县域义务教育均衡发展政策执行阻滞及应对策略

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009-4733(2015) 05-0104-05

doi:10.3969/j.issn.1009－4733.2015.05.023

［基金项目］国家自然科学基金管理学部重点项目“基础教育公平实现机制与服务均等化研究”(71433004)和华中师范大学中央高校基本科研费重大领域研究项目“农村义务教育改革与发展问题研究”(CCNU14Z02007)的阶段性成果。

［收稿日期］2015—02—21

［作者简介］蔡颢，男，湖北省浠水县人，华中师范大学公共管理学院、湖北地方政府治理与地方发展研究中心研究员。研究方向:地方政府治理。

一、问题的提出

《国家中长期教育改革与发展纲要(2010－2020)》将义务教育均衡发展作为义务教育发展的战略性任务，规定“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童接受良好义务教育”。而县域内义务教育均衡发展是国家义务教育均衡发展的基础，直接关系到能否顺利实现国家义务教育均衡发展战略性任务。

二、县域义务教育均衡发展政策执行阻滞的具体表现

公共政策的制定是公共政策形成(policyformation)或公共政策规划(policy－foumulation)，也就是从公共政策问题的界定到议案抉择以及合法化的过程，而公共政策执行是将公共政策所规定的内容转化为现实的过程，也就是从计划到实践的过程。所谓政策执行，是指政策执行者通过组织机构通过建立组织机构，采取解释、宣传、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。 ［1］而政策执行阻滞是指政策执行过程中的执行活动因某种消极因素的影响的不顺畅乃至停止不前，进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的一种情形。 ［2］我国相当一部分地方的县域义务教育均衡发展政策出现了政策执行停滞的现象，具体表现在以下四个方面:政策执行表面化，政策执行全异化，政策执行停滞化，政策执行局部化。

1.政策执行表面化——政策停留在文件上

政策执行表面化是指在执行过程中只是被宣传一通，而未被转化为具体的操作性措施，使政策所产生的作用大大低于政策目标的要求。 ［3］正如荷兰学者H.布雷塞斯和M.霍尼赫所认为的“象征性合作”那样，“象征性合作系指地方政府假装合作，而实际上并未合作。在实际执行中，这种情况包括口头上支持中央政策，或以书面形式表态，但没有按照中央政策的期望做任何事情。” ［4］“如果中央政策的政策合作限制地方政府的合作空间，而中央政府又无法检查时，地方政策多会采取象征性合作的方式。因为地方政府不愿意公开拒绝与中央政府合作。” ［5］同样，县域义务教育均衡发展政策在执行过程中也会遇到政策执行表面化的问题。例如，我们义务教育均衡发展改革课题组在中西部地区一些县(市)调研时，发现不少地方县域义务教育均衡发展政策执行表面化现象非常突出，有些县市没有任何实质性的措施和切实可行的行动，导致县域义务教育均衡发展政策执行只是停留在文件上，最终出现政策执行表面化现象。

2.政策执行全异化——上有政策，下有对策

政策执行全异化，就是作为政策执行主体，发现上级政策难以执行或执行的结果对自己明显不利时，他们通常会在政策执行过程中，表面上和上级政策保持高度一致，不折不扣地执行上级的政策，实际上完全和上级政策精神背道而驰，当面一套，背后一套，最终导致政策执行阻滞现象的发生。这正如有人所言:“公共政策执行主体在执行政策时，必然会有成本－收益预期。如果其实际收益与预期收益之间，或者其本人的收益与他人的收益之间存在差距，就会产生相对剥夺的心理感受。这种受损的心理感受将直接影响到公共政策执行主体的有效执行，导致政策规避的产生。” ［6］也就是说，如果政策执行者对某项公共政策有抵触情绪，尤其是该项公共政策对政策执行者明显不利时，这些政策执行者就会想尽千方百计寻找其他政策来替换，例如，他们会通过一些“义务教育均衡发展样板学校”、“义务教育均衡发展模范乡镇”等形式糊弄上级政府，实际上根本没有认真执行该政策，最终导致政策执行全异化。

