欠发达地区加快推进新型城镇化的研究——以山东菏泽市为例*

彭建平

(冀鲁豫边区革命纪念馆，山东菏泽274000)

欠发达地区加快推进新型城镇化的研究
——以山东菏泽市为例*

彭建平

(冀鲁豫边区革命纪念馆，山东菏泽274000)

菏泽市加快推进新型城镇化建设，既利长远也利当前，是远近结合的战略支点，对稳增长、调结构和惠民生等具有重要意义。当前和今后一个时期，菏泽市要紧紧抓住城镇化加速发展的历史机遇期，科学规划城镇布局、切实提高建设水平和积极推进公共服务均等化等，努力探索出一条既符合工业化、信息化和国际化潮流，又符合经济、社会和文化实际的新型城镇化路子。

新型城镇化；战略重点；研究

我国城镇化已进入加速发展的中后期阶段，其基本特征就是以人为本、生态文明和特色新型。对于菏泽市而言，要立足于欠发达的实际，适应新常态，用好新机遇，采取新举措，以奋发有为的精神、超常跨越的思路、扎实苦干的作风，积极推进新型城镇化建设，力争赶上全国城镇化发展水平。

一、加快推进新型城镇化的重要意义

城镇化是伴随工业的发展，非农产业在城镇聚集、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是一个地区现代化的必由之路。从某种角度上讲，加快推进新型城镇化既利长远也利当前，是远近结合的战略支点，对促增长、调结构和惠民生等具有重要意义。

(一)加快推进新型城镇化是城乡协调发展的必然选择

首先新型城镇化可使农村人口不断减少、人均资源不断提升、就业状态不断充分，进而推动形成新的农业发展方式、经济结构和经营体系，成为实现农业现代化的必要条件；其次新型城镇化可使城镇人口增加、消费结构升级和产品需求提高，进而推动农产品质量和数量的提升，成为城镇可持续发展的不竭动力；其三新型城镇化可使工业化加快发展，进而有条件装备农业、改进农业和提升农业等，实现城镇向支持农村的转变。

(二)加快推进新型城镇化是增加农民收入的有效途径

菏泽市农村人多地少，人均占有资源少，多处于不充分就业状态，这是造成农民收入低的重要因素。加快推进新型城镇化，一是可使大量农民转向非农产业就业，在就业过程中农民直接获得非农收入；二是可使农村规模化水平提高，促进现代农业发展，提高农民务农收入；三是可使城镇周边土地资源升值，导致部分农民分享增值收益，增加农民财产性收入。

(三)加快推进新型城镇化是有效扩大内需的最大潜力

一方面，新型城镇化能够有力拉动消费需求。从菏泽市看，2014年全市城镇居民人均消费性支出14930元，农村居民人均消费性支出5783元，1个农村居民转化为城镇居民可直接增加消费需求9147元；如果按年提高1.5个百分点的城镇化速度，2015年将有18万以上农村居民转城镇居民，将增加16亿元以上的消费需求。另一方面，新型城镇化能够有力拉动投资需求。如供电、道路和通讯等大量的基础设施投资，教育、文化和卫生等大量的公共服务设施投资，大量的生产性投资和房地产投资等。

(四)加快推进新型城镇化是优化经济结构的重要抓手

新型城镇化带来的人口、资源和产业等要素的聚集，推动了以商贸、餐饮和旅游等为主的生活性服务业，更成为金融、保险和物流等生产性服务业的主要载体，并且还推动了教育、文化和卫生等公共服务业的发展，使服务业的范围拓展、规模扩大和质量提高。同时，新型城镇化通过整合资源、优化配置和聚集人力等，为工业化发展提供较大回旋、调整、优化的空间，促使企业形成充分竞争、增强创新能力和提高管理水平，进而促进工业由小变大、由大变强。

