比较政治经济学视域下建设有为型政府的基础和路径

2015-03-28包晓光

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2015年1期

包晓光

（河南师范大学商学院，河南新乡453007）

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的有机整体［1］，但对于如何推进国家治理体系和治理能力现代化问题，有的认为必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系［2］，有的认为我国政府改革趋势是法治服务型政府建设［3］，有的认为需要对政府、市场和社会关系进行重塑、重理和重构［4］，有的认为需要调整和理顺政府与市场、社会的关系［5］，有的认为需要正确处理政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系［6］。这些观点充分认识到了需要处理政府与其他方面的关系，但都未能对政府在不同发展阶段的角色进行明确界定，特别是针对当前中国发展阶段政府建设的目标缺乏深入的研究和定位，更多的是对西方学术概念如服务型政府、公共行政等理念的直接使用。

比较政治经济学有关理论为我们认识中国转型期提高国家治理能力提供了有益视角。相对于传统政治经济学和主流的西方经济学，比较政治经济学注重对国家、社会、经济间关系的研究与比较［7］。从20世纪70年代中后期比较政治经济学作为一个领域兴起后，探讨国家、社会和经济关系的理论范式主要有四种，即国家主义范式、新古典政治经济学范式、社会联盟范式和制度主义范式，它们从不同侧重点揭示了三者之间的相互关系与影响。

本文认为，在中国当前发展阶段，推进国家治理体系和治理能力现代化，首要的是准确判断中国在发展转型的关键时期对政府角色的定位，在此基础上加强政府治理能力建设，核心是构建有为型政府。

一、建国以来中国政府角色的历史演进

1.全能型政府。新中国建立以后，由当时主客观的历史条件，包括意识形态、国际环境和国内三方面的因素决定［8］，我们效法苏联建立了高度集中的计划经济体制，建立起与计划经济体制相适应的全能型政府。全能型政府是政府行政权力全方位控制社会的一种行政模式，一方面是政府的强制力无处不在，另一方面是社会上的个人处于极端的被动和不自由状态，整个社会的活力无法被释放出来［9］，典型特征是党政合一、高度集权、全能主义，政府集经济资源的生产、流通、分配任务于一身，对社会经济生活全面渗透、全面统摄［10］。实践证明，这种权力高度集中、承担无限职能的全能型政府，在面对建国初期反对国外武装干涉、镇压国内叛乱、医疗战争创伤、恢复千疮百孔的经济并动员国内资源实现经济起飞的沉重任务方面，发挥了很大的作用，使我们初步建立了比较独立和完整的工业体系。但是随着历史的发展，特别是经历了“文革”的折腾，也付出了很高的代价，政府大包大揽式和指令性的管理方式，严重窒息了企业、社会和个人的积极性与活力。

2.发展型政府。所谓“发展型政府”，意指一种特定的政府行为、政策和制度的总和，这样的政府拥有一批具有强烈发展意愿的精英，他们超脱于社会力量之上或者摆脱了利益集团的左右，有能力自主地制定高瞻远瞩的发展战略，并最终将有限的资源动员起来通过产业政策的实施推动所管辖地区的产业发展和经济成长［11］。发展主义国家的一般特点是：民族主义诉求和重商主义经济政策，对金融系统的重视，有效的官僚体系，强调政府和商界的协调［12］。发展主义国家理论和发展型政府理论可以在一定程度上解释东亚地区、欧洲和其他地区在实现经济赶超进程中的政府角色和国家行为，也能够在一定程度上解释我国近三十多年来经济发展的事实中不可或缺的重要因素——坚持以经济建设为中心的政府主导。面对“文革”结束之后国民经济的落后现状，这一时期的政府领导人果断抛弃了“以阶级斗争为纲”的错误思想，将重心转到了以经济建设为中心的正确决策上来。以农村与农业领域中家庭联产承包责任制的普遍实施和城市大中型国有企业深化改革、鼓励民营经济迅速发展为标志，中国经济实现了快速发展，在短短二十多年的时间里走完了发达国家几十年甚至是上百年的发展阶段。“发展是硬道理”是对该时期中国发展型政府角色的最好诠释。这一阶段类似于东亚地区（日本、韩国、新加坡和中国台湾、香港等地区）的发展型政府，虽然在讨论中国经济增长奇迹时采用发展型政府理论的分析并不多见。然而，发展型政府理论面临诸多批判，比如在“强政府”、“优先发展经济”和“自主英明”地制定产业政策构成要素方面是不存在的［13］；同时我国政府主导的经济发展并没有取得与东亚经济“四小龙”同等质量的经济绩效和社会发展绩效，产生的是一种非均衡增长而非包容性增长［14］，付出了一些代价，比如GDP崇拜带来的环境、收入分配、教育、住房、医疗领域一系列负面问题，侵蚀了我国政府的合法性基础。借鉴日本、韩国等发展主义国家近些年的教训，我国政府在现阶段经济发展中的定位、角色和功能需要进行变革。