3.政策执行停滞化——阳奉阴违，拒不执行

政策执行停滞化，就是作为政策执行主体，在公共政策执行过程中，发现上级政策难以执行或对自己不利时，表面上明确执行上级政策，实际上将上级政策置之不理，拒不执行，最终导致政策执行阻滞现象的发生。例如，在义务教育均衡发展政策执行中，尽管明目张胆地抵抗义务教育均衡发展政策的执行者不多，但是对该政策置之不理、拒不执行的执行者实际上并不在少数。例如，我们在中西部一些县市调研时发现，有些地方行政官员尽管口头上表示大力实施县域义务教育均衡发展政策，但没有任何实际行动，他们主要的精力都放在能体现自己政绩的形象工程上，而义务教育均衡发展是一项长期性复杂性工程，需花费大量的人力、财力和物力，且短时间内很难见到看得见、摸得着的成效。因此，由于地方行政官员的阳奉阴违、拒不执行的行为导致县域义务教育均衡发展政策执行停滞化，最终出现了政策执行阻滞的现象。

4.政策执行局部化——搞“土政策”，自行其是

政策执行局部化，就是作为政策执行主体，在公共政策执行过程中，发现上级政策难以执行或对自己不利时，通常会对公共政策进行选择性执行。“按需所取，为我所用”正是政策执行者对上级政策这种执行情形的生动描述。同样，在县域义务教育均衡发展政策执行过程中，地方政府官员往往会从个人政绩或地方政府利益的角度出发，对上级政策有所保留或肆意曲解。例如，有些县市将县域义务均衡发展政策简单地演变为县域内办学条件的大致均衡，涉及到师资均衡和教育质量均衡等深层次问题避而不谈，导致县域义务教育均衡发展政策在执行过程被变形走样，最终出现了政策执行局部化。

三、县域义务教育均衡发展政策执行阻滞的原因分析

1.政策目标模糊不清

公共政策能够有效执行很大程度上受制于公共政策本身质量的高低，正如美国著名的政策科学家安德森所言:对政策的“不服从还可能产生于法律的含糊不清，规定不具体或冲突的政策标准。” ［7］如果公共政策不明晰，含糊不清、模棱两可，就会让政策执行者难以理解，甚至产生误解或曲解，最终导致政策无法顺利执行，出现了政策执行阻滞的现象。公共政策不明晰，容易让政策执行者产生错觉，误解政策决策者的意图，甚至会歪曲公共政策目标，导致公共政策最终无法执行。政策的明晰性对政策的有效执行具有重要的影响，原因在于明晰的政策决定了政策执行过程中具有可操作性，而模棱两可、含糊不清的政策会在政策执行过程中给投机取巧者钻空子的余地。

众所周知，尽管我们国家提出推进均衡发展是当前义务教育改革发展的战略性任务，并提出要把均衡发展作为重中之重，努力实现2012年义务教育区域内初步均衡、2020年实现义务教育区域内基本均衡的伟大战略目标。2011年教育部还同27个省(区、市)和新疆建设兵团签订了推进义务教育均衡发展备忘录，但究竟有什么清晰的目标，用什么作为参照标准，采取什么样的具体措施，有什么具体的奖惩规定，等等，均没有一个明确的可操作性标准。同样，地方政府也仿照上级政府的做法同下一级政府或教育主管部门签订类似的备忘录或文件，至于需要达到什么样的效果、采取什么样的措施、有何具体的奖惩规定，均是含糊不清的。结果是，义务教育均衡发展究竟达到什么目标、能否达到目标、如何达到目标，自上至下的各级政府心里都是一本“糊涂账”。

2.政策执行环境不佳

所谓政策环境，是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。 ［8］教育政策要顺利执行，除了政策自身具备一定的条件之外，外部环境因素同样不可忽视。一般而言，教育政策环境包括自然环境、经济环境、文化环境和社会心理环境等方面。教育政策顺利执行所需要的各种资源来自政策环境，稳定的政策环境也能为教育政策顺利执行提供强有力的支持。在外部环境不佳情况下，教育政策顺利执行所需的资源受到影响，甚至政策矛盾会变得更加复杂，从而直接影响教育政策如期实施。其中，经济环境是政策环境中影响教育政策顺利执行的主要因素，这里所说的经济环境是指对教育系统的存在、发展和运行具有重要影响的各种经济因素的综合，包括经济发展水平、经济制度和经济体制等，其中经济发展水平通常被视为一个国家和地区的经济实力，它是教育政策顺利执行的基本物质条件，也是影响国家基本教育政策倾向和教育政策实施效率的关键因素。