(五)加快推进新型城镇化是提高生活水平的战略举措

新型城镇化既能提高居民生产效率，又能提升居民生活质量。通过推进新型城镇化可使城镇基础设施得到逐步完善、公共服务能力得到不断增强、生态环境得到持续提升，居民生活会更加舒适便捷、精神文化会更加丰富多彩。伴随着新型城镇化的推进，将有越来越多的农村居民转为城镇居民，并在劳动就业、子女上学、工资福利、卫生医疗、社会保障等方面享受平等权利，从而分享发展、改革和稳定等现代社会的成果。

(六)加快推进新型城镇化是实现科学赶超的现实需要

菏泽市为欠发达地区，要改变落后面貌，实现科学赶超目标，加快推进新型城镇化无疑是现实需要。一是加快推进新型城镇化，可以为实现科学赶超目标营造环境、奠定基础、创新载体，并能使其真正落到实处；二是加快推进新型城镇化是实现科学赶超目标的着力点，并在“四化同步(新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化)、生态文明和文化传承”等方面予以充分体现；三是加快推进新型城镇化也是实现科学赶超目标的重要举措，并可成为提供持续、不懈和强大的动力源。

二、加快推进新型城镇化的基础条件

近年来，菏泽市认真贯彻党中央、国务院决策部署，按照新型城镇化道路要求，加快基础设施建设，完善公共服务功能，着力优化生态环境，使其城镇化水平大幅提升，并进入了加速发展的新阶段。

(一)发展的主要成效

1.城镇化进入加速发展期。“十二五”以来，菏泽市城镇化进入加快发展阶段，全市城镇化率从2010年的35.01%，提高到2014年的43.06%，年均提高2.01个百分点，高出山东省平均水平0.51个百分点，并且呈现加速发展的良好趋势。

2.城镇体系趋于基本合理。以山东省“两区一圈一带”区域发展战略为基础，适应人口分布、资源条件和生态环境承载能力等，菏泽市初步构建了以牡丹区(中等城市)为中心，郓城、曹县和单县等8个小城市为次中心，168个乡镇(办事处)为补充的，中等城市、小城市和小城镇协调发展的格局。

3.城镇基础设施不断配套。2014年，菏泽市铁路通车里程达到327公里，其中国铁272公里；公里通车里程达22922.6公里，其中高速公路260.6公里；电力装机容量达到332.85万千瓦，其中统调电厂310万千瓦；并且通讯网络实现无缝覆盖，供水、供热和供气等已基本网络化。

4.城镇公共服务水平提升。菏泽市建立了城乡居民基本养老保险制度，启动了基本医疗保险整合工作；各类教育迅速发展，公共文化设施基本配套；医疗卫生体系建设加快，城乡养老服务得到加强；与农民工有关的户籍、住房和就业等政策日益完善，基本公共服务均等化水平不断提升。

5.城镇吸纳就业能力增强。菏泽市城镇化的快速推进，带动了第二产业的转型升级和第三产业的规模膨胀，进而创造了就业空间，促进了就业水平的提高。“十二五”前四年，全市城镇新增就业累计达到39.6万人，年均近10万人；新增农村劳动力转移就业累计达到103.4万人，年均25.85万人。

6.城镇生态环境明显改善。伴随着城镇化的推进，一批生态环境设施也加快建设，从而提高了生态环境的承载能力。如2014年，菏泽市新建工业治污项目50个，年末治理废水设施能力达到50万吨/日，治理废气设计能力2600万标立方米/时，全年工业废水排放达标率99.6%，“蓝天白云和繁星闪烁”天数达到145天。

(二)存在的主要问题

1.城镇化水平相对较低。由于菏泽市城镇化工作起步晚、底子薄、欠账多，2014年城镇化率仅达到43.06%，分别低于全国、山东省平均水平11.71和11.95个百分点，并且居全省17市末位，这与常住人口占山东省8.62%的菏泽市的地位十分不相称。

2.城镇化规划引领不够。近几年，菏泽市先后聘请规划、设计和研究等部门进行城镇化规划，但规划的引领作用没能充分发挥。主要表现在规划的前瞻性不够、布局不合理和功能分区模糊等，同时还存在特色不鲜明、忽略文化传承和发展定位不准确等问题。

