19世纪下半期俄国工商业管理权之争及其影响

张广翔，梁红刚

(吉林大学 东北亚研究院，吉林 长春 130012)



19世纪下半期俄国工商业管理权之争及其影响

张广翔，梁红刚

(吉林大学 东北亚研究院，吉林 长春 130012)

1905年前俄国工商管理权隶属于财政部，虽然财政部主抓工商业事务容易统一调配资源，平衡各部势力，但财政部的首要任务是解决国家财政问题，把工商业发展放在了次要位置。从19世纪50年代起，组建独立工商业部的方案及改组工商业管理机关屡次被提出来，但财政部却迟迟不肯放权，争夺俄国工商业管理权的斗争多次上演。

俄国；工商业；管理权；改组；斗争

19世纪中期俄国农奴制逐渐瓦解，农奴经济已经不能适应经济发展的需求。为扶持本国工商业，刺激经济的发展，俄国制定保护及扶持工商业的总方针。虽然俄国政府发展工商业的方针已定，但机构改革却未能如期完成，并未成立独立的工商业管理机构，工商业管理权隶属于财政部，从而造成工商业利益要服从国家财政利益的局面。

随着工商业的不断发展，俄国的工商业管理体制及隶属关系不能适应经济发展的需求，而且限制工商业的自由发展。此时提出的改组工商业管理机构及组建工商业部的意见引起广泛争议，财政部为控制国家税收来源，捍卫国家第一大部地位，与提出改组方案的社会精英及企业界进行长达半个世纪的斗争。财政部虽然能多次力排众议，但却延误工商业管理机构的组建，一定程度上阻碍俄国工商业发展。从斗争中可以看出俄国国家管理机构工作不协调的弊端，此弊端造成各部门间权利互相倾轧、利益冲突不断，国家管理体制缺乏协调性不但阻碍了工商业的发展，行政改革滞后也加速封建王朝的覆灭。

一

俄国国家机关管理体制的弊端必然会引发工商业管理权的争斗。俄国实行部体制度之初，工商业事务由贸易部管理，1881—1819年工商业事务管理权转交内务部。1819年内务部监管国内安全事务，工商业事务由财政部掌控，此局面持续至1905年[1]3。

俄国各部级机关一般各自为政，工作繁琐且难以有效协调，此状况在革命前一直存在，这也是俄国行政体系的一大弊端。斯拉夫主义者К.С.阿克萨科夫曾这样描述：“在皇权至上的国度内，民众意愿不能得到满足，国家很多政策几乎都是纸上谈兵。官员之间相互倾轧、勾心斗角、争权夺利等现象已经司空见惯。”[2]180俄国行政体系的此弊端致使财政部的工商业政策不能与其他部门较好地协调。19世纪著名国务活动家П.A.瓦鲁耶夫在日记中逼真地描述了政府机关运行机制特点:“从确切意义而言、我们缺乏有效的政府,政府各部门间既没有外部互相支持,也没有内部协调。统一思想仅仅体现在沙皇身上。其中一些人直接将专制制度作为其纷争合法化的特许状。专制政权自身在大臣间纷争中保证自己完整和不受侵犯。”[3]42

各部大臣只需对沙皇负责，他们之间并无隶属关系，19世纪下半叶很多大臣都是国家方针制定的影响者。很多大臣与沙皇关系密切，而且沙皇对其信赖有加，他们对沙皇性格十分了解，在处理事务时往往会视沙皇的情绪而定[4]413-414。

俄国国家机关的此特征必然会导致各部之间权利争夺，为维护本部的利益及获得沙皇的信任，大臣之间互相拆台、尔虞我诈。19世纪初俄国实行部体制之初，工商业发展还未得到政府重视，因此没有成立工商业部，工商业管理权主要集中在财政部。所以提出组建工商部及改组相关机构时必然会削弱财政部的影响，争斗也在所难免。