3.服务型政府。服务型政府的提出，在一定程度上回应了政府角色变革的要求，既是学术界对国外政府理论的借鉴，也是对国内部分地区经济发展实践的总结（如温州模式）。“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态［15］。服务型政府有两方面的内容，首先是政府提供更多的、以前未能提供的服务，其次是一种全新的方式［16］，而且这种服务与全能型政府时代提供的公共物品的区别在于政府的下降和公民的上升即公民本位而不是政府本位，强调和平时期现代国家作为共同体的权威与公民深层次的认同这二者关系的养成［17］，加强了社会这一主体在国家治理中的作用。在经济发展过程中，服务型政府弱化经济增长、经济发展的任务，将公民福利保障作为重要目标，为企业和市场所需要的基础设施、产权保护、市场秩序和国家安全等提供支持型服务，减少政府对市场和企业的行政干预，强化社会性规制，降低单笔交易费用，尊重市场交易主体的选择，促进不同要素在市场良性竞争中发挥效益，从而理清收入较高阶段的政府和市场的关系。

必须指出的是，以上不同阶段政府角色的划分并不是绝对的，全能型的政府也包含并不同程度地实现了发展和服务，建设服务型政府也并不意味着放弃发展意愿，相反，它们都是一定阶段的政治领导人根据当时的条件为了实现更好的发展而采取有所偏重的政策。对于一个国家或者地区来说，没有永恒的政府角色定位，特定发展阶段需要某种特定角色主导的政府，而不是固守某种教条死死不放，不管这种教条来自中国传统或者西方世界。只有根据实际情况，对政府、市场和社会的关系进行适当、灵活的调整，在不同阶段考虑不同的政府角色定位，才能较好地促进国家较快发展。

近十余年来，学界所提出的服务型政府影响很大，出发点和落脚点是好的，但是可能没有注意到现阶段我国经济所处的阶段事实上还需要继续发挥政府的某些促进经济增长的作用，提出宽泛的“服务型政府”概念可能会不利于我国的经济增长和实力提升。就当前中国实际而言，东部、中部、西部等区域以及区域内部发展不平衡、不均等现象普遍存在，既有能与发达国家一比高下的市场经济发达的富裕区域，也有城乡差距过大、贫困现象严重的落后地区，脱贫、发展的任务十分繁重，距离全面建成小康社会还有很远路程要走。比如对于“北上广”等大城市而言，服务型政府比较适合本地发展情况，而对于广大中部地区、云贵川黔等欠发达地区来说，与发达地区同样搞服务型政府恐怕难以较快促进本地区发展。因此笔者主张不妨考虑采用“有为型政府”这一概念来作为“发展型政府”的替代品。

二、何为有为型政府？

学术界对有为型政府的研究目前基本上还一片空白。林毅夫较为明确地提出了“有为的政府对转型国家更重要”的观点，他指出，“在经济发展中，技术的创新、产业的升级、基础设施与制度的完善不是一个单独的企业家能做的，必须由政府提供或者政府协调私营部门来进行。另外，在经济发展的过程当中，技术创新产业升级存在外部风险，也必须由政府给先行者提供必要的激励”。同时，“过去的发展战略建立了一批违反比较优势、没有自生能力的企业，如果一下子把各种原来存在的扭曲保护取消掉，那些产业就可能全部垮台，造成很大的失业，带来社会和政治不稳定，所以需要政府给予必要的转型期保护补贴”。而且“转型前资金和资源全部用于发展那些先进、资本密集的产业，导致基础设施非常差，如果没有政府的协调支持，企业很难克服基础设施的瓶颈限制”［18］。林毅夫的观点无疑是中肯的，但是这种举例式而非系统性的表达很难指导政府扮演正确的角色。

毋庸置疑，新中国成立以来特别是改革开放30多年来，中国在经济、政治、社会、文化等各方面都取得了举世瞩目的成就，综合国力不断增强，人民生活水平持续提升，这既是一代又一代的全体中华儿女艰苦奋斗的结果，也是政府在不断总结正反两方面的经验、采取正确决策并始终予以贯彻落实的结果。目前整个经济社会都处在深化加快转型的时期，突出表现在：从国际上看，中国的经济发展和崛起是在一系列既定的主要是由西方发达国家主导的国际政治经济制度安排下出现的，这必然会对现存的政治秩序、经济利益分配格局等产生冲击，同时由于文化传统包括意识形态的异质性，使得中国在崛起的道路上面临着被分化、遏制甚至颠覆的可能；从国内来看，市场经济制度初步建立但不完善，发展水平总体上较快但不平衡。因此，在经济社会转型不断深化的今天，构建有为型政府势在必行。