3.城镇化产业支撑较弱。菏泽市的产业结构偏重、水平层次较低、集聚度不高，并且二、三产业发展滞后，占比低于山东省平均水平3.8个百分点，其中三产业低9个百分点；同时，大部分乡镇属于集贸型乡镇，缺乏产业支撑，导致就业空间先天不足，吸附劳动力就业能力差。

4.城镇化亟待转型升级。2014年，菏泽市户籍城镇化率低于统计城镇化率16.77个百分点，全市100多万农民工及随迁家属虽被统计为城镇居民，但没有享受到应有的就业、医疗和养老等基本公共服务。并且随着城镇规模扩大和人口向城镇过快集中，菏泽市出现了无序开发、交通拥堵和事故灾害等现有流行的“城市病”。

5.城镇化发展方式粗放。菏泽市在推进城镇化的过程中，人口城镇化滞后于土地城镇化。城镇建设用地使用效率低下，单位地区生产总值消耗建设用地量是山东省平均水平的3倍以上，即使工业园区也普遍存在着土地闲置浪费的现象，并且城镇开发还存在无序性、随意性和粗放性等问题。

6.城镇化受到体制制约。城乡分割的土地、财政和管理等体制障碍未完全破除，制约着农村转移人口市民化，进而影响城乡一体化进程。如一些部门职能交叉、多头管理、重复执法，使城镇管理效率低下；还如对乡镇、社区和办事处赋权不到位，制约基层参与城镇管理的积极性。

(三)面临的发展环境

城镇化发展面临严峻挑战，主要体现以下三个方面：一是在全球经济再平衡和产业格局再调整的背景下，全球供给结构和需求结构正在发生深刻变化，国际市场的竞争更加激烈，发达国家“去全球化”、“再工业化”、“去债务化”一系列战略转变，倒逼我国进行产业转型升级、消化过剩产能的挑战空前巨大。二是发达国家能源资源消费总量居高不下，人口庞大的新兴市场国家和发展中国家对能源资源的需求迅速膨胀，全球资源供需矛盾和碳排放权争夺更加尖锐，我国能源资源和生态环境面临的国际压力前所未有，传统高投入、高消耗、高排放的城镇化发展模式难以为继。三是当前我国农村劳动力供给进入“刘易斯区间”，富余劳动力逐步减少，人口老龄化程度不断提高，主要依靠大规模农村剩余劳动力廉价供给推动城镇化加快发展的模式已不可持续；并且随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式已难以支持；同时，户籍人口与外来人口公共服务差距的城镇内部二元结构矛盾凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式已基本终结。

城镇化发展也迎来新机遇，主要体现以下三个方面：一是党的十八大提出新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，党的十八届三中全会提出全面深化改革，有利于破除体制机制障碍，发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分利用规划计划、财税金融和土地管理等手段，推进新型城镇化健康发展。二是根据国家“两横三纵”城镇化发展格局和山东省“两区一圈一带”区域发展战略，菏泽市位于“一横”(陆桥通道)和“一带”(西部经济隆起带)上，对于其参与国际竞争合作，拓展市场发展空间和优化城镇布局提供了新机遇。三是近几年菏泽市经济快速发展，为城镇化转型发展奠定了良好物质基础；并且国家和山东省着力推动基本公共服务均等化，为农村转移人口市民化创造了条件；同时，节能环保等新技术的大量应用，以及信息化的加快推进，为城镇化可持续发展提供了有力支撑。

三、加快推进新型城镇化的战略重点

根据城镇化发展的一般规律，菏泽市城镇化(43.06%)进入了加速发展阶段(30-70%)，并且为加速发展的前期阶段(30-50%)。当前和今后一个时期，菏泽市要紧紧抓住城镇化加速发展的历史机遇期，积极探索走出一条既符合工业化、信息化和国际化潮流，又符合经济、社会和文化实际的新型城镇化路子。

