推行积分管理完善公安执法质量考评体系

肖益茂 谢 明

（三明市公安局，福建 三明 365000）

中央 《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案指出，要完善执法责任制，探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制。 《公安部关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》要求深化执法质量考评工作，科学设立质量与效率并重的考评标准，树立正确的执法导向，引导民警多办案、办好案，全面提升执法质量和效率。在基层公安机关推行执法办案积分制，以积分方式对执法办案各流程的质和量进行综合评估，不断完善执法质量考评体系，激发民警 “想办案、能办案、多办案、办好案”的内驱力，逐步形成执法质量和执法数量双赢的局面，有力推进基层公安机关执法规范化建设。

一、当前基层公安执法质量考评现状

执法质量考评作为公安执法的内部监督环节，是衡量公安机关执法工作优劣的主要标准。自实施以来有力地促进了公安机关严格、规范、公正、文明执法，解决了执法工作与队伍建设脱节、监督措施难落实等问题，建立了公安机关执法活动的监督制约机制，对推进执法规范化起到了积极的作用。但是，随着我国法治建设的不断深入，党委、政府和人民群众对公安机关执法规范化的要求也不断提高，现行执法质量考评逐渐暴露出重质量、轻数量，重程序、轻实体，重案卷、轻整改等问题，不能真实反映办案单位所在的社会治安状况，不能真实反映办案民警的执法数量和质量，出现 “干得越多、错得越多、绩效考评扣得越多”的现象，挫伤了基层民警工作积极性，难以有效激发基层一线执法民警的工作热情。

以福建省三明市公安局梅列分局为例，2014年梅列分局法制大队、各办案单位案审员、法制员严格按照 《2014年度福建省公安机关执法质量考核评议标准》对辖区6495起违法犯罪警情、2668起刑事案件、3951起行政案件、1184名打击处理人员开展考评，发现问题8604个，发出整改通知7749条，整改问题7736个。通过考评，梅列分局始终保持了较高的执法质量。但是，一些执法问题也逐步凸显。

（一）执法办案人员工作强度高，精神压力大

全局执法办案人员占民警总数的比例较低，执法工作强度大，办案民警普遍感觉精神压力大。梅列分局现有民警260名，其中办案民警64名，占全局民警总数的24.62%。每个执法办案民警平均每人每年负责立案侦查刑事案件43起，受理查结行政案件63.7起，平均每3天侦办1起案件；每个办案民警平均每人每年破13.6起刑事案件，56.8起行政案件，平均5天破1起案件，每人每年平均打击处理7人。

（二）执法办案人员综合素质较弱，办案效率较低

梅列分局执法办案民警断档现象普遍，年龄构成和办案年限比例失调，业务素质参差不齐，传帮带传统缺失。部分民警执法办案水平不高，办案优质率不高，影响民警执法办案工作积极性，存在 “多办多错、少办少错、不办不错”的思想，对值班受理的案件，疲于应付，不愿主动办案。一些基层民警执法办案效率较低，人为造成案件积压。民警一般以值班接案为主，单位领导调节为辅；对于疑难复杂的案件，办案单位领导往往交给办案能力较强的民警侦办，工作能力一般的民警手上案件往往较少。由于执法质量考评体系未对办案数量和进度提出考评要求，因而有些民警就对能在短时间内报捕、起诉的案件，迟迟不报捕、不起诉，从而以手上的案件多为由，不愿接案，人为造成执法办案民警忙闲不均的问题。

（三）执法考评结果运用不合理，缺乏认同感

执法办案民警面对执法问责机制、执法主体责任、执法质量终身负责制等压力，其绩效工资与非执法办案岗位民警相同，甚至更少。在立功受奖方面，执法办案不如侦查破案，侦查破案不如治安、交巡管理。由于执法质量考评结果运用存在不科学、不合理等问题，导致一些执法办案民警对本职工作没有认同感，不安心本职工作，存在消极应付现象。

