依法治国视域下的雾霾治理研究

摘 要：《穹顶之下》纪录片的播出使得“雾霾”成为人们当下人们热议的话题。我国有关防治空气污染的法律较为完备，但雾霾治理却陷入了法治困境，造成这种困境的原因较为复杂，它是立法、执法、司法、守法等因素综合作用的结果，解决雾霾治理的法治困境也应当从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这些维度进行分析。

文献标识码：A

文章编号：1008-9128（2015）04-0020-03

收稿日期：2015-01-25

第一作者：鲁长安（1982-），男，湖北宜昌人，讲师，博士，研究方向：生态文明、生态学、马克思主义。

当“沙尘暴”一词渐渐远离民众视野之后，“雾霾”一词近年来甚嚣尘上，频繁见诸于各大媒介终端。伴随着雾霾天气的增多，大气污染也越来越为民众所诟病。2011年堪称中国公民雾霾意识“元年”。“2012年冬，中国四分之一国土面积、约6亿人受雾霾影响；2013年，中国平均雾霾天数创52年之最；2014年秋至2015年伊始，浓雾频频造访。” [1]“人们在为环境恶化苦恼的同时，也逐渐将关注点转向雾霾对健康的影响。” [2]资深媒体人柴静拍摄的雾霾纪录片《穹顶之下》引起了民众关于雾霾治理的热议，片中一句涉及《大气污染防治法》实施效果的话更给人以当头喝棒，“《中华人民共和国大气防治法》还没有退役之前，我们能不能够使用它一次，我们能不能够不要让它以这样的面目留在历史当中?” [3]因此，在建设美丽中国的进程中，如何全面推进依法治国，“用严格的法律制度保护生态环境”， [4]走向雾霾治理的法治之路，是本文探讨的主题。

一　雾霾治理中的法治困境

雾霾是主要是由于向空气中排放污染物超标造成的。2013年，《大气污染防治行动计划》十条措施由各地区印发，该计划发布后，“各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的决策部署，纷纷出台落实的政策措施，明确了各自的时间表和路线图。” [2]119但是，有关大气污染防治的法律法规在实际操作过程中的效果却差强人意，违法违规、超标排放空气污染物的情况屡见不鲜。雾霾治理陷入的法治困境主要体现在以下方面：

（一）雾霾治理法治实践的立法困境

我国已经形成了预防和治理空气污染物排放的法律体系，但法条规定有待细化。从1979年至今，已经建立了以《环境保护法》为基本，包括《大气污染防治法》和其它相关配套制度的空气污染防治体系。此外，《环境影响评价法》、《循环经济促进法》等法律中也包含涉及防治大气污染的法条。但是，我国的环境立法看上去很美，却“既无大错也无大用”。当前，影响环境法治实践的立法因素主要包括：“法条规范同立法目标相违背”、“公众参与有原则、无制度”、“对主体制度的规定有制度规范、无执行措施”、“法律规范有行为模式、无法律后果”、“针对违法行为有制裁措施、无制裁强度。” [5]11—16以PM2.5为例，纵观我国现行的空气污染防治法律，对PM2.5只有不属于“法”的行政规范性的质量标准，《大气污染防治法》中也没有的具体规制措施,对于出台防治PM2.5的法律条文还尚需一些时间。

（二）雾霾治理法治实践的执法困境

“环保行政执法‘内忧外患’的局面制约了环境法治发展。” [5]19首先，从环保部门的自身因素来看，环保部门执法能力不足、技术保障力不足、环保投入保障不足、环保执法权威性不够。其次，从来自环保部门以外的制约因素来看，“环保部门难以承受统一监管之重；我国诸多环境污染事故的处理结果总是违法企业收益而环保部门代人受过；地方政府保护落后企业现象非常严重”。 [5]19在我国，直接行使环境执法权的环保部门一方面其职权发挥受到约束，目前环保行政管理实行统一管理、部门分工的体制，这就造成了环保部门与部门之间职权划分不明，在所难免地存在权力交叉、重叠之处。另一方面，环保部门“有心执法”，但由于环保部门在行政部门中的地位和级别比较低，没有得到相应足够的重视，处境尴尬。有责无权、权力被架空的现象时有发生，“有几句顺口溜形容了环保执法的现状：环保不下河，水利不上岸”以及“税务执法靠发票，工商执法靠执照，公安执法靠手铐，环保执法靠口号”。 [5]21