我们知道，义务教育均衡发展政策作为一项利国利民的公共政策，需要投入巨额的资金，如学校基础设施、教师工资以及公用经费等等。然而，目前我国义务教育仍实行"以县为主"的财政管理体制，教师工资和学校基础设施等基本上还是县级地方政府负担为主。在我国公共支出方面，我国地方政府承担了70%以上的公共支出，其中55%以上的支出发生在省级以下。相比之下，发展中国家约为15%，转型国家约为26%，OECD国家也仅约为32%。可见，我国各级政府间在财权与事权的分配中，形成了"中央财权大，地方财权小，中央支出少，地方支出多"的格局。在教育支出上，我国90%以上的支出来自地方政府，其中70%来自县级以下的政府，表明地方政府比重明显偏高。 ［9］义务教育均衡发展经费筹资的重任落在县级政府上，这种经济环境是难以保证县域义务教育均衡政策顺利执行的。以同一县域内义务教育学校教师工资为例，保证他们的工资待遇大致相同，是确保县域义务教育均衡发展的基本前提条件。然而，根据我们对东中西部8省40个县(市) 80余所学校4000余名义务教育学校教师的问卷调查，仍有相当一部分教师反映他们的绩效工资难以到位。我们调查的中西部部分县市，他们的经济环境的确无法承担义务教育均衡发展筹资重任。例如，四川省N县每年义务教育学校教师绩效工资总额需1.8亿元，中央及省级财政仅仅补助6000万元，其余1.2亿元需要县级政府自筹，而该县2012年财政收入仅1.5亿元;湖北省C县2012年义务教育学校教师绩效工资需要8000万元，其中国家下拨4000万元，其余需县级财政自筹，该县每年的财政收入不足1亿元，其支出却高达3－4亿元，国家下拨转移支付资金不足1亿元;湖南省S县2012年公务人员及事业单位人员工资支出需3亿元，其中义务教育学校教师工资需1.8亿元，除去国家专项转移支付，该县义务教育学校教师绩效工资缺口2亿多。由此看来，部分地区义务教育均衡发展政策出现阻滞现象，与该地区政策执行环境有很大的关系。

3.政府官员政绩考核制度不合理

马克思认为: "人们奋斗所争取的一切，都和他们的利益有关。" ［10］对于地方行政官员来说，他首先应是一个"理性逐利人"，然后才是"行政人"。政府官员如同社会上其他人一样，都是以个人利益作为自身追求的目标。在政府官员利益追逐的目标中，个人利益最大化始终是首当其冲的。作为一个理性逐利人，地方行政官员同样要考虑到自己职务的升迁和工作环境的安稳等利益诉求，同时他也要考虑到影响自己职务晋升的政绩或指标等。然而，目前中国政府治理的一个重要的特点是将地方官员的晋升与地方经济发展联系起来，让地方官员为了政治晋升而在经济上相互竞争，形成了政治竞标赛模式。 ［11］于是，地方行政官员要在完成上级任务和实现自己利益诉求之间权衡，特别是自我利益驱动的地方行政官员有权决定自己收费数量和提供公共产品的数量，同时也最大化自己的期望剩余。 ［12］地方行政官员为了实现自己的利益诉求，会将注意力放在短期经济利益而不是长期的社会问题上，他们面对更多的压力来源于政治契约制度和签订的政绩合同。这些合同虽然因时间地点不同有所差别，但都相应地规定了期望的业绩，从而构成了地方行政官员晋升的基础。

