“吃空饷”治理背景下高校人事档案管理对策研究*

曹健慧，张玉娟，胡春明，李占坡，赵敏华

(河北科技师范学院a．人事处b．档案室，河北秦皇岛066004)

全国治理“吃空饷”的范围逐渐扩大，力度不断加大，根据《人民日报》报道，截至2014年9月25日，全国共清理清退“吃空饷”人数为162 629 人，其中河北省以55 793 人“高居”榜首［1］。从行业范围来看，高校“吃空饷”的现象比较明显。2013年9月，河北省省委、省政府决定，成立河北省“吃空饷”专项治理领导小组，并联合多个重要部门，成立督导组，在全省范围内开展“吃空饷”专项治理工作。笔者通过调查了解到，河北省内高校内部“吃空饷”人员大部分属于流动人员，由于无法联系到这些人，高校只能将这些人员的人事档案“束之高阁”，渐渐“无人问津”，成为“死档”。对高校人事档案管理进行研究，有助于增强高校人事档案的利用率，为社会各方面提供最大价值的服务。

一、现象:“吃空饷”所揭示的高校人事档案管理问题

(一)管理体系欠完善

人事档案是高校比较特殊的一类档案资源，根据《高等学校档案管理办法》(以下简称《办法》)有关归档材料范围所划定的11 大类，其中行政类指明了应包括上级机关与学校关于人事管理、行政管理的材料，且《办法》还明确指出了高校建立档案馆的三大条件，即校史50年以上、在校生1 万人以上、以及所保管的档案、资料3 万卷(长度300 延长米)以上［1］。实际上，由于资金、人员、技术、场所等条件的限制，有些学校将人事档案集中在档案馆统一保管，有些学校则将人事档案存放于人事部门保管，即便是集中保存于档案馆的人事档案资料也并不能全面反映高校人才配备情况。因此，在“吃空饷”治理过程中，高校暴露出严重的人员管理问题。事实上档案馆只有保管人事档案的权力，没有人员的任免权与支配权，在这种情况下，高校档案馆和组织人事部门的行政管理权限问题显现出来。可以说，高校行政管理体系的构建与各职能部门的定位直接影响到作为子系统存在的高校档案馆的生存与发展。

(二)管理法规不健全

现存法律法规没有专门的高校人事档案管理方面的规章条例与办法，大多根据《干部档案工作条例》(以下简称《条例》)与《人事档案管理办法》进行管理与操作，上述《条例》与《办法》在全国范围内普遍适用，各高校根据自身的实际情况具体制定细节上的管理办法，换言之，干部人事档案管理工作的规章制度既有综合性的也有单项的。《条例》对干部人事档案管理的工作性质、任务、特点、体制即管理内容等做了统一的规定，其附件对干部人事档案卷宗与转递做了统一的规定［2］。另外，《干部档案整理工作细则》与《干部档案材料收集、归档的暂行规定》也从干部人事档案的要求标准、分类整理、收集归档等方面做出了详细的指导。虽然各类规章制度从管理至细节都做出了明确的规范，但涉及权责与监督等执行力方面的法律法规内容不是很多。鉴于高校档案资源的组成比较复杂，包括高校历史沿革、机构职能和人员变动的情况，造成人事档案管理处在夹缝中，即使有统一的标准却不能完全执行，有条例可依却不能完全遵循的局面。

(三)档案功能的弱化

人事档案贯穿于每个人的出生至成长到死亡的整个过程，记录着每个人的生活轨迹与人生经历，其重要性不言而喻，然而在实际生活工作中，人事档案被束之高阁无人问津的情况比比皆是，非到用时才会想起个人档案。人事档案长期被保存在档案部门或人事部门，当事人查阅相对复杂，鉴于上述两方面的原因，人事档案发挥的效用较弱。具体表现在两个方面:无档与重档现象;档案造假现象。高校是人才聚集地，也是人才流动较为频繁的单位，因此也成为暗藏“吃空饷”人群的隐患地带，人才的流动所引发的“弃档”现象不断增加，导致了有人无档、有档无人等情况，造成档案积压，并对其转递与销毁工作带来了一定的困难，耗费人力与物力。此外，在人才流动的背后同时充斥着档案造假的问题，在个人抛弃旧档案、重建新档案以适应新单位的需求过程中，或是对原有档案资料进行更改、履历造假、经历造假等已是司空见惯，将原本代表个人经历的档案变成了随意更改的材料，人事档案形同虚设，大大地弱化了人事档案应有的功能。

(四)管理手段较传统

即便是综合档案馆所保管的档案资料也存在着管理方式比较传统的现象，更何况是人事档案。现阶段人事档案很难做到电子化与同步化，管理手段落后，无法适应市场经济背景下的人才管理战略。所谓电子化，即被熟知的人事档案信息化，一种方式是将人事档案以目录的方式录入到数据库，方便检索与查找;另一种方式是将人事档案全文扫描，便于利用，现实的情况则仍以纸质档案管理为主，目录录入为辅，能做到全文扫描的单位并不多见。同步化，意在说明人事档案的收集整理应与人员变更相呼应，及时更新人员的履历变化，同时做好人事档案的转递工作。实际上，由于人事档案管理人员的非专业化、职业素养等原因，导致人事档案更新滞后、档案错乱等现象屡见不鲜，档案转递衔接欠妥也是管理手段落后的另一表现。