二、基层公安执法办案积分模型设置

《公安部关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》要求加强对执法重点环节、执法安全、执法能力等执法活动各方面的考评；增强考评的时效性，建立日常考评、阶段考评、专项考评与年度考评相结合的动态考评机制。推行基层公安机关执法办案积分制，能激发基层公安机关广大民警执法办案积极性、主动性，确保公安机关及时、全面、高效履职，不断提升执法质量和执法公信力。

基层公安机关推行执法办案积分制，是指以基层公安机关执法质量考评为基础，遵循客观公正、注重实效、公开透明、简便易行原则，将 “积分管理”引入执法质量考评，扩大执法质量考评范围，细化执法质量考评标准，完善执法质量考评体系，综合评价执法办案的数量和质量，对执法民警和部门予以量化积分，并与政治、荣誉等待遇挂钩的绩效评估制度。①具体来说，就是把执法办案数量、质量、难易、进度等作为 “积分管理”的主项，分为数量分、质量分、附加考核分三部分，合理设置各关键点分值，量质同考。数量分以案件起数和处理人数为标准进行设置，质量分以个案评判得分量化赋分，附加分视办理重大疑难复杂案件进行鼓励加分和因存在执法过错进行限制减分。同时，将法制检查、案件评比、行政复议、涉法投诉、办理进度、法律考试等因素设置为执法管理、执法效率、执法效果、执法能力四个项目列入积分考核，进一步突出责任倒逼、问题倒查、有错必纠、有责必查，实现执法数量与执法质量、执法办案与执法管理、执法能力与执法效果相统一。

（一）案件办理积分

办案民警的案件办理积分由数量积分、质量积分和附加考核分组成。

1．数量积分

（1）刑事案件。办理1件刑事案件并移送审查起诉得基本分5分。认定犯罪事实1起以上，每增加1起加0.4分 （以起诉意见书为准，案件移交专职办案部门办理的，以移交时已到案的犯罪嫌疑人数与已基本查证属实的犯罪事实认定数量为准），加分上限不超过2分；移送审查起诉1人以上，每增加1人加0.5分，加分一般不超过2分。犯罪嫌疑人被采取强制措施后解除或案件撤销，按照上述标准减半计分。刑事案件分阶段由不同单位办理的，刑事拘留、逮捕、移送起诉阶段的分值分别以案件分值的40%、30%和30%计算，取保候审、监视居住案件采取强制措施阶段、移送起诉阶段分别以70%、30%计算。办理故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、放火、爆炸、投放危险物质、绑架、强奸、重大经济犯罪、贩毒、黑社会性质组织犯罪等重大疑难复杂案件或者团伙作案、多次作案或其他复杂、难度较大的案件，可给予1至10分的额外加分，加分额按照阶段比例分值计入。

（2）行政案件。办理1件行政案件并结案得基本分2分，每增加一种违法行为加1分；行政处罚1人以上，每增加1人加0.5分，加分上限不超过2分；行政处罚后对违法行为人决定责令社区戒毒、强制隔离戒毒或遣送出境，每人另加0.5分。自裁案件，按照上述标准减半计分。

2．质量积分

法制部门应根据 《刑事案件个案考评标准》、 《行政案件个案考评标准》和其他执法质量考评标准进行执法质量考评，法制部门审核民警应对案件质量进行两次审核，初次审核为报批审核，二次审核为归档审核，两次审核均可对民警进行个案考评打分，审核成绩累计计入个案考评成绩。案件个案考评分以80分为基准分，高于80分的卷宗，每高1分，按照高出分的20%计算入案件积分内，低于80分的卷宗，每低1分，按照低出的20%计算从案件积分中扣出，得分低于80分的案件，该案件不得分。

