政府职能的进化：逻辑与历史统一的维度

楚迤斐

（华北水利水电大学 法学院，河南 郑州450011）

人类社会正处在工业社会向后工业社会转型的进程中。著名未来学家丹尼尔·贝尔在《后工业社会的来临》一书中指出：“一旦看到具有不同社会制度的许多国家都可以界定为‘工业社会’的时候，那么就必然把主要从事采撷自然资源而不是从事制造的社会划为‘前工业社会’；而当技术的性质发生重大变化时，人们就会想到‘后工业社会’。”［1］前言“后工业社会”并不是一个时间概念，而是对“技术的性质发生重大变化”时代的推测性描述。就当前社会现实而言，人类社会后工业化的进程已经启动，在一些发展中国家虽然仍承担着工业化的重大任务，但其局部地区的社会结构、科学技术应用、经济发展方式等也呈现后工业化社会的端倪。中国作为发展中国家，承担着工业化与后工业化的双重课题。在这样的特定背景下，中国政府与学界顺应世界政府改革的潮流，根据中国国情及其政府的本质属性，提出了建设服务型政府的深化行政体制改革的目标。服务型政府建设是一项复杂、系统、长期的艰巨工程，它是要建设一个符合后工业社会时代需要的政府。在后工业社会，服务业蓬勃兴起，社会组织自觉担当治理社会的责任意识增强，政府不再是治理社会的唯一主体，多元社会组织将主动进入到社会治理体系中来，由原来的政府服务对象而变为与政府合作服务社会的主体成员。因此，政府不仅要构建与其他治理主体之间合作服务社会的良好关系，而且要逐步实现其职能的全方位服务化，名副其实地成为服务型政府。

一

从狭义上来说，我们所要讨论的政府职能基本问题就是“政府能够适当而成功地承担的是什么任务”［2］。而从广义上来看，它还会探讨政府为什么能够承担这些事务，以及如何高效、节约地完成这些事务。这里，我们所要探讨的政府职能是在狭义理解的基础上展开的。现代政府在凸显管理职能的前提下原本就有服务职能，虽然最初这种服务职能很弱，但随着工业化的发展及后工业社会的到来，服务职能越来越强，权重越来越大，并最终实现政府职能的全方位服务化。政府职能的全方位服务化不仅意味着在量上将取代管理型职能，而且将决定政府的性质是服务型的；不仅意味着政府职能根本性的转变，而且意味着政府治理社会的体制、方式等也要合乎其服务者的本性。但是，政府职能的全方位服务化决不是绝对的，而是相对的。因为，后工业社会是一个难以预测的漫长历史过程，政府职能全方位服务化在这一历史过程的不同时期受错综复杂社会因素的制约会有不同的表现内容和方式。归根结底，政府职能在后工业化进程中将发生根本性变化，这种变化既包含着政府主动寻求合理的角色和位置，也包含着来自社会普遍性服务的需求迫使政府作出的回应。无论哪一个政府，如果蔑视对社会普遍性服务需求的有效回应，其职能不随着时代的变化而作出相应的调整，那么就有可能被历史所淘汰。当然，政府职能的这种调整可能是局部的或整体的，可能是内涵的或外延的。同时，必须注意，若是政府职能的调整仅为了寻求一种合法性，不是体现为对后工业社会发展的积极回应，那就会使政府背负越来越沉重的包袱，甚至陷入繁琐无味的事情当中去。