二、本质:“吃空饷”所透视的高校人事档案管理成因

“吃空饷”的主体人员大部分是高学历、高职称人员，这类人员因为各种主客观原因，宁愿“弃档”去另外的单位工作，造成这类高层次人才的人事档案被“束之高阁”，也给人事档案信息的连续性和完整性带来巨大危害。

(一)行政管理的原因

高校虽然是以教育为目的的事业单位，但仍然不能摆脱行政管理的束缚，就体制内的人事管理制度而言，更是给“吃空饷”以机会。传统计划经济从某种程度上影响着人事制度，以编制为核心管理要素，利用现有权力供养着诸多在编不在岗、已故未注销、已调出仍发工资等人员。行政管理的漏洞直接反映出了“职”与“权”的问题，通过特权谋取私利，安置家属，在高校里是较为常见的现象。可见，由于权力的控制，出现部分职位人档不符或用人不当的现象，这类人群档案的真实性难以保证，且由于权力的打压，导致这种公开的现象很难实现公平的管理。可以说，扭曲的行政效应是人事档案无法依照应有的管理体系与管理方法进行操作的原因之一，对高校人事档案管理带来了一定的影响。

(二)档案管理的原因

如前文所述，高校人事档案处在人事部门与档案部门的夹缝中，即便由档案部门保管的档案，其拥有的也只是保管权，并无人事任免权与人事档案的控制权，换言之，高校档案馆仅是档案的一个储藏库，即使发现问题，也不主动提出或是提出后不受重视。高校中类似于图书馆与档案馆这类被人视为以保管为主的单位，其管理职能和管理理念相对保守。然而，这并不能说明现存人事档案的问题与档案馆的管理毫无关系，相反，作为档案保管单位应思考如何在这样的环境下做好档案管理工作。长期以来，档案管理被动封闭、管理手段落后，高校档案馆服务于本校，人事档案如无需要便很少被人关注，上述客观原因为高校档案工作者的主观懒惰带来了貌似“合理”的理由，就其所管理的人事档案而言，信息不完整、标准不统一、更新滞后、用档手续繁琐，致使对于个人而言原本极其重要的档案被当事人所忽视，“弃档”、“重复档”的现象随之发生。

(三)人的意识的原因

人事档案的相关方有三个主体，即负责人事任免的行政主体，负责人事档案保管的管理主体，人事档案的当事人。首先，作为人事任免的行政主体，其关注的重点在于个人的能力或者其背后的关系，档案仅是作为其参考的一项材料，对于档案的齐全完整、是否统一、如何保管并不十分关心。其次，作为档案管理主体的档案部门重复着机械性的工作，负责按照统一的标准规范、管理方法对已归档的人事档案进行分类保管，有人需要时便找出相应案卷为其服务，忽视其管理与服务的后期效果。再次，作为人事档案的当事人，几乎没有查阅个人档案的权力与机会，长此以往，“档案无用”的思想成为其弃档的主要原因。档案意识的薄弱是导致人事档案弄虚作假、失真失效的主要原因，只有从根本上树立档案意识，才能有效控制人事档案引发的不良影响。

(四)社会需求的原因

市场经济体制下，各单位对于人才的需求与日俱增，导致了人才的大量流动。高校作为人才的输出地，同时也聚集了大量的人力资源，成为人才流动的中心，对流动人员人事档案的管理也提出了新的要求。当原单位不能满足个人需求时，个人的发展受到了限制便会选择离开，此时原单位若以扣留档案为由进行阻止，个人将会采取“弃档”的方式，到了新单位重新建立档案，也就是所谓的“重复档”，这种做法对人事档案管理带来了一定的阻碍，无法保证个人档案信息的连续性［3］。对于编制外合同制人员的档案，大多放在人才流动中心，由于保管单位只负责保管，用人单位则重视人才的管理，静态的管理导致这部分档案信息不完整、档案信息更新不及时，在人才流动的过程中，更是会出现部分档案丢失等现象［4］。合同聘用是近几年高校用人的普遍趋势，对于人事档案应如何对接应给予高度的重视。

