省级地方财政支持社会救助现状论析——以河南省为例*

□ 尹曙光

（河南大学哲学与公共管理学院，河南 开封 475001）

省级地方财政支持社会救助现状论析
——以河南省为例*

□ 尹曙光

（河南大学哲学与公共管理学院，河南 开封 475001）

社会救助制度的作用是解除困难群体的生存危机，是人们最后的安全网和保障线。它不仅体现着政府的公共责任和社会的道德良心，占据优先基础性地位，而且需要国家财政提供相应的制度安排。文章以河南省为例，对省级地方财政对社会救助支持的地位、财政政策的支持、财政资金的支持以及对补充社会救助的支持现状进行解读，以期梳理两者之间的关联度，为理顺省级财政对社会救助的支持消除障碍。

省级财政；社会救助；财政支持

社会救助制度在现代社会保障体系中发挥着十分重要的保障作用，对受保障对象来说，它是最基本更是最后的安全网和保障线。自21世纪以来，河南省社会救助制度有了很大发展。然而根据该省的实际情况来看，其社会救助能力仍然不能完全满足省内各地区保障对象的需要；河南省的城乡社会救助制度与其他发达省份的救助水平相比，仍然有相当大的差距。由于社会救助的资金主要来源于财政，因此，河南省的社会救助制度需要进一步的改革和完善离不开财政的大力支持。本文主要围绕省级地方财政在社会救助中的地位、对社会救助在财政政策支持、财政资金的支持以及财政对其它补充救助项目的支持。

一 省级地方财政在社会救助中的重要地位

社会救助是国家和社会对由于受各种因素的影响导致难以维持最低生活水平的公民提供接济和服务。社会救助在我国被视为政府的当然责任或义务，因此公共财政在社会救助资金的筹集和监管方面，占有不可替代的主导地位，社会救助资金筹资和监管也是公共财政活动的重要方面，而省级财政尤为重要。近年来河南省财政厅重视社会救助工作，逐年增加社会救助资金方面的支出。2012年，河南省财政厅共拨付了981315余万元用于社会救助工作（见表1），保障了那些处于生活最底线的群众的生活需要。

1、提供救助资金。社会救助活动的开展，其丰厚、稳定的资金基础是首要条件。就河南省来说，政府财政支持一直是该省社会救助工作开展关键。特别是从地方救助资金筹集方面来看，省级地方财政拨款是市县级社会救助资金主要筹集渠道。改革开放以来，河南省财政厅及各级政府在社会救助工作中投入的款物总量日益增加，也为各项救助政策的实施提供了重要的财力支撑。

2、财政转移支付。由于受我国分税制改革的影响，财力主要集中在上级财政部门。省级财政收入相对较高，县乡财政稍微困难，从而导致地区间的政府财力均衡化程度比较低。根据此种情况，河南省针对社会救助工作实施省、市、县（区）救助资金梯次转移支付的管理结构，即河南省级财政厅不断向市县级转移部分救助资金，从而弥补市县级财政支付能力不足的问题，以此保证河南省各地方的社会救助政策能贯彻落实。

二 社会救助财政政策支持现状

（一）教育培训救助

2012年河南省民政厅和财政厅通过雨露计划培训20．3万人，培训贫困农民使其掌握一技之长。整个培训救助活动中，河南省共投入9000万元，并且通过贴息，扶持265个龙头企业和农民专业合作社，辐射带动300个贫困村、39．65万贫困人口脱贫。同时通过科技扶贫、到户项目财政资金投入等渠道，使20多万人直接受益，户均增收6000元以上［1］。

（二）城乡医疗救助

2012年，河南省财政厅为落实《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》［2］，联合民政部等深入贯彻《关于开展重特大疾病医疗救助试点工作的意见》精神，逐年提高城乡医疗救助标准，以此来促进城乡医疗救助制度的建设和完善，同时认真探索建立重特大疾病保障机制，认真解决城乡困难群众患重特大疾病无钱医治的问题。

（三）农村扶贫开发

河南省农村扶贫实施办法是该省民政厅和财政厅等单位通过资金、技术输入等方式对具有相应的生产经营能力的农村贫困户和贫困地区进行支持和帮助，从而改变该地区贫困面貌的一项新型社会救助制度。扶贫是采用救济和扶助生产相结合的方式来使贫困地区最终脱贫，农村扶贫的主要对象包括贫困地区和贫困户。“2012年，河南省省级专项财政投入资金43634万元，比2011年翻了一番。河南省始终坚持把扶贫开发与新型农村社区建设相结合，并建设搬迁扶贫安置社区（新村）97个，对1085个贫困村实施整村推进扶贫开发”［3］。

（四）健全城乡临时救助制度

2011年河南省民政厅联合河南省财政厅建立健全城乡困难群众临时救助制度，进一步完善城乡社会救助体系，努力解决城市和农村困难群众的突发性、临时性生活困难。为更好地开展和管理临时救助工作，河南省财政厅要求各地区财政机构要加强对临时救助资金的使用、管理和监督，并规定临时救助资金应纳入社会保障基金财政专户，并进行分帐核算；救助资金进行专项管理，专款专用，年度结余资金转下年使用，不得平衡预算或挪作他用等，以此来确保河南省各项社会救助政策落到实处，使该省各地区困难群众的基本生活得到有效保障。