（三）雾霾治理法治实践的司法困境

我国的司法机关对雾霾治理的支持和补强作用不够。有的法院对环保部门申请的强制执行不到位。法院在处理涉及到敏感性强或者影响力大的事件时，即便有人进行诉讼，法院也会在不给诉讼人任何解释的情况下不予以受理。有学者“曾经对国家司法机关1万多名干警进行过调查，有50%的人认为为了维护社会稳定，诉讼通常不能够被提起或者提起之后不予受理。” [5]25而雾霾污染恰好关系到国家或当地政府的形象问题、社会稳定问题，当然也就或多或少地存在环境污染受害者的诉讼不被受理的情况。第二，若环保部门通过正当执法，给予污染企业环保行政处罚，企业拒不履行。环保部门可以申请司法机关强制执行该行政处罚。但由于环保行政处罚属于非诉执行且不属于司法机关考评机制中的影响因素，加之强制执行环保行政出发的收益非常小，司法机关与环保部门联合执法的积极性比较低，由此引发企业违法排放污染物却受不到应有的处罚。

（四）雾霾治理法治实践的守法困境

每个人都是环境的消费者，同样每个人都是环境污染的承受者，因此人人都应该是雾霾治理的责任主体。雾霾治理中需要个人和群体承担起相应的责任。现实生活中，作为个体的公民和群体的企业违反环保法律的情况屡见不鲜：农村焚烧秸秆；城市私家车车主非法手段通过机动车年检、获得环保标志；企业在经济利益的驱使下，无视社会效益、公众利益，知法犯法，未批先建，超标排放污染物，以隐蔽手段千方百计逃避环保部门监管等等。守法主体不按法律规定规范自身行为，监管机关又不可能全天候对其进行面面俱到的监管，法律成为摆设、贯彻效果不佳。

二　雾霾治理中法治困境的生成原因

从整体上来说，我国雾霾治理的法治实践取得了长足进展，但仍存在不少问题。具体而言，雾霾治理法治困境的生成原因，大致可以从影响法治实践的影响因素如立法、执法、司法、守法等探讨。

（一）雾霾治理中法治困境生成的立法原因

第一，立法理念滞后，立法目的与法律规定之间存在张力。环保法制定的初衷是防治环境污染、保护生态环境，首先应当注重的是环境效益。而我国环保法的立法理念仍然是传统发展观下人类中心主义理念，将环境效益与经济效益放置在一起，没有轻重之分。“在国际上，环境利益优先经济利益的立法模式已成为当今世界环境立法的主流趋势。” [6]在我国法律实施过程中，经济发展的效益似乎已然超过了环境保护的效益。

第二，仅有描述性法律规范、没有操作性的规定。我国环保法规的一个突出问题就是法律规定需要做什么，却没有规定如何做。例如环评法中规定项目规划的编制和批准需要做环境评价，但环境评价怎么做却没有详细的说明，也就是说环评法的规定只具有象征性的意义，没有实质性的操作指导性，尽管2009年出台的《规划环境影响评价条例》对上面说明的问题在一定程度上了弥补环评法的不足，但这个条例同样存在很多缺陷，有些该规定的执行措施依然没有得到硬性规定。

第三，规定了违法事实，但缺乏强有力的制裁措施。环保法规对企业的威慑力弱，其表现就是法律规定的制裁措施较轻，对企业来说处罚无关痛痒。尤其是在经济发达的今天，现有的《大气污染防治法》规定的处罚还是几十年前的水平，对排污的处罚力度比较轻，产生的震慑力有限。企业购买一套净化空气设备可能需要数百万元，对于一些高污染、高能耗、高利润的污染企业而言，其违法成本反而低于守法成本、低于治污成本，这种低成本的处罚额度不能够遏制住企业的排污行为，甚至可能会刺激企业的违法。

