村干部职务犯罪的发展态势及预防对策*

□ 袁小安张建军

（1、湖南省新化县人民检察院，湖南 新化 417600； 2、湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001）

村干部职务犯罪的发展态势及预防对策*

□ 袁小安1张建军2

（1、湖南省新化县人民检察院，湖南 新化 417600； 2、湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001）

村干部职务犯罪是腐败犯罪的一种特殊形式。随着“三农”建设的高度重视，当前村干部职务犯罪呈上升趋势，不仅严重损害了农民群众的合法权益，而且严重扰乱了农村经济社会秩序。在客观分析村干部职务犯罪案发特点和深层次原因的基础上，检察机关既要积极查办发生在农民群众身边的职务犯罪，又要加快推进村干部职务犯罪预防，从源头上斩断滋生腐败的利益链条。

村干部职务犯罪；发展态势；原因分析；预防对策

随着国家对“三农”建设的高度重视，相应的财政投入也在不断加大，与此同时村干部职务犯罪案件亦逐年呈上升趋势，这在某种程度上成为制约农村经济社会发展的一大“瓶颈”。“村官”腐败不仅直接损害了广大农民群众的合法权益，而且严重侵害了“三农”经济社会的科学发展。如果不及时采取有力措施，加强对村官腐败进行有效治理，势必影响农村经济发展和新农村建设进程。正因为如此，本文拟对近年来检察机关查办的多起村干部职务犯罪案件进行综合研判，深刻分析村干部职务犯罪案件的案发特点和规律及预防对策。

一 当前村干部职务犯罪的基本态势

（一）发案率逐年上升，犯罪罪名集中

以某基层检察院为例，近年来查处的涉农项目资金职务犯罪案件数量分别为7件、9件和15件，同期上升幅度较大。享有涉农项目和资金审批、管理权限部门的负责人和工作人员是涉农项目资金职务犯罪的高发人群，对村级事务、财务开支具有重要决策权的“村官”也占有相当比例。涉案人员中，其中，村组干部17人，占54．9%。村干部中有村支书、村主任、会计等，一个村干部出现职务犯罪案件，很有可能伴随的是一群村干部跟着犯罪，他们串通一气，共同作案，从而出现窝案串案。一些村干部利用手中人民赋予的权力，把国家和集体的财产非法转变为私有财产，或利用职务之便不作为、缓作为、乱作为，采取违法手段收受贿赂为其获取非法利益。想当然地把手中的权力转换成获取不法利益的资本，不认真给村民办实事，用各种理由与借口非法收受村民财物等。还有一些村干部为了自己政治上、经济上的利益拉党政干部下马，巧取名目向党政干部行贿，希望党政干部给予照顾，想借机把不法利益实现最大化。如新化县人民检察院2009年查办的游家镇堤上村村长李某、文书付某利用修建村级公路涉嫌受贿案。

（二）作案手段多为截留、虚报、挪用和收受回扣等

从涉嫌的罪名分析，近年来某县检察院查办的涉农项目资金职务犯罪案件主要集中在受贿、贪污、挪用公款三个罪名。一是采取截留公款，虚报、多报开支、虚增工程款、收入不记帐、伪造凭证、作假帐等方式侵吞涉农项目资金。二是直接挪用涉农项目资金或以资金银行存单为质押向银行贷款，进行盈利活动或用于赌博、个人日常开支等行为。三是在项目的立项、招标、实施、验收、结帐等环节中为他人提供便利，从而非法收受“感谢费”或索要回扣。四是内外勾结合伙盗取项目资金。

（三）犯罪领域增宽，征地补偿、政策救助补贴等领域为“重灾区”