三 社会救助财政资金支持现状

（一）提高城乡低保和五保供养标准、加快资金拨付进度

河南省财政厅为了适应物价上涨带来的影响，保障收入低的民众的生活，于2012年协助河南省民政厅，适当提高该省城乡低保和五保供养标准。并同时做好各项救助资金的预算编制工作，切实将各项救助资金提前足额列入预算，以此确保救助资金按时足额发放。在实施过程中各地区财政部门不断加快资金拨付进度，避免因为财政资金不到位而影响救助金的发放。据相关文件显示，从2012年1月起，河南省城乡低保月最低补助水平分别提高20元和15元，其中城镇低保对象人均月补助水平由2011年的160元提高到不低于180元，农村低保对象人均月补助水平由2011年的72元提高到不低于87元［4］。城乡低保新增加补助部分资金，全部由财政厅和各级财政机构负担。“各地农村五保对象集中供养标准由2011年的每人每年不低于2240元提高到每人每年不低于2480元，分散供养标准由2011年的每人每年不低于1320元提高到每人每年不低于1500元。提高标准部分省财政补助50%”。因此，2012年全省财政用于与人民群众日常生活密切相关的民生支出资金为2815亿元，占河南省总财政支出的66．3%，其中用于“十项重点民生工程”的资金超过700亿元。因此2012年河南省城乡低保补助标准和优抚对象、困难群众保障标准得到大幅度的提高，社会救助保障面得到扩大，基本实现应保尽保。

（二）完善城镇居民最低生活保障制度

河南省城镇居民最低生活保障制度（以下简称“城镇低保”）1993年开始试点。经过近几年的大力发展，城镇低保制度已基本确立。虽然制度本身以及制度在实施中还有这样或那样的问题，但城镇低保仍是河南省当今社会救助制度的主体。城镇低保的对象主要包括共同生活的家庭成员人均收入低于当地城镇居民最低生活保障标准的非农业户口的城镇居民。资料显示，截至2011年底，河南省城镇居民达到4255万人、141．9万户城镇家庭得到了最低生活保障。从覆盖面的角度来看，也基本达到了“应保尽保”的国家要求标准［6］。

（三）扩大农村扶贫开发资金投入

目前河南省农村特困户救助制度已经初步建立，此制度主要包括部分地方正在试点的农村居民最低生活保障制度和农村特困户救助制度。河南省政府2005年向各地下发了《关于进一步完善农村特困户救助制度的意见》，该文件对河南省农村特困户救助制度进行了多项修改，并于该年8月1日起正式施行新政策的规定。《意见》提出了使农村特困户救助工作更加规范化、制度化的要求。河南省农村特困户救助制度的保障对象主要包括农村因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独，或者因灾害等造成家庭生活常年困难的农户。截至2012年底，河南省共投入各类扶贫开发资金60多亿元，并通过扶贫信贷贴息，引导金融部门投入扶贫项目资金34亿元，帮助全省113万农村贫困人口实现稳定脱贫。

四 省级地方财政对其它补充社会救助项目的支持

补充社会救助是对我国特困群体的一种短期的或者专门的救助项目。它主要包括灾害救助和医疗救助。

（一）灾害救助

灾害救助工作所包含的内容十分广泛，但灾害救助最关键的是对灾民的吃穿住医及恢复生产等方面的救助。2012年河南省政府办公厅印发《河南省自然灾害救助应急预案》，专门规范全省突发自然灾害应急救助行为，合理配置救灾资源，迅速处置突发自然灾害事件，保障灾区人民群众的基本生活。2011年，河南省各级政府救灾资金支出共计42181万元。

（二）医疗救助

从2002年开始，河南省民政厅、卫生厅、财政厅开始着手分农村和城市两块建立医疗救助制度，目前该制度还在进一步的完善当中。

城市医疗救助。城市医疗救助的救助对象主要包括城市“三无”人员、低保对象和患大病而造成生活贫困难以维持基本生活的家庭。2005年，河南省39个试点县（市、区）开始开展城市医疗救助试点工作。2006年开始全面建立城市医疗救助制度，目前该制度也在不断的建设和完善当中。

农村医疗救助。河南省为了贯彻和落实《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）精神，协助民政厅和卫生厅完善城乡医疗救助制度，策划建立重特大疾病保障机制，缓解城乡患重特大疾病的困难群众无钱医治的问题，河南省于2012年扩大农村困难群众重特大疾病医疗救助试点工作。大病医疗救助所需资金从各级筹集的医疗救助资金中解决。财政厅帮助各试点地区加大医疗救助资金投入，省级财政在分配医疗救助资金时，对开展大病医疗救助的试点地区给予适当倾斜。由于河南省属于农业大省，农村人口相对较多，因此长期以来河南省对农村医疗救助的支持力度远远大于城市。

纵观以河南省为代表的省级财政对社会救助的支持境况来看，仍然存在省级财政对社会救助的补贴缺乏常态化，各级财政财权、事权划分不明确；省级地方财政对社会救助的支出结构和支出额度不够合理，财政支出呈现城乡二元化格局，财政支出额度较低；社会救助财政支持的监督制约机制不健全，社会救助制度的法律法规不够完善等。

［1］李卉．河南社会保障体系的发展现状及对策分析［J］．安阳工学院学报，2012，（1）．

［2］白伟光．当前救助管理工作中存在的突出问题及改进意见［J］．中国民政，2013，（2）．

［3］龚文海．农村计划生育社会保障制度创新的思考——基于河南省的调查，南京人口管理干部学院学报，2009，（1）．

［4］刘畅．加快构建现代产业体系的分析与对策——以郑州市为例［J］．湖南税务高等专科学学报，2013，（2）．

F812．7

A

1008－4614－（2015）02－0031－03

* ［基金项目］本文系河南大学研究生科研创新专项资助项目——河南省社会保障财政政策支持体系优化研究（Y1327098）的阶段性成果。

2015－3－24

尹曙光（1988—），女，河南临颖人，河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生。