经济发展的客观需求是提出组建独立的工商业部及改组工商业管理机关方案的主要原因。19世纪50年代起俄国工业步入快速发展时期，此时铁路大规模修建，燃料、机器制造业及军事工业发展迅速，手工业取得长足发展。19世纪70年代末至80年代初俄国加工业已经完成机械化变革，冶金加工业发展更是异常迅猛，该领域企业工人数占俄国工人总数的77.5%。80年代之初，俄国铁路总长度超过2万公里[5]。俄国贸易发展十分迅速，根据С.Г.斯特鲁米林的统计材料， 1831～1840、1841～1850及1851～1860年间俄国进口机械设备的数量分别为4111、11 747及48 080台[6]。机器进口的快速增长意味着俄国经济的快速发展，因此需要建立专门的部级机关管理工商业事务。

克里木战争失败后，俄国的社会、政治及经济体制落后性暴露无疑，政府上层已经意识到全面改革刻不容缓。此时，俄国政府上层开始着手各方面改革的准备，同时开始实施保护工商业的经济方针[7]。经济发展客观性及国家总体经济方针的改变要求建立专门部级工商业机关来捍卫工商业利益。然而实现这一目的势必会削弱一些部门的影响力，在官本位的俄国，让既得利益部门放弃权力毕竟会困难重重，所以斗争已成为不可调和的矛盾。

二

克里木战争致使国家财政赤字严重，此时财政部工作不得人心，所推行的经济政策与国家整体状况严重脱节，很难达到预期效果。财政部工作招致其它各部强烈的抨击[8]。亚历山大二世即位之初，一些有识之士就已提出工商业政策的制定及工商业管理权隶属问题。Н.А.热列布佐夫在《关于各部整体制度》的报告中首次提出此问题。他认为，把财政部一分为二，从财政部划分出主管国家经济事务的国民经济部。该机构应由税务司、对外贸易司、工场手工业和对内贸易司、矿业和盐业司及农业司组成。国有资产部应该把农业司转交给国民经济部[9]52-53。

此时，工商管理机构从财政部中分离势必会影响到财政部的国家税收，对于本来就千疮百孔的国家财政现状，财政部岂能同意将工商业管理权拱手相让？国有资产部本就权力有限，还要划分出其赖以生存的农业司，自然会怨声载道。虽然热列布佐夫的意见符合当时经济发展需求，但在层层阻力下，热烈布佐夫的建议未能获得赞同。

1856年出现了俄国工业主Ф.В.奇若夫的报告。报告引言部分就开门见山指出：“由于俄国工商业的快速发展，很多有识之士都产生追求物质利益的渴望，此意愿成为俄国工商业发展的强大动力。”作者在强调工商业重要性的同时，也抨击现有的财政政策[9]53-54。 作者的报告中指出工商业为国家税收的重要组成部分，税收增加会促进国家社会经济条件改善，因此必须组建专门的机构来管理工商业事务。国家现存的管理工商业的制度遭到了批评。究其原因如下：第一，工商业管理机构隶属财政部本身就引起众多官员、企业主的不满；第二，在工场手工业和对内贸易司与对外贸易司之间平衡工商业管理权本身就具有严格缺陷，由于权责不清，政策实施困难；第三，很多官员并不了解工商业发展现状；第四，工商业组织与政府组织之间缺少中间环节，这是最严重的缺陷之一。当务之急是改革现有的工商业管理体系。工商业机构应独立于财政部，应成立工商业部，专门负责工商业事务。报告指出：“应成立手工工场与商业委员会统一管理工商业事务，委员会主席由沙皇任命，主席应为了解工商业事务的精英。委员会成员包括三名政府官员、四名工商业代表，任期为三年。”[9]54,55,56从其报告中可以看出此机构对工商业者的利益十分关注，避免政府在处理工商业事务时的独断专行。

亚历山大二世吩咐财政部讨论此报告，财政部认为在现有条件下建立独立的工商业机构的条件仍不成熟。而且当时正在紧锣密鼓进行国家改革的准备工作，政府无暇顾及工商业机关的改组。因此组建专门工商业部的意见又被搁浅。

沙皇政府于19世纪六七十年代大刀阔斧地进行了一系列政治、经济及司法改革，俄国步入资本主义发展新时期。19世纪60—80年代，有关国家机关改组的问题曾多次被秘密讨论，这是国家上层机关危机表现的必然结果[10]。