历史地看，在农业社会中，如果我们可以把统治者的集合体看作是政府的话，那么，农业社会的政府职能则主要是统治的。农业社会以家庭为基本单元，其中家庭以当家者为家长，家族以年长者为族长，以家族为基础构成的国家又以某一核心家族（皇族）为中心，核心家族（皇族）中存在一个核心家庭，即以皇帝为家长的这一家庭。因此，就形成了皇帝、皇家、皇族、贵族、一般家族的“差序结构”以及“普天之下，莫非王土；率土之宾，莫非王臣”的天下一家的观念。在农业社会的“士农工商”序列关系排列的身份识别机制中，贯穿于其中的是一个等级严密的“官（士）”序列。由此构成的依附关系，最终使所有的社会成员都依附于帝王一人。帝王将生杀予夺之特权沿着其所设定的身份序列关系逐级向外延展，使人生活在一种恐惧与期待之中。归结起来，农业社会的社会治理就是要实现某一家庭（或家族）对整个国家（天下）的统治。贵族是皇族的附庸，一般家族是皇族附庸的附庸，形成了天下一家的局面。在家天下的话语体系中，从根本上说，只有统治型的社会治理，即维持国家的整体性以及保证国库（皇家的府库）充盈。就这两点而言，它们都是私有的，农业社会所进行的任何治理方式、手段都离不开这两点。在身份等级序列中，现代性意义上称之为不平等，实际上它本身与平等或不平等并没有多大的关系，而与“权势”密切相关，正是因为这种序列关系构成自我相对于他者的“势”。农业社会恰是依靠这种“权势”来实施对整个社会自上而下的控制、支配与治理的，这正是统治的本质所在。

这种差序观念在身份地位高者那里被认为理所当然，在身份地位低者那里也被认为是一种理所当然。17－18世纪的启蒙思想家们显然意识到了这一点，“平等”“自由”“民主”等概念的提出以及工业革命的爆发，改变了人们的思想与观念，这可以归结为两个原因：一是技术进步所造成生产方式的改变，贵族要么在革命过程中消失，要么转变为产业资本家、手工业资本家、借贷资本家、商业资本家等，那么，原本依附于贵族的人失去了依附对象。二是暂时失去依附对象的人在思想观念上出现了暂时的空白，就需要新的思想填充进来，这时启蒙思想家们所提倡的观念就大有作为了。需要特别指出的是，工业社会中人的自由在实质上是指选择进入或不进入等级序列。工人可以选择是作为工人还是流浪汉，或者成为资本家，同样资本家也可以选择作为政治家、艺术家、冒险家，甚至是工人、流浪汉（当然，他们并不情愿如此）。然而，正如前面所论述的，这种状态只是一种暂时的状态。从知识学的角度而言，自由主义要对自己的立场给出足够充分的辩护，必须回答这样三个问题，即自由社会是否需要政府和法律？自由社会需要什么样的政府和法律？自由社会给个人的自主选择预设了多大空间？与无政府主义不同，自由主义坦然接受人只能生活于政治社会这一既定事实。按照哈耶克的看法，一种与自由相容的法律至少满足两个基本条件：普遍性和抽象性。按照自由主义者的看法，个人的自主选择体现在市场自由、思想和言论自由以及生活方式选择自由之上［3］。一旦人进入工业社会新的序列之中，依托于业缘关系的阶级或阶层就成为社会关系的重要特征。人，尤其是处于社会底层的人，不是依附于某项事物或某些人群，而是镶嵌于某种制度，如政治制度、工厂生产制度之中的。人可以选择不进入这种制度框架之中，但是一旦进入，就要接受这种制度框架对他的支配、控制和指挥。人（力）被作为一种要素与物力、财力、信息等要素相结合，在制度集合中接受计划、组织、领导以及控制等，以实现组织的目标。其中，有这样一种观念被潜移默化地灌输下来，即人离不开政治，人不可能脱离政府而独立。在工业社会中，人与人之间的关系转化为人与制度之间的关系，人不是孤立的，他直接或间接地与制度保持着特定的联系。与农业社会统治型的社会治理不同，工业社会的人只有进入到特定领域才需要接受这一领域的制度和规范。这也正是我们将之区别于统治型社会治理而称之为管理型社会治理的本质所在。