3．特殊情形

（1）同一案件既有追究刑事责任又有行政处罚的，按刑事案件计算基本分，对行政处罚的人员按每人次0.5分的标准加分。

（2）同一人因相同的违法犯罪事实出现刑事、行政互相转化情形的，按最终处理结果计一次分。

（3）同一人因不同的违法犯罪事实被分别追究刑事责任和行政责任的，按刑事、行政案件分别计分。

（4）另案处理的按人员的加分标准计分，不再计算案件基本分和案件加分；另案处理人员另有新的违法犯罪事实的，按新的案件计算案件基本分和案件加分。

4．案审员、法制员

（1）案审民警、法制员在案件办理或案件审查过程中，每新增一犯罪事实，加0.5分，每增诉1名犯罪嫌疑人加2分。

（2）案审民警、法制员办理零口供案件，通过审查能够逮捕起诉的，每起案件加2分。

（3）因案审民警、法制员未认真审查被检察院增捕、增诉、实质性退回补充侦查的，每起案件扣2分。

（4）因案审民警、法制员未认真审查被检察院纠正违法的，每起案件扣5分 （因办案单位原因造成无法整改的除外）。

（5）案审民警、法制员需对移送的案件进行考评，案件未考评的每起扣0.5分，案件考评未发现问题后被法制部门审核发现或被检察院发现有执法问题的，对案审民警、法制员按照考核办法双倍扣分。

（二）执法管理积分

要抓好个案质量评判，执法质量考评积分管理依托于对每个个案的考评，法制员对每天呈批的所有案件从案件受理到移送起诉的各个环节在审核的同时完成考评，对办案过程中 “四个一律”、逢嫌必检、涉案物品管理、同步录音录像、执法制度落实等执法规范化工作进行考评，做到 “谁审核、谁考评”， “不经考评就不得审批”，严格实行一案一评和一事一评。对发现的执法问题及时梳理，对每一个违反执法规范化工作的行为扣0.1分，并将个案评分情况记入个案质量考评、违规行为考评、民警个人执法档案中，确保民警严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，切实从制度上对民警的执法行为进行有效的约束。

法制部门要通过 “网上巡查”、 “实地检查”等方式对基层所队每位办案民警办理的同等数量的案件进行抽查，每发现一个违反执法规范化工作的行为扣0.2分。各单位法制员先期发现予以扣分的，不重复扣分，发现问题而未整改的加倍扣分，扣分值将计入办案民警执法办案积分中。

（三）执法效率积分

1．刑事案件

犯罪嫌疑人被刑事拘留，延长拘留期限为30天的，15天内提请逮捕，每案加0.5分； 超过25天仍未提请逮捕的，每案扣0.5分。犯罪嫌疑人被逮捕，30天内移送审查起诉，每案加0.5分；超过45天仍未移送审查起诉的，每案扣0.5分，后每超过5天加扣0.5分。犯罪嫌疑人被取保候审或监视居住的，3个月内移送审查起诉、终止侦查或者撤销案件，每案加0.5分；3个月以上移送审查起诉、终止侦查或者撤销案件，每案扣0.2分，后每超过1个月加扣0.1分 （重大、疑难复杂案件除外）。

2．行政案件

行政案件超过20天办结的，每件扣0.5分，超过30天办结的扣1分 （重大、复杂疑难案件除外，鉴定时间不计算在内）。

（四）执法效果积分

因执法工作突出受到公安部、省厅、市局、分局通报表彰，或案件卷宗被评为优质案件的，每件案件分别加10分、8分、5分、2分。被公安部、省厅、市局、分局评为不合格案件 （不满60分的卷宗），对办案民警每件案件分别扣10分、8分、5分、2分。因执法问题被群众信访投诉、舆论炒作 （经查实确实存在严重执法违法行为的），行政复议诉讼中变更、撤销、败诉或国家赔偿，对办案民警每起案件扣10分。被上级机关或司法机关通报批评或者纠正违法的，对办案民警每起案件扣5分。同一案件不重复加、扣分，以最高分为准。