虽然俄国政府提倡工商业资产阶级表达自己的意愿，但却极力反对独立工商业管理机构成立。1861年工商界就呼吁国家建立专门的工商业管理机构，专设大臣管理工商业事务，这样才能制定出符合经济发展需求的政策，维护资产阶级利益。1864年下诺夫哥罗德展会上商人们也呼吁建立农商部，但并未得到政府的支持。1864年10月外交大臣А.М.卡尔恰科夫向亚历山大二世递交了《关于组建农业、工业和对内贸易部》的报告。该报告以温和自由主义立场为基础，建议组建工业和贸易的分权管理机关，并把促进工商业发展方面的政府所有工作都移交给地方机关，这些地方机关应实行选举代表方式。同时指出，俄国工商业落后为战争失败的根本原因，是俄国与其它欧洲强国竞争失利的主要因素。因此，国家必须大力扶持工商业。只有组建主管工业、贸易的专门机构才能促进工商业健康发展。提出该机构应该包括农业司、林业司、工场手工业司和对内贸易司[11]225-226。

从该报告中我们不难看出，农业司从内务部划出势必会严重削弱内务部实力。而且最关键的是组建新部之后实际会导致国有资产部名存实亡。所以在研究报告过程中，内务大臣与国有资产大臣千方百计地加以阻挠新部的组建。

Д.И.门捷列夫是组建专门工商业管理机构的坚决拥护者。他认为工商业管理机关的改革是促进全俄工商业发展的重要因素。1882年门捷列夫在莫斯科召开的第三届全俄工商业代表大会上指出：“为让全世界清晰俄国发展工商业的立场，必须将工商业管理权归属为独立的部级机关。”[12]1884年门捷列夫在《论刺激俄国工业发展》中再一次公开阐述此思想。文章指出：“现在需要的不仅仅是一个独立的办公机构，而且更需要激发工厂工业首创精神。因此，当务之急为组建工商业部。”[13]方案被否定之后，1888年门捷列夫直接向沙皇递交《俄国工业第一需要》报告，报告指出建立独立工商业部的迫切性，提议由该机关统一管理国家的对内和对外贸易[14]。

虽然门捷列夫在俄国地位崇高，其提出的组建工商业部管理意见也符合经济发展的客观需求，但成立工商业部会削弱会财政部的权力，甚至会导致国有资产部的解散，因此遭到各部大臣的强烈阻挠。

三

俄国工商业管理权之争涉及诸多部级机关，其中财政部与国有资产部、财政部与内务部和东正教事务最高会议、财政部与交通部的争论具有代表性。

(一)财政部与国有资产部之争：19世纪70年代政府打算取消国有资产部国家农民监护事务的权力，进而提出改组国有资产部的提议，这会导致国有资产部的权限的缩减。同时提出将财政部的部分机关划归国有资产部来管理，此时从财政部中划出工商业管理机关的提案又被提出。

19世纪70年代改组国有资产部的方案被提出后，引起各方势力的蠢蠢欲动。而国有资产部大臣А.А.泽列诺伊竭尽全力保持其地位。1868年，П.A.瓦鲁耶夫卸任内务大臣一职后，他本应解甲归田。但习惯了官僚生活他却不甘自己仕途之路的终结。此时国有资产部改革正处在风雨飘摇之中，这也促使瓦鲁耶夫萌发主掌国有资产部的想法。丰富的官僚经验及与沙皇良好的个人关系使得瓦鲁耶夫对获得国有资产大臣职位充满信心。但即便获得国有资产部，其权限也大不如前，因此瓦鲁耶夫想方设法扩大国有财产部的权限，并提议将国有资产部改组为国民经济部[2]190-191。

М.Х.赖腾也十分清楚国有资产部改组势在必行，同时他也赞同建立专门的国民经济部的设想。为此他提出两种改革方案：第一方案将林业、土地和代役租收支事务重新归财政部管理，从财政部中将贸易司划分出去，由贸易司和农村工业司组成一个独立的部级机关，但这样国有资产部就会名存实亡；第二方案是合并农村工业和贸易工业，将其转交财政部管理，其它机构仍由国有资产部统辖。赖腾本人坚决赞同第二种方案。将农业经济管理转交财政部管理的设想是财政大臣的主导思想。此时赖腾所依托的观点是，由于农村经济事务与税收事务有着不可分割的关系，所有该项事务理应由财政部主管[9]121-123。