（二）雾霾治理中法治困境生成的执法原因

一方面，从环保部门执法内部原因来看，主要有：一是环保部门执法权威不足。执法手段单一、执法标准不统一，执法过程中不能够全面贯彻环保法的精髓，只是简单地开罚单、收罚款，执法水平不高。二是环保部门执法能力不足。主要体现在环保部门工作人员的数量和素质方面，有很多工作人员并非法律专业出身，业务能力不能满足环境执法的需要。三是环保部门的保障力不足，尤其是在技术保障力和资金保障力两个方面。国家对于建设环保部门需要设备、仪器等技术手段和环保部门行政管理的支持力度整体较低。四是环保部门统一监管的职责难以实现。在整个政府系统的运作中，环保部门虽然有法律规定的环境监管权，但环保部门在政府各部门中的地位和作用远不及经济部门、教育部门等，所以造成了环保部门话语权处于弱势地位的问题。

另一方面，从环保部门执法外部原因来看，“大气污染治理涉及行业十分广泛，面临着深层次的利益取舍。不同行政区域利益取向不同，必然影响大气污染治理的实施效果。” [2]129主要体现在：地方政府处于政绩的考量袒护当地企业的现象十分严重。一个项目的建设需要经过经济主管部门、行业主管部门和环保部门等相关部门的审批，很多情况就是环保审批经常被置于可有可无的状态，大量建设项目未批先建，完工后出现污染情况，地方官员为避免问责，会采取何种措施将事态化小、化了，治理污染的责任就转嫁到了地方政府手中，环保部门则被冠之以“行政不作为”的罪名代人受过。

（三）雾霾治理中法治困境生成的司法原因

立法的缺陷导致了雾霾法治治理效果不佳的先天不足，环保执法效果差加剧了这一不足，司法就成为国家干预污染的最后一线希望。不幸的是，司法在雾霾法治治理上发挥的作用也是有限的，雾霾也突破了这最后一道法治防线。

司法过程中存在这样的情况：法院受理难审理、审理难执行。一般而言环境污染受害者提起诉讼胜诉的概率比较大，企业违法在先，正是由于其违法在先：不符合建设规定、审批手续不合法、资金条件不充足等等，即便法院作出判决，判决也有可能得不到执行，造成司法的被动。另外，若环境污染受害者不采取诉讼方式表达合法诉求，而采取暴力抗污的形式，那么污染者就有可能不被追究责任，暴力抗污者反而会因暴力遭到法律制裁。污染无罪，抗污有罪的例子也很常见，“有数据表明，我国群体性纠纷事件大约有25%与环境污染和自然资源的开发利用有关。” [5]26在政府袒护、环保无力、法院不受理的情况下，污染受害者进行“自力救济”，其结果是或被抓、或被关、或被定性为扰乱社会治安、破坏社会生产等。

（四）雾霾治理中法治困境生成的守法原因

雾霾的频发，既有气象原因，也有污染排放的原因，其实质是“天灾”背后的“人祸”。企业作为一个群体“经济人”，本身是理性的，也会趋利避害，同时以追逐利润最大化为目标，如果损害环境所致的违法成本比较轻微，而在违法行为中能够获得的利润又远超违法成本，那么企业极有可能会冒着违法的危险、干着危害环境的行为、赚着以牺牲环境为代价的利润。道德上的谴责或者要求企业承担更多的社会责任则更是显得“有气无力”。

生活在物质依赖性较强的当下，作为公民个体有些人片面追求物质享受，为满足自身的享受主义，奉行不健康、不环保的生活理念，在环境保护面前几乎没有任何行动力，高能耗的生活方式如住豪宅、开豪车、高消费等使得雾霾更加频发。尽管国家层面不断宣传绿色消费、环保出行，但宣传只停留在口号层面，没有实际约束力，个人愿意遵守证明其道德水平高，不遵守也不会有任何后果，甚至这些宣传口号连道德约束力都没有。公众不仅仅是雾霾污染的受害者、也是雾霾污染的施害者，因此“只有当绿色低碳的生活理念成为社会个体普遍追求的生活方式，才能降低雾霾发生的频率。” [6]