二

上述不同社会治理方式下的政府（如果可以将农业社会统治者的集合比作政府的话）在其职能上具有显著的特征，即统治型职能和管理型职能。那么，我们需要知道的是，这种职能是如何发生转变的呢？应该说，关于政府“做什么”的问题，农业社会的治理者与工业社会的治理者都作出了不同程度的探索。实际上，政府做什么的关键在于政府活动的目的是什么，是满足于统治者集团的统治目的，还是满足管理者集团的管理目的。正如斯宾塞所认为的，“社会结构能够由其所承担的社会功能来解释，而社会变迁则是功能调适的结果”［4］。如果在目的上出现了转变，那么，政府职能随之发生相应的转变也就是顺理成章的了。但是工业社会的管理者集团在政府的制度设计上是否已实现了从统治之目的向管理之目的转变了呢？答案似乎是肯定的。一是我们从现实社会的发展状况中可以观察到，现代政府虽然在某些特定领域具有一些统治的色彩，但在绝大多数部门和领域政府履行的是管理的职能。二是从近代以来的文献中可以看出，现代政府是受到严格限制的，政府及其制度设计不可能越界而统治这个社会，而只能在特定的范围内履行属于其符合宪政制度的职能，这种职能在本质上是管理的，而不是统治的。然而，我们所要探讨的正是这种转变过程是如何发生的。近代政府的建立是一个复杂的过程，而我们关于这一问题的探讨则主要集中在近代政府的基本精神、组织结构以及功能上。

就近代政府的基本精神而言，按照启蒙思想家们的设计，近代政府是尊重人权的自由、民主、共和的政府，是按照契约组建起来的宪政政府。人权是“人仅因其为人而享有的权利”［5］。作为当今政治舞台上的一个主流话语，人权具有双重特性，即天赋性和人道性。前者意味着人不因其年龄、性别、种族等而享有多于或少于他人的权利。后者则意味着人应该作为真正的人生存与生活着。在农业社会里，只有自然权利和贵族权利，并且由于贵族权利的存在而使普通人所应具有自然权利也被侵蚀殆尽了，社会治理尊重与维护的是贵族利益。工业社会的社会治理则将保障和维护人权作为一项基本的道义准则，也是一项基本的世界性共识。正如英国当代思想家米尔恩所说，“一个保护人权的制度就是好制度。一个侵犯人权甚至根本不承认人权的制度便是坏制度”［6］。这里，将保护人权与否作为判断一项制度好坏的标准，在逻辑上不难推出，人权之于制度的重要性，同时也意味着人权这一观念，并非现代政府的最为本质的基本精神，因为它并非现代政府制度的内核，人权立足于个体，探求的是个体之权利，在本质上它与政府是不在同一阵营的，或者它要求政府维护，或者限制政府的无理的甚至野蛮的侵犯。

在现代政府中，社会成员能够参与到关涉公共利益的决策之中，成为识别民主的一个关键要素。按照科恩的界定，“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”［7］。我们论及直接或间接时，所暗含的逻辑则是，真正意义上的民主是离不开公民参与的，并且这种参与是基于公民正当权利的，而不论这种参与方式是直接的还是间接的。现代政府，如果说是民主之政府，那么，必然在共同体中确保公民有资格参与到政府活动中来，这种约束条件既是针对政府也是针对公民而言的。按照启蒙思想家的设计，民主的观念是先于政府而在的，当卢梭将人民宣布为主权者时，他对国家权力之终极来源作了一个划时代意义的解答。就政府的本性而言，它天生具有破坏民主的逆反性。如果说农业社会的统治者集团是坚决不承认民主的，那么，现代政府从民主诞生之后，就开始想法设法挤压民主在政府中的空间。因而，在政府的制度设计中，原初的设计者并没有将民主作为政府的基本精神，而是将一项能够抵消或限制政府的逆反性的精神注入到政府之灵魂深处，即法的精神。这在孟德斯鸠名著《论法的精神》一书中获得了较为完整的论述。