(一)科学规划新型城镇化布局

按照城乡统筹、集约高效、产城融合的原则，着力构建布局科学、分工合理、功能互补的新型城镇化体系。一是牡丹区应面向国内外拓展发展空间，主动承接大中城市产业转移，充分发挥对全市经济发展的辐射带动作用，加快打造成100-200万人的市域综合性中心城市。二是曹县、单县和郓城县等8个县城应完善基础设施，提高公共服务能力，加快人口和产业聚集，努力打造成30-50万人的县域中心城市。三是以省级示范镇和市级重点镇为重点，积极打造一批10-20万人的经济强镇和县域次中心，推进向小城市转型。四是稳妥推进农村新型社区建设，对于人口规模达到3000人，非农产业从业人员比重达到70%的社区，及时纳入城镇化管理；并加快推进产业园区建设，方便社区居民就业创业，逐步实现居住在社区、就业在园区和就地就近城镇化。同时，合理确定城镇边界、开发强度和保护范围，优化生产、生活、生态布局，打造自然独特、历史底蕴厚重、时代特征鲜明的人文魅力空间[1]。

(二)提高新型城镇化建设水平

按照适度超前、完善功能、配套衔接的原则，着力提高新型城镇化建设水平。一是完善基础设施。加强地下空间开发利用，重点抓好地下管网、停车场和人防等工程建设，逐步实现雨污分流、管线入地和地下停车等；加强信息化建设，深入推进“宽带菏泽”工程建设，尽快实现广电网、电信网、互联网“三网融合”；加强污水治理、废气处理和垃圾利用等设施建设与改造，提升综合治理能力，努力实现城市环卫一体化全覆盖。二是优化交通网络。以空港、铁路和公路等建设为重点，建设与新型城镇化空间格局相适应的综合交通运输网络。积极推进菏泽机场建设，加快形成空中运输走廊；重点抓好曲阜至菏泽、菏泽至兰考和京九商丘以北等高速铁路建设，加快形成铁路运输网络；切实搞好德商菏泽段、东新菏泽段和德上菏泽段等高速公路建设，加快形成“米字型”高速公路运输网络；着力推进新万福河、郓城新河和郓巨河等航道建设，加快形成内河航运网络。三是提升建设质量。围绕打造便捷、高效和新型城镇化，倡导微循环、低冲击和低碳化建设模式，提高城镇建设品质和工程建设标准，延长基础设施使用年限，建设“百年建筑”。积极推进建筑工业化、标准化和全过程质量控制，实行工程质量责任终身追究制度，以确保城镇建设质量。

(三)推进基本公共服务均等化

按照完善提高、合理布局、整体推进的原则，着力推进基本共服务均等化。一是优化教育结构、学校布局和建设规模，整合城乡教育资源，构建城乡双向沟通、良性互动、动态均衡的体制机制，促进城乡教育资源共享、优势互补，缩小城乡之间教育差距。二是将农村转移人口纳入社区医疗卫生服务体系，免费提供基本公共卫生服务；建立首诊、双向转诊的城乡医疗服务机制，完善以县区医院为主体、以乡镇卫生院和社区卫生服务机构为基础的医疗服务体系。三是构建市、县区、乡镇、村公共文体服务网络，积极推进公共图书馆、博物馆和文化馆等设施建设，切实提高公共文体服务水平。四是推进农村转移人口社会保险全覆盖，全面实行居民保险制度，搞好居民基本医疗保险、大病保险与医疗救助制度的有机衔接。五是完善以低保制度为核心的城乡统筹的社会救助体系，健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务网络，建立困难老年人护理补贴制度，认真解决失能老年人养老问题。六是建立城镇发展和扩大就业的联动机制，统筹解决好农村转移人口、高校毕业生、就业困难人员、退役军人和被征地农民就业问题。同时，建设全市统一的公共就业服务体系，实现城乡劳动者平等就业、同工同酬[2]。