在我国行政官员体系中，每一层次都会向下进行任务和目标的分解，一方面由于目标体系非常繁杂但又缺乏系统考核指标，特别是没有指标间的权重比较;另一方面，以经济性发展指标为主，这样就会导致地方行政官员对社会发展目标表现尤为冷谈。义务教育均衡发展目标是一个非经济性发展指标，它不仅缺乏系统的考核体系，而且也不是上级政府主要考核对象。因此，地方行政官员总是习惯性地将它放在发展的次要位置上。地方行政官员更关心的是任期内经济指标的高低，而教育、科技和医疗卫生这些投入均是在长期内产生影响的，短期内无法"兑现"为经济增长，虽然公众对于教育、医疗和住房问题的关心超过任何其他方面，但长期以来他们无法直接决定地方行政官员的任免，所以这些议题很难像经济增长那样被地方行政官员关注。 ［13］不仅如此，即使有少数地方将县域义务教育均衡发展政策执行情况作为考核地方行政官员的政绩，但当地方行政官员意识到该政策的目标过高而难以实现时，他们通常会寻求"减压阀"来减轻来自上级政府的压力，其中，统计造假是他们需求最便捷的“减压阀”之一。他们通常会利用目前《统计法》执行不严的漏洞，在统计上弄虚作假。例如，他们一般会上报数字上下足功夫，虚报浮夸，在关键数据上和指标上如期"实现"县域义务教育均衡发展。总之，无论是地方行政官员对义务教育均衡发展政策的冷谈，还是他们对义务教育均衡发展指标进行弄虚作假，最终的后果是出现了义务教育均衡发展政策执行阻滞的现象。

4.政策执行监督制度不健全

法国著名的政治思想家孟德斯鸠认为: "一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇有界限的地方为止。" ［14］监督作为当今社会一种有效的管理制度，对于政府有效行使社会公共事务的基本职能作用尤为明显。公共政策执行中的偏差很大程度上是"一言堂"、"暗箱操作"下缺乏民主监督结果。要确保公共政策执行不走样，不变形，公共政策执行情况的民主监督绝不可少。实际上，许多公共政策执行不力或政策弱化、变形、扭曲现象产生的原因往往与监控机制的缺乏或软化有关。 ［15］同样，在县域义务教育均衡发展政策执行过程中，政策执行监督制度缺损现象尤为普遍。例如，目前还没有对县域义务教育均衡发展政策执行情况在全社会的范围内进行公示，也几乎没有看到关于县域义务教育均衡发展政策执行不力的报道或警示，更没有看到政府部门对县域义务教育均衡发展政策执行不力的官员进行惩戒甚至撤职的处罚，甚至出现县域义务教育均衡发展政策执行不力的地方行政官员照常升迁，这样会导致更多的地方行政官员纷纷仿效，最终出现了县域义务教育均衡发展政策执行阻滞现象的发生。

四、解决县域义务教育均衡发展政策执行阻滞的对策思路

1.明晰政策目标，确保县域义务教育均衡发展政策可操作性

明晰的公共政策是保证其顺利执行的前提条件之一。从政策执行的角度来看，政策不明晰为政策不能有效实施提供了可能。因为政策执行实质上就是一种博弈和互动的过程，博弈者力图寻找对自己有利的方案，而公共政策上的缺陷或不足就自然成为政策执行者极力寻找的目标和对象，只要找到了政策上的缺陷或不足，他们就会千方百计利用这些政策上的缺陷或不足，使现行的公共政策难以顺利执行甚至最终流产。因此，一项政策能够顺利推行，它必须明确具体且具有可操作性。同样，就县域义务教育均衡发展政策而言，首先，省级政府要明确各县市义务教育均衡发展目标。县域义务教育均衡发展政策执行是一个漫长而复杂的过程，并非一朝一夕能完成，因此，省级政策应根据各地实际情况，明确各地县域义务教育均衡发展的具体目标，既要符合实际，也要适度有所拔高，同时还要规定各地县域义务教育均衡发展达到的效果以及具体的奖惩措施等。其次，各县市要根据本地区的经济和教育发展状况，制定符合本地实际县域义务教育均衡发展规划，并将规划及时上报省级政府备案，并及时在广播、电视和报纸等宣传媒体上公布，增强政策执行活动的透明度，接受公众的监督。再次，县级教育主管部门要详细地制定符合本地实际的县域义务教育均衡发展实施细则，不仅包括办学条件大致均衡，更重要的是师资均衡和教育质量等高水平均衡。