虽然自由、人权、民主等都不能作为现代政府的基本精神，但它们都包含着法的精神指向。那么，“法意”又是如何确立起了现代政府之管理特性的？这就是现代政府之结构与功能二者所要表达的深刻愿望了。如果说农业社会的治理结构是单线性的，从君主（皇帝）到社会底层，依其身份次序排列，那么，相比较而言，工业社会之革命性变化就在于发展了这种单线性，而设立起纵横结构。因为，被打破了的个体，需要重新回到社会中来，游离于社会结构之外的原子化的个体重返社会体系，不可能也不愿意回到原来的位置上，如果这一点实现了，那么工业社会的变革就是没有任何意义的。实际上，每个个体都希望也努力去寻求不同于以往的比当前更高的社会结构角色。这就形成了横向上个体或组织的聚集，这似乎也符合启蒙思想家们对于平等理念的原初设计。最终，就形成了现代政府的“层级—职能”结构形式，即典型的官僚制组织形式。马克斯·韦伯作为20世纪伟大的社会学家之一，有着坚实的法律史和法学方法的基础。他在包罗万象的著作中，以“社会学”为核心来穷究人类社会生活的多样繁复性。其中，他对于官僚制组织的深刻论述，更为行政学的研究与发展构建起了几乎不可越界的传统。即使已经出现了不少著作对这一组织类型进行了批判性研究，但却尚未能够提出一种足以替代官僚制组织的理论类型。原因就在于，基于工业社会之法的精神，所设计出来的官僚制结构形式，强调和坚持的是规则和秩序。其最为基本的目的就是“祛魅”，它将人视为组织机器长效运转的零部件，镶嵌在特定的结构点上，它不希望也不需要人的自主性，因为人的这种自主性对于组织寻求确定性的努力而言是致命的。社会治理在目的上是管理，在手段上依然是管理，那么，任何其他形式的目的或手段，都不可能在其中争得一席之地。这正是我们在探寻社会治理变革的过程中，一遇到官僚制就寸步难行，甚至有些学者直接绕过去而忽略这一问题的探讨的原因。

从逻辑推理上来说，如果可以从根本上突破工业社会之法的精神，那么，似乎我们确实可以找到一条冲破官僚制之路。事实上，社会治理变革的演进，无时无刻不在提醒人们，法的精神在近代以来的社会中所占据的霸主地位，窒息了任何具有潜在突破性的理论的发展，而一旦这种“霸语权”被打破，那么，多样性的理论将会百花齐放，在这样的社会中，社会治理变革才有可能找到一条适合时代之要求的治理理论。从社会发展现实来看，人类正在走上后工业化的历史进程，后工业社会的来临已经被现实所证明。西方发达国家，甚至中国东部沿海的地区，都已经表现出后工业化的迹象。在后工业社会中，人的意识的觉醒成为判断社会发展和进步的一个关键要素。法的精神在总体上或潜在意识上受到质疑，人们不怀疑法律所能带来的稳定和秩序，但却怀疑是否存在一个更好的、更为良善的政府基本精神，能够尊重人的意识觉醒、人的全面发展以及人的自主性。这在后工业社会的启蒙中，必然是或已经是新一代的启蒙思想家们所关注的关键性议题①张康之教授就是这样一位学者。正如他在《论伦理精神》（江苏人民出版社2010年版）的“作者的话”中所说：“第一场启蒙运动是启蒙农业社会的运动，而第二次启蒙运动则是启蒙工业社会的运动，现在，人类正在走向后工业社会，在这样一次历史性转型过程中，也必将发生一场新的启蒙运动，即启蒙后工业社会。”。

三

后工业社会的来临，在思想上与工业社会相似，只是作为“一种概念性图式”［1］124。它代表着有关社会及其组织形式的旧原理的颠覆，以及一种新的中轴原理的兴起。这些都将日益成为后工业社会所必须面对的核心问题。我们必须考虑这样一种变化，正是这样的一种变化为我们推进寻找突破官僚制禁锢的工作提供了契机。后工业社会的思想不像一些人所指的那样，是基于一种社会制度，而更多地体现为一种背景性的存在。任何形式的社会治理及其制度设计都必然要建立在特定的社会存在的基础之上。科学或理论的获得，是以分析特定社会存在而获得积极的、有意义的抽象或概括，而并非对有机的或相互联结的制度来加以分析而获得相应的知识体系的。实际上，这些制度体系是建立在科学研究尤其社会科学研究基础上而形成的完善的体系。理论研究在人类正进入后工业化的历史进程的当今，主要关注的是西方社会中社会结构与文化之间的分离。一方面，是体制中日益突出的自相矛盾境况，另一方面则是政府职能合理化的关键。也就是说，要在识别社会结构变化中探求出政府职能合理化的走向——全方位服务化。