(四)增强城镇化产业支撑能力

按照以产促城、以城兴产、产城融合的原则，着力增强城镇化产业支撑能力。一是优化生产力布局，促进生产要素向区域中心城市、城镇带和小城镇集聚，做大产业规模；以科技创新为动力，改造提升传统产业，积极培育知识技术密集、产业关联度高、带动能力强的战略性新兴产业，加快工业提质增效。二是推动城镇化与服务业融合发展，加快发展公共性服务业，扶持发展生活性服务业，提升发展生产性服务业，切实强化重点服务业城区、服务业园区、服务业企业、服务业项目的支撑，突出抓好金融保险、商贸物流和文化旅游等现代服务业的规模膨胀。三是城市老城区要实施腾笼换鸟、退二进三、优化功能分区的战略，完善设施配套，提升人居环境；新城区要发展产业集群，完善服务功能，构建生活便捷、环境优美的新市区。同时，加快各类园区的转型升级，积极倡导“数镇一园”和“多社区一园”等发展模式，完善基础设施，推动单一产业功能向综合功能转型，促进人口聚集，实现多城融合发展，加快形成特色鲜明、功能完善、宜业宜居的新区[3]。

(五)积极促进城镇可持续发展

按照绿色发展、低碳发展、循环发展的原则，着力促进城镇可持续发展。一是立足城镇生态系统源头保护和综合治理，推进生态保护与建设分区分类管理，加快形成低碳的生产方式、生活习惯和消费模式，建设天蓝、地绿、水净、人与自然和谐共融的美丽城镇。二是严格落实节能减排责任制，集中力量抓好重点企业、重点行业和重点领域节能减排。深入实施污染防治计划，推进城乡垃圾无害化处理、污水处理厂建设和供暖煤改气工程，开展裸露地面绿化、建筑扬尘治理和机动车污染防治等，千方百计减少污染物排放总量。三是合理确定城镇用地规模，优化城镇用地布局，提高城镇用地开发强度、投资规模和环境效益，推进节水型城镇建设，鼓励中水回用，优化资源利用结构。大力发展循环经济，搞好再生资源综合利用，构建覆盖城乡的再生资源分类回收体系。同时，以人为本、科学引导、因地制宜建设农村新型社区、中心村和居民点，努力打造一批历史文化型、特色景观型和乡村旅游型等特色乡村。并推进生态文明乡村建设，开展美丽乡镇、宜居村庄创建活动，切实提升村镇人居环境[4]。

(六)加快农村转移人口市民化

按照分步推进、存量优先、带动增量的原则，着力加快农村转移人口市民化。一是以举家迁徒和新生代农民工为重点，统筹推进户籍制度改革。取消购房面积、金额与就业年限等落户限制，有序放开牡丹区户口迁移，全面放开县域城镇落户。完善流动人口服务和管理，全面推行居住证制度，形成户籍和居住证有效衔接的人口管理模式。二是制定与户籍制度相配套的土地承包经营权和集体经济收益分配权的占有、使用、收益、继承和流转等制度，保障农户宅基地用益物权，增强农村转移人口进城镇落户动力。同时，探索实行财政转移支付、城镇建设用地增加规模与农村转移人口市民化挂钩政策。三是依法推进城中村改造，将改造后的城中村纳入城区管理，健全社会保障体系，实现村民市民化。采取政府推动、社会参与、个人努力的方式，构建政府主导、成本共担、协调推进的农民工市民化机制。并明确政府责任，健全政府、企业、个人成本分摊机制，建立公共成本分担机制，完善农民工的社会参与机制[5]。