2.努力改善政策执行环境，确保县域义务教育均衡发展政策顺利实施

鉴于目前我国有部分县市难以顺利实施县域义务教育均衡发展政策现实困境，我们建议，实行县域义务教育均衡发展省级统筹政策。实行省级统筹，就是在县域义务教育均衡发展中，省级政府是其最主要、最核心的教育财政责任者，义务教育责任主体由原来的县级政府上移到省级政府，其主要目的在于确保县域义务教育均衡发展拥有充足稳定的教育经费，避免因县市财政收支状况的差异影响县域义务教育均衡发展。其中，县域义务教育均衡发展省级统筹的重点是义务教育学校教师工资福利待遇，因为教师工资福利待遇一般占整个义务教育投入的70%左右。我们要逐步建立省级统筹为主的义务教育学校教师工资保障机制，实行全省统一的梯度递进的农村偏远地区教师津贴制度，逐步提高农村地区和贫困地区学校教师待遇;保证统一县域内义务教育学校教师工资收入大致相同，保证义务教育学校教师工资和当地公务员工资水平大致平衡。只有实行省级统筹为主的义务教育学校教师工资保障机制，才能消除同一省域内不同地区及同一县域内不同学校教师收入差距过大的问题，实现义务教育阶段均衡配置，最终实现县域义务教育均衡发展目标。

3.改革政府官员政绩考核制度，保证县域义务教育均衡发展政策有效执行

公共政策能否顺利执行，关键在于多项制度的完善。其中，如何考核政府官员的政绩尤为重要。因为为政在人，政策最终是由作为政策执行者的地方行政官员来贯彻落实的，而任何一个作为政策执行者的地方行政官员都是具有理性逐利人的人性特征，他们都有其自身的利益追求，而政府官员的政绩考核制度又为他们的行为设定了一个专门结构和奖惩机制。因此，政府官员政绩考核制度的完善对于作为政策执行者的地方行政官员在政策执行过程中的行为表现有着极为重要的影响。同样，在县域义务教育均衡发展政策执行过程中，首先，各级地方政府要将义务教育均衡发展作为改善民生、促进发展的首要任务，实行首长负责制。我们要将义务教育均衡发展作为考核地方行政首长政绩和职位升降的一项硬指标，督促他们高度重视义务教育均衡发展。其次，明细地方政府官员政绩考核细则，如财政性教育经费占GDP4%落实情况、义务教育财政性教育经费增长速度与财政性收入增长比率、义务教育均衡发展指数等，通过这些硬指标、硬杠杠来督促地方政府官员开源节流，进一步增加义务教育投入，同时将发展重点向农村贫困落后地区倾斜，保证县域义务教育均衡发展顺利实施。为了进一步保证县域义务教育均衡发展，建议地方各级政府建立干部问责制度，对于那些不重视县域义务教育均衡发展，甚至阳奉阴违、弄虚作假的地方行政官员，要及时启动行政问责程序，调离或免职。通过改革政府官员政绩考核制度，督促地方行政官员高度重视义务教育均衡发展，确保该政策有效执行。

4.健全政策执行监督机制，防止县域义务教育均衡发展政策执行中的权力错位

监督机制不健全，就容易产生激励不相容的问题。所谓激励不相容，是指地方政府不执行或不完全执行上级政府下达的命令，反而获得更大的利益。 ［16］为什么会出现激励不相容的现象发生?主要的原因在于公共政策监督职能的缺失，而建立一套较为完整的监督制度，是保证公共政策监督职能到位的最根本的措施。因此，首先，我们要建立县域义务教育均衡发展信息公开制度，其中必须公开的基本信息包括:县级政府财政年度收入和支出情况、中央政府、省级政府和县级政府之间年度义务教育财政转移支付情况、县域义务教育均衡发展经费年度需求情况、县域义务教育财政预决算年度报告、县域义务教育均衡发展的年度目标任务及完成情况。其信息公开的形式包括:地方政府(包括省级政府和县级政府)政务公报、地方政府和教育部门网站、新闻发布会以及报刊、电视、网络、微信等媒体，方便各级政府和普通民众查询。其次，国家应建立县域义务教育均衡发展督导评估制度，以督导评估来推动县域义务教育均衡发展。具体而言，国家应专门成立县域义务教育均衡发展督导评估机构，并制定详细的考核标准和实施细则，对全国各地县域义务教育均衡发展状况进行定期检查督导，及时向有关部门公布考核结果，同时，实行人大代表和政协委员进行县域义务教育均衡发展政策质询制度，并公开问责一批不作为的地方行政官员，切实保证县域义务教育均衡发展政策的有效实施。