一般来说，通过识别社会中的中轴体制或原理可以使我们对社会秩序和主要领域进行较好的研究，原因就在于，一方面，这些体制或原理的中轴特性对其他体制的吸引力形成了结构汇聚，另一方面，它们是社会治理要解决的主要问题。比如，在西方国家，其中轴体制是私有制。在后工业社会，理论知识将占据中心地位，而成为中轴体制。社会结构的分析也是如此。农业社会的中轴结构是由身份等级制构成的单线性结构。工业社会的中轴结构则是由财产私有制构成的纵横双线性结构。后工业社会的中轴结构则是由信任合作制构成的网络结构。社会结构分析困难主要在于这些体制以及基于它的结构重叠和矛盾之间的关系问题。社会结构关系与社会制度的承转之间存在着一种紧密的关系。身份等级制度中，权力依照其所能够通过的继承的方式获得，所有权则转化成技术占有，而可通过教育方式来获得。在工业社会之双线性结构中，经过教育获取技术的人，为自己争取到了立足于形式平等社会之中的角色和地位。然而，角色平等并非实质平等，因而就保留了因其职业、职位、受教育程度而形成的层级关系，又因社会法制与自由而构筑成了其在社会层面或法律面前的平等的横向关系。实质上，任何个体都无法脱离组织或社会而独立，甚至孤立地存在。唯一可以获取平等安慰的则是生活中的家庭。一旦步入社会，并行动于特定组织，那么，层级关系就牢牢地将个体镶嵌于社会或组织之中，无法挣脱。失业者是自由的，也是不幸福的。失去自由的个体获得争取幸福的机会，因而，工业社会之纵横的双线结构才得以牢固。

按照贝尔的判断，“文化已经取代技术而成为社会变革的源泉”。我们相信，在后工业社会中，知识，或者说是“理论知识的集中与具体化”将成为后工业社会结构中的中轴原理。在这样的社会结构中，人力资本是首要的资源。社会治理所要面临的关键性问题将主要出现在科学、教育领域［1］130－131。网络科技的发展，加速了同时也实际影响了当代社会结构的急剧变化。比如，由“占领华尔街”蔓延的西欧等国的大规模占领运动，如果没有网络科技在其间发挥作用，不可能获得如此空前一致的响应。网络的发展不仅改变了人们之间的交流方式，更重要的是，它改变了人们的思维方式。原本人与人之间沟通所存在的“缓冲区”被某种隐蔽性所替代。过去我们之间进行信息交流与互通，基本是基于这样的情景：一是交流者之间相互熟悉，不管这样的熟悉程度如何；二是在相互交流者之间可以客观地或人为地制造出一定意义上时空间隔，使得交流者可以更加审慎地酝酿和表达自己对某一对象所持的观点，即存在着“缓冲区”。而网络社会这种破坏或进步，使得社会治理所面临的问题往往是基于某种不成熟的思考而形成的。不仅管理所赖以建立于其上的确定性基础逐渐消失了，即便是管理通常所持有的手段都无济于事了，这也就是为什么我们所见所闻中经常出现“失灵”的一词的原因了。这恰恰从另一角度证明了，我们当前所处的社会，正在迈进后工业社会，并且其所具有的结构特征，应当就是网络结构。在这种网络结构中，获得主体性的个体或组织，可以依自身而与外部环境、个体、组织，建立起多元的沟通、存在关系。基于沟通和存在关系的确定性的管理因此而丧失了有效性，社会治理却不会因此而空白。一种替代性方案需要被探索、被验证，最终成为制度设计。经过中国一些学者多年来的探索，认为服务与被服务的关系将替代管理与被管理的关系而成为后工业社会的社会治理方式的基本内容，依此而建立起来的政府即“服务型政府”，其基本精神则从法的精神转向伦理精神。