三、规划:“吃空饷”所引发的高校人事档案管理对策

(一)加强各部门间的沟通

通过从现象到本质的分析可以发现，高校人事档案管理存在的问题并非某一部门可以独自解决，其中包括行政层、管理层、基层工作人员的共同作用，也包括不同用人单位之间的档案转递与协调，同时还包括三大主体间的档案利用。因此，加强机构内部各职能部门的沟通、加强用人单位与人才中心的沟通、加强不同用人单位之间的沟通是非常必要的。那么，对于不同主体、不同部门之间应如何进行有效沟通与实际操作呢?首先，协调同一机构不同部门的用人机制与人事档案管理机制，对用人计划进行宏观规划、微观管理，统一人才入口，与此同时，做好新进人才档案资料的完整归档。其次，协调不同用人单位之间的人事档案的转递，及时更新、补充人事档案资料，保证每份人事档案的连续性。再次，协调单位与人才中心的关系，在合同制聘用的趋势下，做好流动人才档案的妥善管理，确保人事档案真实可靠、齐全完整。

(二)完善制度体系化建设

事实上，虽然没有独立的高校人事档案管理相关规范制度，如前所述的相关规章制度以及管理办法，也只是从宏观上对高校人事档案管理做了详细的说明，但是不同高校除遵循人事档案管理相关制度外，可结合各高校自身的特性，制定相应的高校人事档案管理规章制度。除此之外，制定有关人事档案借阅利用、登记、保密等相关工作制度也可对推行高校人事档案的管理起到一定的科学指导作用。总而言之，完善高校人事档案制度体系应从执行力、监管与诚信三个方面入手。即使有了完备的操作规划却仍然难以发挥人事档案应有的作用，且出现诸多管理漏洞，原因在于缺少执行力方面的规章制度。因此，应考虑不同职能部门、不同主体的责任与义务，对责任的划分与奖惩应做好合理的规划。另外，人事档案工作的监管可以说是最为薄弱的环节，从用人到对其档案的管理处于非完全透明的状态，若非有特殊情况发生，人事档案的诸多问题始终不受重视。鉴于档案的重要性以及人事档案的特殊性，诚信立档、管档、用档是人事档案管理的必要前提，也只有做到每一步骤的诚实守信才能从真正意义上保证一个人一生的档案材料的真实可信性。

(三)应用现代化技术手段

相对于高校其他行政管理、教学管理、教育管理而言，人事档案管理始终处于劣势地位，其受用范围不过是高校内部，若是将大量的资金投入到信息化建设中，又是否会造成一种资源浪费呢?因此，人事档案的信息化管理需要辩证看待，一方面，建立数字化的管理平台、统一人事档案数字化标准势在必行，高校应该改变传统的人事档案管理办法，运用计算机网络及安全手段，使人事档案信息电子化，真实、有效、快捷地服务于高校的人事管理工作，促进高校各项工作的和谐发展［5］。另一方面，也要合理优化资源，通过与其他部门共建共享硬件资源以节省信息化所需的经费，同时利用网络的优势，建立人事档案信息库，这不仅有利于资源的合理优化与分配，更提高了人事档案在管理、转递、更新、销毁等各项工作的效率，在可控制范围内实现资源共享。

(四)转变档案意识和观念

一方面，随着现代社会的快节奏步伐和人才流动的加剧，需要转变观念，改变以往“人档捆绑”的用人机制，建立社会机构管理流动人员档案，使人事档案信息发挥最大利用价值。另一方面，传统模式下的人事档案得不到应有的重视与利用，各主体需增强对人事档案的意识与观念，加强人事档案的重视程度，加强人事档案的管理与利用，发挥其应有的价值。可以通过教育培训等方式，提高当事人对自身档案的保护与维权意识;培养人事档案管理主体掌握各方面操作技能的本领，熟知高校人员的分配和变化情况，做好人事档案保管工作;提高行政主体对人事档案的重视程度，宏观规划并管理高校人事档案。

以河北省为例，通过“吃空饷”专项治理，暴露出高校的人事档案管理体制比较落后，造成历史问题堆积、人事档案成为“废纸”等困境，给高校组织人事工作带来巨大阻力。关于高校人事档案管理的系统研究还是很薄弱的，其理论的探讨还远远落后于实践的要求。随着档案事业发展的要求和高校人事档案在实际工作中的弊端显现，加强对高校人事档案管理体制改革势在必行，只有改革才能使高校流动人员的人事档案“起死回生”，使人事档案信息在社会各项工作中发挥更大的作用。

［1］动真碰硬收实效 建章立制防回潮［EB/OL］．［2014－10－06］．http://paper．people．com．cn/rmrb/ html/2014－10/06/nw．D110000renmrb_20141006_2－01．htm．

［2］中华人民共和国教育部，国家档案局．第27 号令:高等学校档案管理办法［EB/OL］．［2015－02－20］．http://www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_2431/200809/39043．html．

［3］中共中央组织部，国家档案局．干部档案工作条例［EB/OL］．［2015－03－02］．http://www．ntda．gov．cn/wjzxqw/W1030003012．htm

［4］赵咪咪，张丽媛．人才流动环境下高校人事档案信息化管理之我见［J］．人力资源管理，2013(7):209．

［5］罗俊．编外合同制用人对高校人事档案管理的影响［J］．兰台世界，2013，7(中):70－71．

［6］武志芳．论高校人事档案管理面临的新问题与改革路径［J］．中国行政管理，2013(6):99－102．