给有为型政府下一个规范化、严格化的定义无疑十分困难，笔者认为，从理论一般的角度讲，所谓有为型政府就是政府在正确的发展阶段作出符合阶段实际的正确决策并且有能力执行好这些决策。从老牌的英国、美国以及上一世纪新兴的日、韩等东亚国家来看，这些国家的政府在促进本国发展、振兴与崛起的过程中，在政策决策与执行方面做到或者基本做到了与当时国情、社情相适应，也同样可以找到更多的发展中国家因为没有对政府所扮演角色的准确定位，至今仍然没有爬出贫困泥潭甚至导致国家四分五裂、内战不断的反面例子。拉美地区包括东南亚部分国家，曾经有一段时期经济发展十分迅速，但是由于对于所处发展阶段的政府角色定位不准，在所谓民主制度的框架下，背上了过度福利的沉重包袱，加上没有处理好收入分配关系，掉入了“中等收入陷阱”，教训十分深刻。因此笔者认为，有为型政府本质上是发展型政府与公共服务型政府的有机结合体，其侧重点仍然在于采取正确的、有力的经济政策促进发展，通过科学发展提供诸如社会保障、优质教育、环境保护等公共服务的水平和能力。

三、构建有为型政府需要注意的几个关系

1.注意发展与分配的关系。在经济发展到一定阶段、经济实力较为充裕的阶段，学习西方国家为全体国民建立较为全面的社会福利与保障体系就成为共识进而提上政府日程。社会福利与保障体系建设是政府再分配的重要内容。拉美地区部分陷入福利陷阱的国家以及东南欧盲目攀比福利而又缺乏坚实实体经济支持陷入欧债危机中的国家，其遭遇都给我们提供了很好的警醒。改革开放以来，中国政府围绕养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、社会救济等方面适时出台了一系列政策与制度，初步建立了与政治经济社会发展相适应的社会保障制度。在党的十八大报告中又提出，“到2020年全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，实现“社会保障覆盖全民”的总目标，十八届三中全会提出了“建立更加公平可持续的社会保障制度”的总体要求，要坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，以“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为重点，深化制度改革，加强政策衔接，统筹推进城乡社会保险体系建设，逐步实现社会保障从制度全覆盖向人群全覆盖，到2020年基本实现“社会保障项目基本完备、人人依法享有基本保障、保障待遇水平稳步提高、相关制度衔接基本顺畅、管理服务能力显著提升”的目标。这些论述对于我们处理政府的发展性和分配性、构建与经济实力和发展阶段相适应的福利体系提供了蓝图。

2.注意政府与市场的关系。政府与市场关系的处理是经济学中的经典命题。党的十八大提出“在更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十八届三中全会进一步指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这就要求我们在理解和处理市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。这需要我们深入研究中外经济特别是欧美发达国家、东亚日韩等成功经济体在经济崛起时期政府所扮演的积极角色和部分发展中国家在盲目推行“华盛顿共识”等新自由主义经济学政策主张所付出的高昂代价等正反两方面的经验，包括前苏联、东欧等经济转轨国家的教训，作出正确的决策。要坚决反对新自由主义经济学主张的市场原教旨主义和彻底市场化，主张一切资源的长短期配置均由市场决定，主张彻底消灭公有制经济而实行完全私有化，进而否定必要的政府干预的错误观点。要充分发挥政府在调控宏观经济、提供公共物品、维护市场秩序、促进共同富裕以及纠正市场失灵等方面的积极作用。

3.注意政府与社会的关系。政府与社会关系的处理作为政治学与社会学的重大课题常常被经济学所忽视，将它们纳入经济学的视野进行详细考察和研究是提升国家治理能力和构建有效政府的重要路径。学术界一般认为，政府与社会有四种关系模式：强政府与弱社会，强政府与强社会，弱政府与强社会，以及弱政府与弱社会。主流的西方经济学、政治学包括社会学一般比较推崇“小政府、大社会”的模式，认为政府管理的越少越好，这一点无论是较早的洛克、霍布斯、孟德斯鸠、休谟、卢梭还是如今大名鼎鼎的哈耶克、布坎南，都给予了较为全面系统的论述，直接影响了不少中国知识分子的思想。但就中国的历史和现实而言，笔者并不赞成我们走小政府、大社会的路子。就历史来说，自秦代时期中国形成大一统的国家之后，中央政府的强弱一直决定着国家的兴衰，如今被人津津乐道的汉唐盛世、康乾盛世，无不是拥有中国历史上最有力的政府的时代，而凡是中央政府软弱无能，国家必定衰弱甚至四分五裂；就现实而言，囿于意识形态纷争或者现实利益差异，前有发达国家的遏制、分化，后有新兴经济体的追赶、竞争，使我们面临着十分繁重的发展重任。近年来随着经济日益发展，国家利益链条日益向全球范围内延伸，在全球形势动荡不安的当下，维护国家利益、保障海外公民安全的需求日益迫切；就国内而言，改革开放以来由于打破了“单位化”的原有格局，社会的“原子化”、碎片化严重，即使向西方的理念靠拢，但由于全能主义政府的深远影响，社会各种自组织发育不足，缺乏与政府谈判、协商的主体。加上历史上的欠账，提高公共服务均等化水平、增加有效制度供给等方面的任务同样离不开强有力的政府。经济的快速发展造就了社会阶层的分化、利益分配的洗牌，大包大揽式的政府难以满足普通人群各种个性化的需求，而社会中各种非政府组织因为更贴近需求者，更能准确判断消费者的消费种类、数量和质量等信息，扮演着越来越重要的角色。因此重塑政府与社会的关系，包含着政府权力和社会权力结构的重构与优化，使政府放权、还权于社会，让社会从政府的附属和配角逐步成为国家治理的重要角色。