（五）执法能力积分

参加分局以上公安机关组织的法律知识考试，不合格扣1分；当年通过司法考试，加10分；参加市级以上公安机关法制知识竞赛、业务技能比武取得优异成绩的，每人加3至5分；当年通过高级、中级执法资格考试的加3分、2分。

（六）积分汇总

办案民警的积分成绩为执法数量、执法质量、执法管理、执法效率、执法效果、执法能力等项目的总积分。

三、科学运用执法质量考评结果激发规范执法内驱力

基层公安执法质量考评结果应用，应从传统的惩处型向激励型转变。通过一系列配套激励措施，注重评估结果科学运用，激发出基层公安民警执法工作的内驱力，不断提升执法办案积极性，持续增强基层公安规范执法的综合效能。2014年至今，济南市公安局坚持量质并举，分别在天桥分局和槐荫分局试点运行执法办案考核积分制，进一步激发执法活力，提升执法工作成效，广大民警想办案、多办案、办好案、能办案的工作热情和积极性得到极大调动。截至2014年底，天桥分局逮捕数较上一年度同期提升5%，且无一起案件因复议被撤销或败诉；槐荫分局拘留数较上一年度上升10.4%，批捕率上升14.2%。两分局年度案卷质量考评在全市考核中均名列前茅。②

（一）定期公布评定结果，激发民警执法办案积极性

各办案单位每周将本单位的执法考评情况报给法制部门，法制部门对各办案单位、办案民警、法制员办案积分情况进行审核确认，每周上网通报全局每个执法办案岗位本周和累计的积分情况。通过积分排名，使民警的执法办案成果有一个全局性的展示平台，每个执法办案民警能与全局同岗位的民警作一个量化客观的比较，解决干好干坏一样、干多干少一个样的问题，从而起到激励先进、鞭策后进的作用，鼓舞民警想办案、多办案、能办案、办好案。

（二）用好用足奖励措施，持续保持考评结果运用的鼓动性

把建立高标准、多样化、全方位的激励措施作为调动基层公安机关执法办案民警积极性的有效手段，不断提高民警执法办案的政治待遇和经济待遇，不让肯干的人吃亏，不让有为的人失位。一方面，可通过建立每月最佳办案能手、最佳卷宗、打击能手等评选制度，用好用足奖励措施，让会执法、肯办案、办好案的民警受到丰厚的物质奖励。另一方面，建立法制人才库，对多次被评为最佳办案能手、最佳卷宗办案民警以及取得高级执法资格、通过司法考试等特别优秀的人才，纳入基层公安机关执法岗位人才库、后备干部人才库，优先考虑评先评优和提拔任用。此外，还可以通过出台法制员管理规定等规范性文件，明确专职法制员可以享受股级待遇、法制干部优先提拔等激励措施。

（三）注重积分管理效能，确保执法质量评估公正性

执法质量考评积分管理是对基层公安机关执法质量考评的细化和具体落实，执法质量考评积分管理适用于办案岗位民警。因此，执法办案积分管理工作，必须由法制大队和各单位案审和法制员牵头负责，增加案审和法制员执法管理的话语权和权威性，使案审和法制员对本单位的执法工作增加一个更为具体的抓手。通过推进执法质量积分管理，更好融合办案民警、法制员、法制大队三级执法队伍的共同运作，提升执法队伍管理整体效能，保障执法质量考评结果的科学性、公正性，真正形成全局执法工作合力，有效提高基层公安机关执法办案质量。

注释:

①参见浙江省公安厅关于印发《浙江省县级公安机关执法办案积分制》的通知.浙公通字〔2014〕4号[J/OL]2014-3-5.http://10.118.128.213/Law/LawDetail.aspx?id=19079&keywords=.

②参见济南市公安局法制部门试点运行执法办案考核积分制 [J/OL]2015-01-30.http://www.fz.gat.sd/art/2015/01/29/art_3270_2796644.html.