(七)搞好新型城镇化管理创新

按照以人为本、服务优先、管理现代的原则，着力搞好新型城镇化管理创新。一是加快完善城镇管理体系，健全城镇管理、服务、执法“三位一体”的运作机制，推广市政公共事业政府购买服务和管理重心下移的做法，实现服务方式创新和管理向乡镇、社区延伸，切实解决群众反映强烈的突出问题。二是强化城镇化与信息化的融合互动，加快智慧城镇建设，推进跨部门、跨行业、跨区域信息共享和业务协调，全面推广数字城镇管理模式，努力提升城镇管理现代化水平。三是加强和创新城镇社会治理，加快建立居民有序参与机制，实现政府治理、社会自我调节、居民自治有效衔接和良性互动。健全社会管理机构，强化社区服务功能，增强社区凝聚能力，充分发挥群众性自治组织和民间组织的公共服务作用。同时，加强社会治安综合治理，完善网络化管理、社会化服务机制和现代化工作平台，创新预防化解社会矛盾体制，建立主体化治安防控体系，扎实推进基层平安建设。并完善城镇防灾减灾救灾体制、应急联动机制和应急预案等，努力提高应对各类突发事件能力。

(八)深化新型城镇化体制改革

按照整体设计、重点突破、统筹推进的原则，着力深化新型城镇化体制改革。一是深化土地管理制度改革。逐步建立城乡统一的建设用地市场，有序推进农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。实行新增建设用地指标与存量挖潜指标配比使用，建立健全城镇低效用地再开发激励约束机制和存量建设用地退出激励机制。建立工业用地和居住用地合理比价机制，完善城乡建设用地增减挂钩政策，探索节余指标市域内有偿调剂使用。二是深化投资融资体制改革。建立政府引导、市场运作的资金筹措机制，设立市级城镇化建设专项资金重点支持规划编制、节能减排和公共设施建设等。健全城镇建设投融资机制，支持通过发行债券、资产证券化等方式拓宽融资渠道。发挥政策性金融机制在城镇化建设中的作用，引导商业金融机构加强信贷支持。理顺市政公用产品和服务价格形成机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城镇基础设施投资和运营。三是深化行政管理体制改革。积极推进行政区划调整，支持将定陶县设为区，以拓展市区发展空间。对符合条件的县实施撤县设市，并稳步推进撤乡设镇、撤乡镇设街道、村改居，已建成的大型农村新型社区，达到标准要求的可探索试点设镇或街道。同时，实施扩权强镇，对行政管理体制改革试点镇和省级示范镇，赋予与人口和经济规模相适应的县级经济社会管理权限[6]。

[1]杨刚强，江洪.中部地区新型城镇化建设思路创新[J].宏观经济管理，2015(1)：36-40．

[2]张璐琴.推进公共服务均等化 全面提升城镇化质量[J].宏观经济管理，2014(6)：19-26.

[3]潘振文.山东发展统计报告[M].济南：山东大学出版社，2014：63-68.

[4]徐绍史.点面结合 真抓实干 推进新型城镇化尽快取得新突破[J].宏观经济管理，2015(6)：4-6.

[5]张林山.积极推进户籍制度改革进程[J].宏观经济管理，2015(5)：31-33.

[6]宋军继.山东省城镇化发展报告[M].济南：黄河出版社，2013：53-56.

(责任编辑：袁宗建)

ResearchonAccelerationofNewUrbanizationinLess-developedRegions——Taking Heze of Shandong as an Example

PENG Jian-ping

(The Revolutionary Memorial Hall of Hebei-Shandong-Henan Border Region, Heze Shandong 274000, China)

To accelerate the new urbanization in Heze is for both the long-term and current profit and also a strategic pivot for now and future of a city.It is of much important significance for steadily increasing, adjusting structure and benefiting people's lives.At present and in the future, Heze should seize the historical opportunity of the development of urbanization to make scientific planning, improve the level of construction, actively promote the equalization of public services, etc..Meanwhile, the city should explore a new way of urbanization which is not only in conformity with the trend of industrialization, information and internationalization, but with the economic, social and cultural reality.

new urbanization; strategic focus; research

1673-2103(2015)06-0039-05

2015-05-18

彭建平(1962-)，女，山东鄄城人，研究馆员，研究方向：文化旅游与城镇建设。

D63文献村识码：A