生态文明建设法治化道路探究*

田 威

(贵州大学法学院,贵州贵阳550025)

生态文明建设法治化道路探究*

田 威

(贵州大学法学院,贵州贵阳550025)

在资源和环境问题越来越突出的今天，建设生态文明社会已经成为引导社会进步发展的主流思想。生态文明建设不仅是党和政府积极履行自身职责的体现,而且还是尊重并保护公民环境权益的需要。建设生态文明最重要的是把其纳入到法治化的轨道。强化生态文明的法律保护，强化政府的环境保护职能，提升公民的环境保护意识，使生态文明建设能够在制度化、法治化的道路上得以科学的开展。

生态文明;法治;环境权;制度保障

随着居民物质生活水平和环境保护意识的不断提高，生态文明社会的理念越来越被社会接受。有学者已将生态文明作为一种新型的社会形态[1]，与狩猎文明(原始社会)、农业文明(农业社会)和工业文明(工业社会)并列，把生态文明看作是人类社会的下一阶段。生态文明的具体制度构建已经成为当代各学科研究的热点，生态文明的法治建设也已经引起了法学理论研究和法律实务的广泛关注。新修订的《环境保护法》第一条就明确了“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法”的立法理念。生态文明以可持续发展、人与自然和谐相处为基本要义，更加科学合理的法治保障是实现这一目标的关键手段。

一、生态文明建设的法治化需求

生态文明建设从法治化的道路上展开，就是要使生态文明建设民主化、科学化，强化生态文明建设的法律保护，用法律规范每个环境参与者的行为，明确每个人的环境权利和义务，确保人与自然和谐可持续发展。实现生态文明，需借助于法治。

(一)生态文明建设法治化是依法治国的需要

依法治国要求法律在调节社会关系中具有至高无上的权威性，以法律为准则覆盖社会生活的方方面面，在生态文明建设中也是如此。生态文明建设与依法治国方略相契合，需要法律调整生态社会中产生的新型关系，避免出现规范和准据上的遗漏。生态文明建设必须通过法律的指引和约束，从法治化的道路上开展，才能够树立起生态文明建设的制度权威性。

生态文明的发展理念和观点形成实实在在的法律条文，成为公权力机关、企业和个人的行为规范，具有现实意义。强化生态文明建设的法治保障作用，才能够确保生态文明建设行而有据，生态责任承担裁而有度。近些年来，我国在生态文明建设立法方面的进步有目共睹，全国人大在2002年通过了《清洁生产促进法》，并在2012年对其进行了修改；2005年国务院制定了《加快发展循环经济的若干意见》；2008年颁布了《循环经济法》。在“十一五”期间，我国先后制定和实施了近100多部有关生态文明建设的法律法规和环境标准。在“十三五”规划中，加强生态文明建设被首次明确为新一期的五年规划重点，生态文明法治化建设已经逐渐融入到我国的制度建设之中。

(二)生态文明建设法治化是尊重公民环境权的体现

环境权的一般内涵是指作为环境资源关系参与的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利用自然资源的权利[2]。学术研究中将该权利与公民的人身权、财产权等“历史久远”的人权并列，被认为是一项与生俱来的基本人权。一些国家已经将环境权作为一种宪法权利，在国家最高法律中加以明确，如《波兰宪法》第七十一条规定：“公民可得使用自然环境，并应保护其价值。”环境权被认为既是一种实体性的权利，与其他现有的基本权利存在重合，如生命权、健康权等，但环境权所追求的目标更高，其所期待达到个人对环境品质的享受权；在另一方面环境权还可以作为一种程序性的权利，公民有权参与环境决策，了解环境影响，参与环境评价。[3]倡导环境保护、追求和谐发展的生态文明理念不断深入，反映在公民的权利诉求上就是对环境权的维护和环境责任的承担。建设生态文明，就是要实现个人发展、社会发展与自然环境契合，努力营造适宜人类的生存发展环境。

二、现阶段我国生态文明法治建设存在的问题

改革开放以来我国已经基本形成了比较完备的法律体系，随着生态文明建设如火如荼的展开，与环境资源利用和保护有关的法律法规也如雨后春笋一般不断出台。但应该看到，由于早期立法技术的欠缺和近年来生态文明立法过于注重数量，我国现行的法律框架和生态文明建设体制存在着一定的不协调、不科学的现象。

(一)生态保护法律体系亟待改进

作为在生态文明法治体系中最为核心的《环境保护法》是我国在1989年制定的，直至2014年才做出了一般性的修改，虽然加强了对企业和政府责任的内容，被誉为“史上最严”，但新修改的环境保护法，仅有七十条的内容，且大多是原则性倡导性条文，对于环境保护和污染防治的具体措施，公民环境权保护以及损害环境的责任承担，还需要配套的法律法规加以完善。环境保护法涉及的内容又十分广泛，不仅需要法律制度的阐释还需要科学的环境技术标准进行指引，这些技术标准的设定必须从专业角度不断地论证，既要符合生态文明的要求也要能够推动经济建设。由此看来，环境保护法想要达到设定的目标，真正在生态文明建设中发挥应有的作用尚需时日。