亚历山大二世把赖腾的报告转给瓦鲁耶夫以征求其意见。瓦鲁耶夫认为赖腾的主旨思想是将商业事务管理牢牢控制在财政部手中。在谈到农业发展问题时，瓦鲁耶夫指责赖腾不了解这个经济部门管理中的复杂性，并强调国家的农业制度具有很大的政治意义，因此其出发点不只是国库利益。瓦鲁耶夫提出应改组农业和农村工业司、工场手工业和对内贸易司。但组建新部级机关将会十分困难。他指出：“社会各界对组建新部级机构的愿望十分强烈，而在政府上层却是恰恰相反，新部级机关的建立将会牵动各方面利益，引起众多不满。”[9]123-125他建议亚历山大二世，在赋税改革完成之前不要做出任何决定，赋税改革不但具有财政意义，政治意义也十分巨大。瓦鲁耶夫的真正意图是获得国有资产部大臣的职务[4]290。1872年他终于如愿以偿。

在瓦鲁耶夫与赖腾的博弈中各有输赢，财政部并未获得农村经济事务管理权，但却将工商业管理权牢牢控制在手。瓦鲁耶夫保护国有资产部不被侵犯的同时，还从财政部手中获得矿业管理权，扩大了国有资产部的影响。此次博弈又一次体现出沙皇政府各部门各自为政及互不协调的状况。赖腾在保留住工商业管理权的同时，也不得已作出妥协。赖腾卸任财政大臣后，格雷格被任命为财政部大臣。他认为组建专门的工商业管理机关更合理，甚至开始制定组建此机构的方案，但不久就被解职。其继任者阿巴扎完全否定了改组工商业管理机关纲要[11]226。

(二)财政部与内务部、东正教事务最高会议之争：本格任财政大臣之初，很多人提出组建独立的工商业管理机构的报告，这些报告引起政府上层的深切关注。但本格坚决反对组建工商业部，此阶段的博弈具有重要意义。

1881年4月17日，Н.П.伊格那吉耶夫向М.Т.洛里斯-梅利科夫提交了一份匿名报告。该报告提出将国有资产部一些职能转交于内务部，以达到改组国有资产部的目的。指出必须将矿业的管理权从国有资产部手中归还财政部，同时指出应成立部级机构管理国家工商业事务[11]227。这一方案意味着解散国有资产部。还有一种方案是从财政部划出部分机关组建国民经济部。借助此方案伊格那吉耶夫不但可以达到削弱财政部的目的，而且还可以彰显其满足企业主要求的意愿。此方案虽然遭到各方反对不能实施，但却引起强烈反响。方案制定者指出：“从国民经济发展角度而言，应成立新的部级机构管理工商业事务。同时指出拟成立新部级机关的组织结构，该机构包括部级机关大会、农业和林业司、 矿业司、工商业司。部级机关大会是最高权利机构，所有重大事务都由其裁定。部级机关应在各省设立分支机构，成员由省级官员及工商业代表组成。”[15]不言而喻，伊格那吉耶夫支持资产阶级及削弱其他部门的利益必然会遭致其他机构的不满。

赖腾执掌财政部后期曾与卡特科夫在国家经济纲领方面有着严重的分歧，双方的斗争异常激烈。东正教事务最高会议支持卡特科夫的经济主张，所以对财政部的工作经常抨击。

1885年东正教最高会议副大臣Н.П.斯米尔诺夫在报告中指出，财政部的首要问题是解决财政问题，维护国库的利益，为此常常以牺牲工商业的利益为代价，企业主常常欲告无门。他提出将国有资产部改组为农工商部，然后将其它部门的相关事务转交该部[9]160。

1886年11月，本格在提交给沙皇的报告中对对斯米尔诺夫的意见进行答复。本格指出：“财政大臣必须精通工商业事务，对工商业发展状况洞若观火，关注工商业者的利益，否则就没有资格担任财政大臣。”[9]160-161,[16]他提出两种改革方案：第一方案依靠财政部、国有资产部、交通部和内务部的力量建立独立的工商业部，当然此方案会增加国库支出；第二方案是改变工场手工业和对内贸易司的隶属关系，这会破坏该机关与财政部其它机关的职能联系，不但会损害国家利益，也会危害工商业者的利益。