社会结构的上述变化意味着政府在进行社会治理时，要准确把握自己的角色，实现政府职能与社会结构之间的有机契合。当前正在出现的关键性特征主要包括市民社会的意识觉醒、知识是这个时代的中轴原理、人力资源作为第一资源等。管理所倡导的方式方法并不能确保正在兴起的市民社会在社会治理上有所作为，因为它在根本上是抵制市民社会的能动特性的。它不能辅佐知识的发展与繁荣，虽然管理者相信知识之作用，但它在本性上是惧怕知识的，它惧怕知识掌握在一般民众手中。基于知识的功能，它更希望将其掌握在管理者、精英手中。某些学术研究中发现并一再强调人的重要性，然而，对于设计缜密的组织结构，尤其是官僚制的等级体制，人的重要性就在于能够填补至组织机器的关节处，以确保组织运转的有效性。一旦这三种元素受到关键性冲击，管理构造立刻就会分崩离析。

政府，作为社会治理的核心主体，不仅无法否定或抑制市民社会的意识觉醒，而且要促进这种觉醒，并将市民社会及其组织形式——非政府组织纳入到社会治理主体中来，与之展开密切合作，而在这种合作的过程中，它们彼此之间不是一种管理与被管理者的关系，而一种服务者与服务接受者之间的关系，并且它们的服务关系是彼此的，是相互服务的。社会公众不可能在愚昧中一直生活下去，过去不会，在知识爆发的后工业社会，则更不具有可能性。社会公众的社会治理智慧，正是来源于知识的不断吸纳，经验的不断丰富。知识充分的社会公众，要求参与社会治理的呼声高涨，并且实际上，他们在众多的社会治理问题上都能够提出或找出切实有效的解决途径，其中最为重要的原因就在于，他们知道自己想要什么，并且知道自己应当为同代人和后代人承当的责任。政府若是依旧保持“精英治国”的思维，而否认社会公众在人类社会治理中的决定性作用，将是十分危险的，虽然这种危险在工业社会及之前的社会中因其低度复杂性和低度不确定性而未曾体现出来。政府不仅要相信公众的智慧，最为重要的是，要为这种智慧的凝聚乃至发挥作用提供相应的渠道，做好相应的服务，而非以往的视而不见，甚至压制、愚弄。传统资源正面临枯竭的危险，而人力资源是一个可以枯竭亦可无穷无尽的资源形式，这就在于我们如何对待这种资源。在后工业社会中，因人力资源的充分利用而开发并获取的新资源将彻底解决资源危机以及因这种危机而引发的种种争夺战争。继续忽略或只是某种形式上的重视人力资源，对人类社会未来的发展将是致命的。对于政府而言，尊重并服务于人才是其未来发展战略的核心。因此，在人力资源的问题上，政府应该是更加具有服务行动和服务精神的。总而言之，政府职能的基本走向是实现政府职能合理化，在本质上，就是要实现政府职能的全方位服务化。

［1］丹尼尔·贝尔.后工业社会的来临——对社会预测的一项探索［M］.高铦，王宏周，魏章玲，译.北京：新华出版社，1997.

［2］Woodrow Wilson.The Study of Administration［J］.Political Science Quarterly，1887，2（2）.

［3］张凤阳，等.政治哲学关键词［M］.南京：江苏人民出版社，2006：31－38.

［4］吉尔德·德兰逖.社会科学：超越建构论和实在论［M］.张茂元，译.长春：吉林人民出版社，2005：21.

［5］戴维·米勒.布莱克维尔政治思想百科全书［M］.新修订版.邓正来，主译.北京：中国政法大学出版社，2010：251.

［6］米尔恩.人的权利与人的多样性［M］.夏勇，张志铭，译.北京：中国大百科全书出版社，1995：1.

［7］科恩.论民主［M］.聂崇信，朱秀闲，译.北京：商务印书馆，1988：10.