向于提名诸如州长和其他州地方当选官员、党的活动分子、州和地方名流等担任选举人。尽管这些人在其所在的州很知名，但除他们本人外，很少有人知道他们担任选举人。这是因为在大多数州，每个选举人的名字并不出现在大选选票上，大选选票上仅列出政党和总统、副总统候选人的名字，其中一些州在选票上总统和副总统候选人名字前加上“选举人投”（“electors for”）的字样。

两大党争夺最高行政权力的工具

按照立宪者的设计，选举人是选民投票的代理人，其任务是认证选民的选择。立宪者的原先意图是期望选举人运用他们自己的判断来决定谁将是领导这个国家的最佳人选。亚历山大·汉密尔顿对此解释为，这些人将最有可能拥有“处理如此复杂调查应拥有的信息和辨别力”。尽管有相当多的证据表明立宪者的意图是要求选举人独立，并且自宪法制定后的第一个十年里，选举人一直被视为公众的代理人，但后来选举人团制的发展远远超出了他们的预想。在此后举行的总统选举中，选举人被期望并且在大多数情况下要做出承诺，投票给提名他们的政党候选人。

选举人投票的这一传统与政党的出现和两党制的形成有密切的关系。1787年立宪大会召开之前，美国还没有政党。在建国初期的两次总统选举中，乔治·华盛顿都是无可争辩的不二人选，尽管选举人在副总统人选问题上存在争议（当时是总统、副总统分别选举，得票最多者为总统，第二多为副总统）。到18世纪90年代，随着政党的出现和两党制的成形，任命选举人很快成为党派竞争的一个方面。在1792年和1796年总统选举中，大多数州的议会直接指定选举人。这样，控制州议会的政党就控制了选举人任命，控制州议会的政党往往指定同一党派和持相同政见的人担任选举人。由于政党指定选举人在先，因此选举人被期望忠于该政党，并在该政党候选人赢得该州选票时投该党候选人的票。选举人被期望投本党总统和副总统候选人的票就这样作为一个政治传统被延续下来。但在1796年的总统选举中，宾夕法尼亚州有一名选举人没有按照本党的意愿投票，被指责为失信行为。当时费城一家报纸刊登的一篇批评文章惊呼道：“天哪！我选择他，并非要他为我决定是选约翰·亚当斯担任总统，还是选托马斯·杰斐逊担任总统，我选择他是要他代我投票，不是思考。”

“失信选举人”及其处罚

尽管选举人被要求投票给提名他们的政党候选人，并且自18世纪90年代以来，几乎所有的选举人都投他们保证要投的本党提名的候选人的票，但违反承诺而投其他政党候选人票的选举人仍不时出现，这些在选举人团投票中不投本党提名的总统候选人的票，而改投其他人票的选举人被称为“失信选举人”（faithless electors）。

在2016年大选之前，失信选举人较少。据记载，在1836年大选中，弗吉尼亚州23名选举人在副总统竞选中违背承诺把选票投给他人。自1900年到2016年，总共只有8名失信选举人。而在2016年的总统选举中，有10名选举人试图违背承诺改投其他候选人票，其中3名被撤换，只有7人获得成功。

为防止“失信选举人”事件发生，全美有32个州和哥伦比亚特区制定法律，规定选举人要作出保证，投提名他们的政党的总统和副总统候选人的票，否则将对他们进行处罚。这些处罚措施包括更换选举人、罚款或以一种犯罪论处。例如，2016年12月，根据华盛顿州法律，该州州务卿对4名没有把票投给普选票获胜者的选举人作出罚款的处罚。

但各州制定的这些处罚“失信选举人”的法律和规章是否合宪，多年来一直引发激烈的争议。批评者认为，美国宪法没有规定选举人必须投赢得本州多数选民票者;一旦选举人被指定，他们就是合宪的自由代理人，可以把选票投给任何符合总统和副总统任职条件的人。而且，在1948年以来总共产生的9675张选举人票中，失信选举人票只有区区十几张，占选举人票总数千分之一还不到，因此并不需要制定专门的法律。

2020年12月14日，在美国科罗拉多州丹佛市，选举人团成员在投票前进行宣誓。

对于各州处罚“失信选举人”法律是否合宪问题，美国最高法院多次作出过裁决。1952年，美国最高法院在“雷诉布莱尔”（Ray v. Blair）案中支持各州对“失信选举人”处罚，但没有对各州是否有权强制实施这些处罚作出裁决。2020年7月6日，联邦最高法院在“查法罗诉华盛顿”（Chiafalo v. Washington）案中以9比0的投票一致裁决，各州可以惩罚总统选举中的“失信选举人”，支持华盛顿州制定对失信选举人处以1000美元罚款的法律。最高法院还在“科罗拉多州州务院诉贝卡”（Colorado Department of State v. Baca）案中裁決，支持该州更换试图投没有在该州选举中获得选民票多数的总统候选人票的选举人。联邦最高法院的这些裁决，虽然承认各州有权对“失信选举人”进行处罚，但没有涉及选举人失信是否违宪这一问题。

在上述“失信选举人”中，只有2004年明尼苏达州的一名“失信选举人”票在次年1月6日举行的国会联席会议上没有人提出反对意见，这一票被记录有效。特朗普律师团队试图通过改变选举人投票来推翻大选结果的可能性几乎不存在。