三　雾霾治理的法治对策

2013年，国务院公布了《大气污染防治行动计划》从宏观角度的视野规定了未来我国五年之内的大气污染防治规划和减排目标。从雾霾治理的法治机制来看，法治治理雾霾是一项复杂的任务，离不开科学立法、严格执法、公正司法、全民守法之间的相互配合。

（一）科学立法是雾霾治理的法治前提

第一，树立生态优先的立法理念。环保立法的首要任务是保护环境，环境保护和经济发展两者并非完全对立，两者可以找到一个平衡点，从而得到兼顾，经济发展必须与环境保护相协调，以牺牲环境为代价的经济发展是不能可持续发展的，“先污染、后治理”必将付出惨痛的代价。

第二，完善立法内容，详细规定操作性措施。将PM2.5的监测、治理、防控等相关指标纳入到法律规定之中，建立雾霾监测和预警机制、污染防控规划。西方欧美发达国家的空气污染治理法律体系可以给我们提供借鉴。“以美国为例,美国的《清洁空气法》在1990年经过修改,修订后的《清洁空气法》对美国空气污染的治理起到了促进作用。除了《清洁空气法》，美国还有《空气污染控制法》（1955年）、《机动车空气污染控制法》（1965年）等等，各州也根据排放指南制定了相关标准。” [7]将这些领先的立法成果引用到我国环保立法过程中，对于法治治理雾霾具有重要的实践指导意义。

第三，加大环保违法行为的处罚力度，使环保法规更具有威慑力。当前，我国《大气污染防治法》中的硬性约束规定明显不足，应在法律条文中规定加大对违法排污企业的处罚。就像美国《清洁空气法》中的做法一样，“对违法排污者实行按日计罚；而且对于主观上故意排放或隐瞒排放，以及篡改、捏造排污数据的行为予以刑法追究。” [8]只有采取严格的处罚措施，才能彻底改变企业守法成本高、违法成本低的现状，进而有利于大气环境的改善和雾霾的治理。

（二）严格执法是雾霾治理的法治根本

一方面，要强化环保部门的权责一致性。一是要提高环保部门在政府各部门中的地位，赋予环保部门更强有力的执法权，二是要给予环保部门更多的高素质人员保障。吸收高素质人才加入到环境执法队伍，对参与环境执法的工作人员进行定期培训，增强环保执法人员的综合素质，提升其执法的业务能力。三是要给予环保部门充足的技术保障和经费保障。在环保技术投资领域应舍得“花本钱”，所谓“巧妇难为无米之炊”，“从发达国家治理环境的经验来看，只有环保经费投入占GDP总量的2%，才能维持环境质量现状；投入占3%以上，环境质量才能改善。当前我国环保经费的投入总额仅占GDP总量的1. 5%左右。” [9]

另一方面，要完善政府责任制。考量政府政绩除了经济发展、社会稳定这些传统指标外，应当将环境指标纳入考核体系。通过建立严厉的环保问责制，对不作为政府、“护短”政府或部门直接负责人员给予严厉惩处，明确各级政府的环保职责，要求地方政府根据环保部门确定的污染防治目标、任务和保障措施，开展施政行为，改善环境质量；环境质量不达标的区域，当地政府要在规定期限内治理污染并按期达标。此外，政府还可以通过设立环境热线网站、开通环境投诉热线以及利用新型媒介手段等新媒体平台了解民众环保呼声。

（三）公正司法是雾霾治理的法治保障

完善有关环境污染案件的司法诉讼机制。司法手段是实现法治治理雾霾的最后保障。不仅与大气污染有直接利害关系的个人可以提起诉讼，由于雾霾涉及到了全体公民的利益，所有设立环境公益诉讼制度就显得尤为必要。美国就是运用这种方式将公众调动起来参与到环境保护之中，不管公民有没有在该污染案件中受到利益损失，公民都可以通过诉讼的方式对相关主体提起诉讼。2013年修订的《民事诉讼法》第55条规定了这项制度：“对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”因此，一旦遇到人民法院无故不予受理的案件，社会组织可以通过向人大提出立法监督或检察机关司法监督这个渠道进行诉求表达。