从案件涉及领域分析，由于涉农项目资金投入点多、面广、线长，涉及部门多、监管难度大等诸多原因，导致案件发生的领域较为广泛，逐步由征地补偿、涉农补贴等领域的职务犯罪向农村基础设施建设、农村项目工程建设、专项款物管理等领域蔓延，特别在基础设施建设项目中，由于管理和参与的环节及部门多、情况杂，案发较为集中。当前，农村集体土地征用拆迁、基础设施建设等领域成为村干部职务犯罪的集中领域，且涉案金额呈上升趋势。农村集体土地不经民主测评，私自承包给第三人，从中获取利益。农村集体土地中，有部分耕地没有承包给农民，这些闲置的耕地，极有可能让一些村干部铤而走险，把闲置耕地不经民主测评，私自承包给第三人，从中获取不法利益。

（四）窝案、窜案、共同犯罪的情况较为普遍

由于国家对涉农项目资金的管理、投放和实施都有比较严格的监管措施，单人作案有很大难度，且容易被发现，因而涉农案件共同犯罪的现象比较普遍。通常表现为涉农项目负责人、具体经管人员、村组领导与财会人员合谋或上下级串通作案。在所立案查办的涉农项目资金职务犯罪案件中窝案串案有25人，窝串比例高达92．5%。犯罪行为由偶发性向持续性发展，犯罪人在一次贪受占得到较小的数额后，往往很难得以满足，自认为做得很隐蔽、很安全，便会接二连三继续作案。据统计，在某县检察院查办的35名涉农基层干部中，平均作案次数为17次，最多达到54次，时间最长的有7年。村干部犯罪手段主要表现以发放加班费、误工费等名义，将上级下拨的有关公款私自分发；将上级有关部门下拨的扶贫、救济、移民、农田水利、基本建设等款物，侵吞为个人所有；采取欺骗的手段虚报冒领，虚列、虚增开支费用侵吞为个人所有；违法借给他人获取高额利息、或挪用给本人、亲友使用。

二 当前村干部职务犯罪的案发原因

（一）政治文化素质偏低，村干部廉洁自律意识不强

一是村干部虽然大多数为党员，但党性不强，对党章的了解不够，为民服务意识不高。二是对当前党和国家的反腐力度认识不清，没有看到党和国家坚决反腐败的决心及“老虎”、“苍蝇”一起打的坚定信心。三是村干部普遍学历比较低，大多数为初中、高中毕业，少数干部通过其他形式获得专科文凭，但实际与学历相符的很少，而大学学历的村官微乎其微。一些基层村干部对国家法律、中央政策和相关法规了解不够，又对当前党中央反腐败工作部署不清楚，法律素质得不得及时的培养，导致罔顾国法、目无法纪、违法违纪甚至犯罪现象时有发生。村里将各种关于村务政务的规章制度制定成本或册供基层群众参考学习，让村民了解政策法规，但基本上是一个口号，并没有真正落实执行。

（二）村级财务制度不健全，村组干部在涉农项目资金职务犯罪中占有较大比例

基层村组财务管理制度形同虚设，村务公开不落实、村务管理不透明、村民监督乏力等问题是导致“村官”在涉农项目资金领域职务犯罪的一个主要原因。一是收支无制约。有的村基本上没有经费收支审批制度，基层组织人员人人管钱管物，个个自批自报。有的村对财务实行“家长制”管理，支出、审批一人说了算。二是账目不健全。有的村收入、支出不按规定建账，为滋生腐败创造了温床。三是财务人员身份杂、素质低。由于村级财务人员的配备没有一定的标准，致使村级财务人员整体素质偏低，加之对其政治和业务培训少，不少会计人员缺乏法制观念，财会业务水平较低，账务处理随意性大。四是账目审查力度不到位。有关部门对农村账目审查仅局限于年终象征性对账，发现问题也不及时纠正，对一些规模小的村组甚至几年不去审查账目，导致个别基层组织人员有恃无恐，胆大妄为。五财务公开不落实。不在规定的时间内对财务收支进行公示，或在财务公开时弄虚作假，避重就轻，利用群众不懂财务的情况对财务活动进行虚假说明等。