我国现有全国性环保法律法规40余部，基本上每年都会有新的环境法律法规出台，环保领域的法律制度建设十分迅速。但是颇为讽刺的是，立法速度虽快，但是仿佛赶不上环境问题出现的速度，生态领域还是出现了一些立法空白，如肆虐的PM2.5、雾霾、土壤污染、地下水污染、外来生物入侵、核环境安全等。在这些领域，公众现阶段主要关注的是寻找源头、确认根源，忽视了责任承担。以上提到的环境问题，立法大部分属于空白，即使找到污染源头，却因为没有行之有效的责任承担手段，缺乏处罚的依据。我国环境领域立法迅速，但过于注重立法数量而忽视社会和环境保护实际需求，没有在生态文明建设中发挥法治保障应有的作用。同时，我国现阶段尚缺乏生态安全保障的统领性规定，法规虽多，但是各专一面，没有形成在生态文明建设各个领域的有机整体，忽视了环境资源各领域的相互关系。

环境法规一般是以调整企业的行为而制定规则，但导致环境问题产生的因素还有政府的行为，以外来生物入侵来说，在南方水塘常见的水葫芦，被称为渔业发展的公害，其最初的引进，就是政府和企业为了发展农业[4]，未加以论证迅速推广，好心办了坏事。近年来的立法虽然加强了对政府行为的规制，但是一些地方政府为了财政收入，不合程序的引进企业、推广农业品种，忽视群众的环境权，干预环境执法，充当违法企业保护伞的现象依然存在。由于环境问题影响范围广，环境质量标准一般群众不易理解，时常造成群体性事件、社会事件的发生。反映在法律上，一方面没有给予群众参与生态建设、了解环境影响的机会，缺乏民意表达的畅通渠道；另一方面一些地方政府为了片面的经济发展而忽视生态建设，对此却缺乏监管机制。

(二)生态文明保障机制存在缺陷

环境影响评价制度存在不足。环境评价制度是对工程建设环境影响的重要事先预防手段，但是一些环境影响的重大项目，必须由国家环保总局进行审批，而环保总局却又没有能力及时实地的真正调研考察，使得审批程序流于形式，在监管上也无法对分布在全国各地的项目工程进行实时的管控。各部门及中央地方之间环境管理责任划分不明晰，形成了职责分割的局面，在现实中就时常发生扯皮推诿的现象。同时，现行的生态环境管理中，环境资源部门的首要目标大多是实现资源环境的价值，而非生态保护。

环境损害赔偿难以实现。2011年中海油渤海湾漏油事件，中海油和康菲公司虽然早就做出了赔偿的承诺，但是赔偿款项久拖未决。[5]中海油、康菲公司尚且如此，普通环境污染的企业赔偿的现状可想而知。在环境污染事件中，即使是履行了赔偿义务的单位，往往不过是采取一次性赔偿的方式，给予受损害人直接损失的赔偿。环境污染造成的结果，不是一朝一夕能够恢复的，生态结构被破坏后，在很多的情况下也不是通过人为的手段能够恢复的。切尔诺贝利事件发生之后，苏联当局虽然采取了一切措施防止灾害的扩大，但是核泄漏污染的土地、水等生态环境需要经过百万年的恢复才能够适宜生物生存。因为缺乏后续的保障措施，使得一些生态破坏事件发生后，没有后续的经费来源，最终只能由受害群众和国家来负担这些损失。

生态补偿机制仍需完善。在最新的《环境保护法》中，我国明确提出了建立生态补偿机制，生态补偿机制被认为是生态文明建设的重要鼓励机制。但是该制度的构建依然缺乏明确的法律定位，作为制度形式，尚未形成完整的理论体系，如果要在生态文明建设中起到真正的作用，还需要加强其法理依据和责任配置的研究。环境补偿机制应当作为一种主动的生态维持保护义务，而不应该与生态环境破坏赔偿相混淆。生态补偿不是可以完全通过市场估价，而是需要通过政府规划实现生态环境的良性发展。

环境监管权力受限。我国的地方环境保护部门只有罚款权，没有其他的处罚权利，环保部门的处罚上限也只有十万元，行政处罚力度远远不够。在查处违法企业时，往往遇到的情况是，接到举报去执法，到了污染企业发现或大门紧闭或空无人烟，只能中止；即使找到污染企业，负责任的地方环保部门只能做出责令整改、处以罚款的行政处罚。即使是想关停国家明令禁止的企业，至少也要通过县一级政府作出决定。在欠发达地区，好不容易引进来的企业，因为污染的原因关闭，阻力自然非常之大。管理严格的时候，就打开环保设备，管理稍微放松时，环保设备就是摆设。守法成本高，违法成本低，也是污染治理不见成效的原因。