四、构建有为型政府的路径

如前所述，新中国建立以来特别是改革开放以来中国在政治、经济、社会、文化与生态等方面发生了巨大的变化，取得了举世瞩目的成就，这与中国政府（包括中央政府与地方政府）积极、主动、有效作为密不可分。但是也毋庸讳言，各级政府仍然存在着胡乱作为、消极无为等不良现象，必须给予重视并加以研究解决。

1.加强预算制度改革，解决政府乱为的问题。财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。经济的迅速发展为政府提供了较为充足的财政收入，但是由于政府预算制度的不完善，为政府乱花钱、乱作为提供了方便。大吃大喝、私设小金库甚至肆意举债等不良现象层出不穷，财大气粗、突击花钱、政绩工程这些词汇已经成为舆论贴在政府身上乱作为的标签。政府的每一项作为后面，都必然伴随自身一定量的支出作为前提。改变政府的乱伸手、乱作为，必须强化政府预算制度，按照党的十八大提出的“加强对政府全口径预算的审查和监督”和最新修订的《预算法》的要求，将政府所有收支全部纳入预算管理，做到收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”，硬化政府预算这个红线，让这个红线成为规范政府行为的高压线，将政府的全部支出都放在阳光下，确保政府各项权力和行为规范运行。

2.改革政府考核办法，解决政府无为的问题。政府胡乱作为的根本原因还在于对政府职能的定位不准以及由此派生的政府考核办法的缺陷。政府行为内生于政府的职能定位，而政府考核办法是这种职能定位的必然反映，同时考核的导向又会进一步固化政府行为。全能型政府的角色定位就决定了它必然要对政治、经济、社会等事务实行大包大揽，发展型政府会围绕促进经济社会发展、提升国家综合实力等方面采取重要政策，服务型政府会着重围绕公共服务需求，把政府职能放在市场监管、社会治理、提供公务产品等基点上，而淡化对经济增长的直接刺激。如果说以前政府存在不同程度上的乱为的话，随着中央八项规定的出台和党的群众路线教育活动的逐步开展，政府消极作为甚至无为的现象有所抬头。在经济增长与政府干预关系较为密切的现实情况下，消极作为、无为的直接后果就是全国范围内经济增速下落的隐忧一直没有得到有效消解。

3.提升官员能力素质，解决如何有为的问题。在解读东亚奇迹的众多文献中，都对日韩相对自主、有效的官僚和官僚机构给予了充分肯定，如日本的通产产业省、韩国的经济企划厅等。这些官僚和官僚体系的作用，是可以抵御近视的利益集团和各种社会集团的寻租行为，克服集体行动的问题，把自身与特殊利益相隔绝，使其可以发展和实施一种国家发展计划。具体体现为三个方面：一是精干的官僚队伍；二是官僚机构的相对自主性，统治权和治理权相分离；三是官僚理性，这是保持发展型国家能力的重要因素，它使得发展型国家可以避免掠夺性行为和资源浪费［19］。

虽然另外一些学者对马克斯·韦伯式的理性官僚理论给予了批判，但是一个不能否定的现实逻辑是，在阶级远没有消亡以及民族国家将长期存在的现实世界里，任何一个统治阶级如果不想被取代或推翻，就必然会采取各种措施来满足统治域内大众的各种需求，首先是经济或者物质上的满足，而这取决于政策决策质量的高低和政策执行绩效的好坏。对于市场发育不足、发展要素不完备、民众素质不高的后发国家而言，无疑这个重任首要落在政府肩上。因此，“政策决定之后，干部就是决定的因素”这一具有中国特色的口号无论从理论上还是实践上都通俗易懂地阐释了提升政府官员能力素质的必要性和重要性。构成官员能力和素质的要素很多，如学习能力、法制能力、民主素养、工作作风等，但核心的一条就是理论联系实际或者善于基于国情民意作出正确决策并能够良好执行，这一点至关重要。

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