（三）村级财务管理制度监督制约形同虚设

基层组织中，很多村组织都设有理财小组，却很少有所作为。一些村民只有涉及到自己的利益了，才会想到有那么一个理财小组，才希望监督机构起作用，维护他们的利益。有甚者更是同村干部里外联合，明知有理财小组制约村级组织，却无视其存在，同村干部共同作案。对“村官”缺乏有效的监督机制。一些村组织，明显违反规定，党支书、主任和会计都是一人兼任，造成权力集中在一人手里，什么话都只是他一人说了算，造成权力成为牟利工具，谈民主就只能是纸上谈兵，不现实。相应的财务正规化管理却跟不上，审批手续随意性大，致使财务管理无透明度，民主理财基本流于形式。对村级财务管理不到位，甚至严重失职，有的村级财务几年不公开无人问津，导致村民上访，引起社会矛盾激化。

三 加强预防村干部职务犯罪的对策建议

（一）加强政治学习和法制教育培训，特别要注重“实效”

要加强对村干部法制教育，切实实现党性、执政意识的不断提高，增强村干部自身党性修养和法律素质。检察机关要主动深入农村，深入基层，有针对性地开展预防宣传和警示教育，积极了解民意，对农民迫切需要的事项给予帮助落实；送法进村，不定期到农村开展法制培训，强化普法宣传力度，切实提高村干部、村民的综合素质，为提前实现社会主义新农村建设作出应有的贡献。

（二）帮助发案单位和相关领域查漏补缺，惩防并举

坚持“标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防”的方针。检察机关要坚决查处利用职权贪污、受贿、挪用、侵占各种专项资金和补贴资金的行为，查处一列，依法从重处罚，形成一种不让腐、不敢腐、不能腐、不易腐的社会风气。要在县委、县政府的领导和支持下，由县纪委、政法委、预防职务犯罪工作委员会牵头，把预防职务犯罪工作纳入社会治安综合治理的总体部署中，建立由公、检、法、司等部门组成的预防农村职务犯罪机构，形成党政领导亲自抓、业务部门具体抓的格局，要整合力量，紧握拳头，严厉打击农村职务犯罪，只有这样才能抓出成果，才能使之在制度的框架内行使权力，从而真正做到为民办实事，为国家、集体利益做出无私奉献，为构建社会主义新农村和谐社会而努力奋斗。充分发挥检察职能，通过查办和揭露犯罪，造成声势、形成威慑，警示企图作案者悬崖勒马，回心转意，以预防、减少涉农资金犯罪案件的发生。充分发挥检察建议的作用，在深入查找涉农项目资金领域权力运行机制方面存在的问题和产生的原因，抓住权力易被滥用，腐败现象易发、多发的薄弱环节和关键部位，积极从机制和体制上寻求规律，及时提出检察建议，帮助发案单位完善制度，堵塞漏洞，建立完善防治腐败的长效机制。通过讲解涉农项目资金职务犯罪典型案例，以案释法，提高涉农项目单位干部廉政和依法行政的自觉性，通过提供法律咨询、举办预防职务犯罪讲座等，教育广大肩负“三农”工作管理职能的工作人员遵纪守法、克己奉公。

（三）强化村务公开和监督制约机制

建立村民理财组织，落实各项“惠农”政策，确保国家政策落实到每位村民，杜绝一切利用村民利益获取个人利益的行为。对村内所有收支情况要张榜公布，集体审核，接受群众监督评议，对发现的问题要及时处理，对群众疑问要细心耐心讲解，力求达到村内款项公开、透明，群众知情。村级财务实行统一管理，层层把关，分工负责，需要动用村务资金的，必须要经负责人签字、村民代表大会讨论，乡镇管理部门审批，做到每一笔款项的用途都透明化，以杜绝违规违纪甚至违法现象的发生。

D917．7

A

1008－4614－（2015）02－0047－03

* ［基金项目］湖南省人民检察院2014年度检察理论研究课题——查办涉农职务犯罪问题研究（XJ2014C47）的阶段性成果。

2015－3－17

袁小安（1964—），男，湖南新化人，湖南省新化县人民检察院纪检组长。