三、完善生态文明的法治保障

十八大报告将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的战略高度，纳入中国特色社会主义事业总体布局，对建设美丽中国具有重大的现实意义和深远的历史意义。在新的历史条件下，法治建设应该为生态文明奠定道路，指明方向，切实有效地推进生态文明建设。

(一)完善环境立法实现制度保障

我国与环境有关的立法建设经历了从早期的污染治理到注重自然资源保护，再到环境危害预防的过程，这是一个立法上的进步。传统环境治理的焦点在于物质源头治理，而生态文明建设的焦点在于提高全社会的环境意识。我国近些年已经实现了环境立法的跨越式发展，环境资源立法取得长足进步，基本上完成了法律体系建设。生态环境立法的下一发展方向应当是建立系统化生态文明法律保障体系，促进生态文明制度化建设。以全国生态文明城市贵阳市为例，2007年贵阳市就通过了《关于建设生态文明城市的决定》；2008年进一步的发布了“生态文明城市的指标体系”；2013年颁布了《贵阳市建设生态文明城市条例》，形成了“生态环境良好”、“生态产业发达”的“贵阳模式”，成为展示中国生态文明成就的重要窗口。因此，应当按照生态文明建设的要求，制定《生态文明促进法》，以解决生态文明建设法规条块化，管理内容分割治理的现状，如同《民法》、《刑法》中的总则一样，明晰各个环境法规中的基本原则，将公民，企业，政府的环境地位和环境权利义务加以明确。通过《生态文明促进法》的制定和实施将当代的生态文明建设与过去传统更看重环境治理和资源利用的立法原则加以区别，协调各个环境保护法律规则，明确各个环境执法部门的权责，是生态文明建设立法的提升点。

生态文明法律规范的制定需要协调生态保护和经济社会发展之间的关系，生态文明法律规范中需要形成符合现实需要的环境标准和治理标准，这同时也是确定生态责任的基础。生态文明的立法工作，不仅需要法学知识还需要环境技术、实验技术人员的参与，在设立法律法规时，他们能够为环保标准提供意见和建议，使得法律法规的制定更加准确科学。尽快完善我国目前的环境标准、生态文明评价标准，才能使生态文明的建设有据可依，使得未来的生态建设走上标准化的轨道。

(二)发挥政府部门的生态文明建设职能

强化生态保护的源头管控。《行政许可法》的出台很大程度上抑制了生态环境监管部门权力寻租现象的发生，《行政许可法》在生态文明建设领域应当得到更加全面的贯彻。在环境行政许可中应当坚决贯彻公开原则，依法实施听证程序，保证审批行为的合法性和合理性，减少因为公众参与程度不够造成的环境群体性事件。环境资源的监管部门，应当对项目的环境影响有清晰的认识，对引进项目的必要性，公众的可接受程度做出正确的调研。对项目的经济、社会、和环境效益进行总体性的评价。依照《行政许可法》和《环境影响评价法》的要求，从源头上预防和严格控制建设项目的环境资源问题，防止在社会建设、经济建设中以财政收入为中心思想，避免建设中付出生态破坏的惨痛代价。

建设完善的生态问责机制，是规范政府行为的另外一个重点。不仅要从《行政法》上规范政府的审批和执法，而且要从《民法》、《刑法》上建立追究机制、在加大对破坏生态的企业处罚力度严惩环境污染行为、克服生态治理中地方保护的同时，对造成生态破坏的政府行为同样纳入到生态责任承担机制之中，相关机构和主要责任人要承担相应生态环境责任。在地方考评办法上，政府部门要树立科学的政绩观，改变以往以经济指标为中心的考评标准，更加重视生态建设的对政府绩效的评价，以此作为干部选拔和奖惩的硬性指标。加强生态文明建设的政绩评价指标，可以作为强化环境执法，克服地方保护，解决行政机构环境违法问题的解决办法。2006年4月国家环保总局和监察部联合制定了《环境违法违纪行为处分暂行规定》，在对行政机构的环境追责的问题上迈出了第一步。应当视该规定的处罚程度和具体执行情况在实际中的效果，制定更加全面的制度规范行政人员环境执法行为，提高可操作性。