本格提出两种方案，又解释两种方案的弊端，其意图已十分清楚。他把机构改组难度归咎于法律制度的不完善。本格写道：“提前协商制度有时迫使法律方案征求意见的时间拖长，诸多合理的法律方案都会被搁浅。而通过这种途径研究的方案有时是相互让步的结果，使法律方案本身失去完整性和统一性。”[17]由于财政部的强烈反对，改组工商业管理机关的问题再一次被搁浅。

(三)财政部与交通部之争：1885年1月15日法令对工商业税制进行较大修改，规定所有大企业都要缴纳附加税，股份公司需要支付3%的所得税[18]。财政部这一做法引起了工业主的强烈反对。此前就有30多个大企业主向下诺夫哥罗德集市委会员递交了关于工商业需求的报告。报告强调，“财政部的主要任务是增加国库收入，无法顾及工商业者利益，因此应组建专门的工商业管理机构”[11]227。И.А.维什涅格拉特茨基在1886年的报告中坚决反对建立管理工商业新部级机关。在1887年参观下诺夫哥罗德集市后维什涅格拉特茨基成功获得商人阶层的谅解，要求建立独立的工商业部的呼声渐渐平息下来。

在确定工商业管理机关隶属关系方面，维什涅格拉特茨基更大的举措是将铁路运价业务集中在财政部管理范围，并成立隶属财政部的铁路司。最初这种改组思想遭到了交通大臣К.Н.波希叶特的反对，交通大臣坚持铁路运价业务管理要集中在交通部手中。实际上两部门之间积怨已深，在赖腾任财政大臣时，就提出将尼古拉耶夫铁路出售给俄国铁路总公司的建议。为捍卫本部门利益，时任交通大臣的П.П.梅利尼科夫坚决反对，并于1867-1868年间采取一系列的措施进行干涉，但是未能取得成功。社会各界对此反响也十分强烈，交通部批评梅利尼科夫管理不力、软弱无能，他被迫提交辞呈[1]440。

1888年11月沙皇的火车在波尔克地区发生意外，波希叶特被免职，年迈的Г.Е.巴乌盖尔接任交通大臣职务。由于他与维什涅格拉特茨基关系密切，因此对成立铁路司的举措并无异议[19]252-253。巴乌盖尔上任不久，沙皇颁布诏令，政府税率业务管理权全部转交于财政部[20]。1892年8月，维什涅格拉特茨基提出将工商业管理权转交给交通部的思想，尽管最初沙皇支持这种想法，但最终未能实现[19]289。

维什涅格拉特茨基在任期间不但捍卫了财政部的工商业管理权，还从交通部手中取得铁路运价管理权，使得政府所有税率业务都集中于财政部。维什涅格拉特茨基卸职后，接替他的是在经济和政治领域内暂露头脚的С.Ю.维特。维特经过一系列改革后，国家经济发展空前高涨。维特的社会地位及个人地位可以说是无人可堪比，沙皇更是对其无比信任。所以在其担任财政大臣时，几乎没有其它部门提出组建工商部和改组工商业机关的主张。

四

争斗在一定程度上限制了工业的发展。通过对史料的研究我们可以证实，推行资本主义是大工业发展的条件。资本主义方式只是沙皇政府在经济上所采取的被迫手段，是达到目的一个跳板。在政治体制方面俄国政府绝不允许实行资本主义方式的管理体制，这就导致经济发展模式与政治体制之间存在不可调和的矛盾。俄国的工业发展并不是经济发展客观规律的结果。沙皇政府首先是在军事工业及与其相关的机械制造业等重工业领域提供人为的扶持，这就导致了工业部门发展的极度不平衡，忽视了工商业整体协调发展，没有独立的工商业管理机关的弊端一览无余。长期改组工商业机关的争斗延误了工商部组建的时机。由于财政部把解决财政赤字放在首位，不能客观地反映工商业发展的需求，一定程度上阻碍了俄国工商业的发展。