增强环境保护主管机关的独立性。在部门设置上尽可能使环境执法监督部门能够较少受地方政府的制约，提高其法律地位。在现阶段，环保部门行政人员由地方政府任免，财政经费由地方发放，[6]大大降低了环保部门的自主性和职能性的行使。大部制改革中，已经将过去的环保总局改设为环保部，在行政层面提升了环保部的地位，生态文明建设已经成为了政府基本职能之一。我国为了提高环保部门的监督水平，更是在全国范围内设置了五个区域的环保督察中心。这一改革的趋势需要进一步向基层开展，基层的生态建设和执法监察活动是实现生态建设有效进行的关键。

建立生态破坏应急处理机制。我国是自然灾害频发的国家，由于血的教训，近些年来，我国建立起了完善的自然灾害应急响应救援机制，对控制自然灾害的损失，起了重要的作用。同样，生态环境的破坏也会对人们的生产生活带来巨大的损失，与自然灾害相比有过之无不及，如近年来发生的松花江水污染事件、大连石油污染、渤海石油污染、紫金矿业事件。因此仿照自然灾害应急处理机制的模式，建立生态危险应急处理机制是十分必要的。设立多部门联动，相互协调的危害处理机制，实现风险界定、风险预警、应急预案、应急救援、损害评估、责任追究的工作体制，及时发现和应对生态风险，将生态破坏的影响和造成的损失降低到最低。

(三)提升公民生态意识

生态文明的建设离不开群众基础，需要全社会的共同参与。生态文明的意识也不是一朝一夕就能够完成的，要加强生态文明意识建设，就要将生态文明的理念融入到社会生活的各个方面。重视环境教育已经成为了世界各国的共识。1970年，美国率先制定了《环境教育法》，要求联邦政府援助环境质量教育和生态建设事业，并在联邦政府设置了环境教育司。2003年，日本颁布了《增进环保热情及推进环境教育法》，倡导环境教育深入到教育的各阶段。我国在生态教育方面，应当继续加强宣传，提升生态意识，改变公民破坏生态的价值观、思维方式和生产生活方式，倡导绿色文明的生活习惯、消费观念和环境价值观念，将生态文明理念渗入到学校教育和市民生活的各个方面，在全社会形成生态文明舆论氛围。

同时，还要发挥社会公众的力量，从政策和法律上鼓励绿色生态保护团体的建设，依靠社会团体的专业知识，在法律的规定下有条件的进行环境公益诉讼，使公众参与到整个生态建设领域，促进环境信息公开，畅通公众环境意见表达和公众生态文明监督，使全社会共同努力建设生态文明。

社会发展已经越来越充分证明，生态文明是人类未来生活最值得选择的方式，建设生态文明必须依靠法治化道路，这不仅需要体系化的法律制度，还需要明确政府在生态法治建设中的义务与责任，更需要全社会的共同参与，自觉投入到生态文明建设之中。

[1]蔡守秋,敖安强.生态文明建设对法治建设的影响[J].吉林大学学报：社会科学版, 2011, 51(6): 77-84.

[2]陈泉生.环境时代与宪法环境权的创设[J].福州大学学报:哲学社会科学版2001(4):16-29.

[3]吕忠梅.再论公民环境权[J].法学研究,2000(6):129-139.

[4]郑勇奇,张川红.外来树种生物入侵研究现状与进展[J].林业科学,2006(11): 53-57.

[5]尹一杰.康菲10亿赔偿款成糊涂账 众多受损渔民未获赔偿[EB/OL].[2015-8-30].http://business.sohu.com/20120203/n333590439.shtml.

[6]李承亮.侵权责任法视野中的生态损害[J].现代法学,2010(1): 63-73.

[7]卿红.论生态文明建设法治化[J].行政与法,2012(12): 22-27.

[8]孙佑海.推进生态文明建设的法治思维和法治方式研究[J].中国环境法治,2012(2): 82-87.

[9]徐忠麟.生态文明与法治文明的融合:前提、基础和范式[J].法学评论, 2013(6): 59-65.

[10]夏光.再论生态文明建设的制度创新[J].环境保护,2012(23): 45-53.

(责任编辑：王佩)

OntheLegalizationWaysofEcologicalCivilizationConstruction

TIAN Wei

(Law School of Guizhou University, Guiyang Guizhou 550025, China)

Nowadays, as the problems of resource and environment are getting more and more prominent, the construction of ecological civilization has become the mainstream to guide the social progress and development.It is not only the embodiment of active duty fulfillment by the Party and government but also the need of respecting and protecting people’s environmental rights and interests.Legalization is the most important way of constructing ecological civilization.It is necessary to strengthen the legal protection and governments’ environment protecting function, as well as the improvement of citizens’ environmental awareness to make ecological civilization construction develop in a scientific, systematized and legalized way.

ecological civilization; rule by law; environmental rights and interests；institutional guarantee

1673-2103(2015)06-0079-05

2015-09-22

田威(1990-)，男，山东单县人，硕士研究生，研究方向：民商法 。

D912.6

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