在这一时期，俄国没有代表工商业发展的独立部级机关。再加上对工商业管理权的争夺，工商业不可能达到平衡发展的目的。维特在回忆录中写道：“总体来说俄国对工业发展的意义还认识不够。”[19]505显然维特的说法比较片面，俄国的历任财政大臣中，如赖腾、本格都是俄国当时著名的经济学家，他们岂会不了解工商业发展的重要意义？只是当时俄国财政赤字严重，因此财政大臣都被迫将工作重点放在增加国库收入上。财政大臣科尼亚热维奇经济纲领中，包括增加黄金开采量、限制政府的过度支出、大幅度提高奢侈品关税。本格的经济纲领偏向于税收改革，维什涅格拉特茨基则侧重于增加预算来源。可以看出，各大臣都为增加国库收入煞费苦心，未能把工商业发展放在首要位置。俄国实施总体保护工商业方针之后，通过人为干预和扶持的手段，确实促进俄国工商业快速的发展，但由于俄国根本没有强有力的捍卫工商业利益的部级机关，工商业客观发展需求没有得到应有重视。俄国国务活动家与社会精英们提出的改组工商业管理机关的方案往往以狭隘的部门利益为出发点，权力争夺现象也就无法避免。所以工商业管理权的争斗客观上也一定程度上阻碍了工商业的发展。

沙皇君主专制的典型特点就是沙皇权力至高无上，所有官员都要以沙皇为中心。个别大臣为取悦君主都会寻求不同的方式，投其所好。因为受到国君的垂青不仅可以稳定自己的职务，而且在本部门受到攻击时，还会借助沙皇的的信赖和庇护来达到影响其它部门的目的。反之，君主也会利用各位官员之间的隔阂来对其进行监督和操控，以此巩固自己统治的地位。

俄国在实行部体制时，各部级机关存在管理范围和管理权力交叉及权责不清的严重弊端，关于这一点我们是有据可查的。在内务部的管理机关中有工场手工业和国内贸易司，而在财政部中也有同样称谓的机构。内务部该机关存在的时间是1811年7月7日至1819年11月4日，而财政部的工场手工业和国内贸易司始建于1811年6月25日，并于1864年进行改组[21]25,125。我们可以清楚地看出两个部级机关所辖的同名机构有8年的时间是同时存在的，这样就势必会出现两个部门争权夺利、推过揽功的现象。19世纪下半期工商业管理权之争导致了各部门纷争的无法调节。俄国国家机关体制这种格局导致政府各个部门互相攻击，政府工作失去了合力。政策不协调性会加剧各部的对抗，迫使各部领导利用个人影响力和采取一系列迂回路线。这种不协调一致还会导致国家所有内部制度中的矛盾加剧。这种现象在整个19世纪表现的特别明显[3]42。俄国政府机关争斗的不可调节性导致的严重后果就是各部的方针政策不能达到初衷的愿望，政府工作机制极其不畅通，更无效率可言。在国家对外战争连年不断的窘迫局势下，政府管理机关工作陋弊百出，致使民不聊生。国内革命运动此起彼伏，内忧外患的矛盾长期无法根治，加速了俄国君主专制制度的覆灭。

自工商业管理权归于财政部之后，建立独立工商业部及改组工商业管理机关多次被提出，然而财政部过于强势，这些建议和方案都已成一纸空文。通过多次博弈，财政部把工商业管理权牢牢控制在手中。由于未能全面考虑工商业发展的利益，在某种程度上阻碍了工商业发展。工商业管理权之争在影响国家经济发展的同时，也使得各部矛盾丛生。各部大臣间的恩怨无法调节，致使一个部门制定方针政策常常会受到其它部门的反对和攻击，政府整体工作失去连续性。我们不难看出，除了经济发展与政治体制不协调之外，俄国政府机关之间的争斗也是专制制度产生危机不可或缺的原因。

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2014-12-06

K512

A

1000-2359(2015)02-0111-06

张广翔(1957-)，男，吉林长春人，吉林大学匡亚明特聘教授和东北亚研究院教授，博士生导师，主要从事俄国经济史与社会史研究。